Анализ процесса управления развитием таможенных органов
Управление развитием любой организации представляет собой осознанное, целенаправленное изменение ее деятельности. В данном определении подчеркивается особая роль цели, которая служит основным ориентиром, позволяющим оценивать достигнутые результаты, концентрировать усилия на нужных направлениях, стимулировать участвующих к эффективному выполнению работы. Именно с формирования целей начинается процессуправления, поэтому анализ, как самого процесса управления, так и средств и методов, с помощью которых этот процесс осуществляется, необходимо начинать с оценки возможности эффективной постановки и достижения целей,
В зависимости от той роли, которую цель играет в процесс управления, выделяют несколько его типов. В таможенных органах наиболее часто применяется «ситуационное управление» «программное управление», «целевое управление».
Ситуационное управление имеет место на всех уровнях иерархии управления таможенными органами, так как строится главным образом по складывающимся ситуациям. В этом типе управлении цели не придается большого значения.
Программное управление основано на тщательной разработке заданной программы с расчленением ее по уровням системы управления с указанием последовательности ее выполнения.
Этот тип управления является часто применяемым в управленческой деятельности таможенных органов.
Наиболее рельефно программный тип управления просматривается в решении фискально-контрольных задач по формированию доходной части федерального бюджета, в создании и оборудовании сети автопереходов через таможенную границу и др.[1]
В целевом управлении цель играет основополагающую роль, определяет характер и ход управленческой деятельности.
Содержанием целевого управления является его исключительно высокая аналитичность при определении проблемы управления, предельно строгое и четкое формирование цели управления; структуризация проблемы управления, построение «дерева целей»; строгое согласование «дерева целей» с «деревом задач», достаточно высокая корреляция между «деревом целей», «деревом задач» иорганизационной структурой управления.
Управление развитием таможенных органов предполагает решение комплекса задач, взаимоувязанных по времени, ресурсам и другим параметрам, для осуществления которых требуется большой период времени. В качестве инструмента разрешения данных задач достаточно широкое распространение получило сочетание программного и целевого типов управления, которое носит название программно-целевого. На практике это значит, что ставится определенная цель и для ее реализации разрабатывается определенная программа. Программно-целевая деятельность, ориентированная на достижение определенных результатов и целей, получила широкое распространение в управлении развитием таможенных органов на современном этапе.
Главной идеей программно-целевого управления является предсказание будущего состояния организации в период реализации программы и последующего за ним повышения эффективности работы руководителей и предприятия в целом. Данный вид управления осуществляется в четыре этапа (рис. 1), поэтому оценку эффективности реализации программно-целевого подхода в управлении развитием таможенных органов проведем посредством последовательного анализа каждого из этапов.
1. Выработка четких формулировок целей
2. Выработка реалистических планов для достижения целей
(модели деятельности исполнителейпрограммы)
3. Осуществление систематического контроля за выполнением
намеченных в модели действий, измерение и оценка их результатов, то есть степени реализации программы в каждый данный момент
4. Постоянная корректировка мер или характера действий исполнителей
(если выработанные оказались недостаточно эффективными)
Рис.1. Этапы реализации программно-целевого управления
1. Выработка четких формулировок целей. Выработка целей" управления развитием осуществляется в соответствии с выбором направления развития. В настоящее время основным документом, определяющим тенденции развития таможенных органов, является Концепция развития таможенных органов Российской Федерации[2] (далее Концепция).
Сущность понятия «концепция» заключается в представлении определенного характера понимания проблемы, центральной идеи, которая включает различные формы научного знания: научные факторы теории, научные принципы и пути решения данной проблемы. Всегда присутствуют три элемента знания: эмпирический, теоретический, философско-мировоззренческий[3].
Концепция определяет основные цели, задачи и направления развития таможенных органов и является основой для разработки программ и планов развития на среднесрочную (2005-2007 гг.) и долгосрочную (до 2010 года) перспективу[4]. Концепция разработана в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также на основе международных правовых актов в области таможенного дела. Следует отметить, что особое внимание при разработке Концепции уделялось положениям Киотской конвенции об упрощении I гармонизации таможенных процедур[5] и Концепции административной реформы[6].
Помимо Концепции, к документам, определяющим вектор развития таможенных органов, относятся Рамочные стандарты безопасности и облегчения мировой торговли, принятые Всемирной таможенной организацией 23 июня 2005 г. Рамочные стандарты являются стратегическим документом, который предполагает взаимодействие всех таможенных служб мира, с одной стороны, и таможни и бизнеса - с другой. Однако в связи с тем, что Рамочные стандарты носят рекомендательный характер, в настоящее время они лишь принимаются во внимание при разработке программ развития, но в отличие от Концепции не служат их базисом.
Следует отметить, что, несмотря на наличие в Концепции главы «Цель, задачи и принципы развития таможенных органов Российской Федерации» четко обозначенная цель развития таможенных органов отсутствует, вместо этого сформулирована цель Концепции: «определение наиболее эффективных методов реализации задач в области таможенного дела в соответствии с международными стандартами и законодательством Российской Федерации». Логически можно сделать вывод, что целью развития таможенных органов является эффективная реализация задач в области таможенного дела, однако, на наш взгляд, реализация программно-целевого метода без четкого обозначения стратегической цели развития системы в целом не может быть успешной.
Несмотря на отсутствие цели развития, в Концепции обозначены три задачи, каждая из которых охватывает достаточно широкую зону деятельности:
- повышение качества таможенного регулирования;
- совершенствование таможенного администрирования;
- укрепление взаимодействия с российскими, зарубежные и международными органами и организациями.
На наш взгляд, именно в этих задачах в наибольшей степей реализуется первый этап программно-целевого метода: сформулированы цели, к которым следует стремиться всей организации.
Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время существует документ, в котором сформулированы основные направления развития таможенных органов с учетом тенденций развития различных сфер деятельности, имеющих отношение к их функционированию.
2. Выработка реалистических планов для достижения целей. Данный аспект предусматривает непосредственно разработку программ, направленных на достижение поставленных целей. Причем под программой в данном случае понимается директивный и адресный документ, представляющий собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс социально-экономических, производственных, научно-исследовательских, организационно-хозяйственных заданий и мероприятий, направленных на реализацию проблемы наиболее эффективными путями в установленные сроки[7].
Решение задач, поставленных в Концепции, планируется достичь путем реализации федеральных целевых программ, межгосударственных программ, в исполнении которых принимает участие ФТС России, и ведомственных целевых программ. Примерами могут служить Федеральная целевая программа «Государственная граница Российской Федерации (2003-2010 годы)», аналитическая Программа ФТС России «Совершенствование организации работы с подакцизными товарами», программа переоснащения объектов таможенной инфраструктуры комплексными системами безопасности на период 2006-2010 гг.
Помимо данных программ, деятельность по развитию таможенных органов включает мероприятия, предусмотренные различными проектами, поддерживаемыми такими организациями, как Международный банк реконструкции и развития (проект модернизации информационной системы таможенных органов РФ), Межгосударственный Совет ЕврАзЭС и др.
Как видно из вышеприведенных данных, количество программ, направленных на развитие таможенных органов, вполне достаточно для того, чтобы поставленные в Концепции цели были достигнуты. Однако, на наш взгляд, могут возникнуть сложности с обеспечением сбалансированности и непротиворечивости программных мероприятий ввиду их многочисленности и отсутствием четко обозначенных логических связей между ними.
3. Осуществление систематического контроля за выполнением намеченных в программе действий, измерение и оценка степени реализации программы и достижения целей в каждый данный момент.
Механизм выполнения любой программы предусматривает осуществление организационной и контрольной деятельности, обеспечивающей управление данным процессом путем планирования и контроля выполнения текущего плана работы ФТС России на соответствующий год. При этом контрольная деятельность осуществляется посредством двух видов контроля:
- Документального, включающего периодические отчеты о ходе исполнения текущего плана и итоговый отчет о выполнении каждой программы и достижении конечных результатов;
- фактического в рамках инспекторских и финансовых проверок.
В силу того, что таможенные органы являются государственной иерархически строго структурированной организацией, указанные виды контроля представляются вполне логичными и осуществимыми, так как имели место на протяжении всего пери да деятельности, соответственно имеется большой наработанного опыт в их реализации.
Оценка степени выполнения программы при осуществлен вышеуказанных видов контроля, также представляется объект ной, так как предполагает сравнение числа фактически завершенных мероприятий с числом запланированных.
На наш взгляд, проблемы на данном этапе могут возникнуть с оценкой степени достижения целей программыв каждый момент времени, так как даже при полном выполнении некоторых мероприятии существует возможность несоответствия показателей конечных результатов запланированным значениям в связи с тем, что последние в большей степени могут зависеть от других мероприятий, которые не были выполнены; т.е. номинальная оценка степени реализации программы может быть высокой, в то время как в действительности цели достигнуты не были или были достигнуты не в полной мере.
4. Постоянная корректировка мер или характера действий исполнителей (если выработанные оказались недостаточно эффективными).
Управление процессом выполнения программ, а следователи но, и корректировкой мер по их осуществлению осуществляют заместители руководителя ФТС России в соответствии с действующим распределением обязанностей между руководителем ФТСРоссии и его заместителями.
Мы видим, что полномочиями для корректировки мероприятии программ обладают заместители руководителя ФТС России, однако всегда будет существовать проблема, что именно изменять в мероприятии с целью его более эффективной реализации. Каждый заместитель контролирует выполнение мероприятий по своему направлению деятельности, причем число мероприятий достаточна велико (например, ч. 4 Плана действий ФТС России и таможенным органов по реализации Концепции развития таможенных органон РФ содержит девяносто четыре мероприятия). В итоге чаще всего принимаются решения, направленные на реализацию проблемного мероприятия, в то время как с точки зрения достижения стратегической цели, возможно, в нем уже нет необходимости.
Можно сделать вывод, что программно-целевой метод является основным методом управления развитием таможенных органов настоящее время и практически все этапы его реализации по содержанию, в той или иной степени, соответствуют требуемым: выработаны цели развития, сформированы планы для достижения поставленных целей, определена система контроля и система по корректировке реализуемых мероприятий.
Помимо всех плюсов программно-целевых методов управления развитием таможенных органов, нужно сказать, что практика их применения еще недостаточно отработана, их использование нередко служит лишь средством бюрократического перераспределения ресурсов, а не организации целевого управления, которое нередко сводится только к оперативному. В этой связи хотелось бы отметить, что, несмотря на выработанные цели развития, в программах не представлена их иерархия и взаимозависимость, которая необходима для реализации перспективного целеполагания, предусмотренного программно-целевым методом.
Так как целеполагание в управлении развитием является приоритетным для современной концепции менеджмента и относится не только к начальному этапу управления, но и ко всем его последующим этапам, то представляется необходимым усовершенствовать методику его реализации в аспекте определения зависимостей между целями.
Также в силу многочисленности программных мероприятий и отсутствием четко обозначенных логических связей между ними у составителей программ могут возникнуть сложности с обеспечением их сбалансированности и непротиворечивости.
Кроме того, существующая система контроля способна контролировать лишь выполнение заявленных в программах мероприятии, но без проведения постоянного анализа того, насколько выполнение этих мероприятий приближает таможенные органы стратегической цели. Соответственно решения, принимаемые исключительно по факту реализации какого-либо мероприятия, направлены чаще всего на его более эффективную реализация, в то время как в стратегической перспективе данный результат возможно, уже не требуется. Отсюда вытекает необходимость постоянного мониторинга не только выполнения программных мероприятий как таковых, но отслеживания того, насколько данные действия приближают таможенные органы к достижению стратегической цели. Основой такого мониторинга должна стать система показателей деятельности, отражающая направление и степень развития таможенных органов.
Дата добавления: 2020-06-09; просмотров: 772;