Вопрос 9.2. Полномочия Президента Российской Федерации

Компетенция Президента РФ представляет собой совокупность его полномочий по разрешению вопросов государственной и общественной жизни, установленных Конституцией Российской Федерации.

Компетенция Президента реализуется в рамках предметов исключительного федерального ведения (ст. 71 Конституции), а также в пределах вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции).

Поскольку Президент РФ наделен обширными конституционными функциями, его полномочия весьма многочисленны. Они закреплены в основном в ст. 83-90 Конституции РФ, а также в ряде статей, относящихся к деятельности других государственных органов.

Президент РФ обладает важными полномочиями в различных сферах государственной жизни. В зависимости от правовой специфики полномочия Президента РФ по Конституции РФ можно классифицировать и свести к следующим группам.

Первая группа полномочий Президента РФ – его права и обязанности, связанные с деятельностью парламента РФ – Федерального Собрания, его палат. В соответствии с Конституцией РФ он:

– назначает выборы Государственной Думы (п. «а» ст. 84);

– может распустить Государственную Думу в случаях, предусмотренных Конституцией РФ (п. «б» ст. 84).

Это полномочие Президента РФ является по-своему исключительным и предоставлено ему как средство поиска выхода из некоторых политических тупиков, в которые может зайти государственная жизнь;

– вносить законопроекты в Государственную Думу (п. «г» ст. 84).

Для определения порядка реализации права законодательной инициативы Президента РФ и его участия в законотворческом процессе при принятии федеральных законов Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 утверждено «Положение о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе».

В названном Положении определены: задачи Администрации Президента РФ, ее структурных подразделений, задачи полномочных представителей Президента РФ в палатах Федерального Собрания по разработке проектов законов, предполагаемых Президентом РФ к внесению в Государственную Думу, по представлению законопроектов на заседаниях палат; по обоснованию позиции Президента РФ при отклонении им федеральных законов; по обоснованию кандидатур, вносимых Президентом РФ на соответствующие, предусмотренные Конституцией должности, и пр.;

– подписывает и обнародует федеральные законы (п. «д» ст. 84).

При отклонении федерального закона мотивы принятого Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим палатам Федерального Собрания. Право вето Президент РФ использовал многократно, преимущественно по мотивам несоответствия норм принятых законов положениям и принципам Конституции РФ и нарушения этими законами прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ Президент РФ как гарант Конституции РФ вправе вернуть федеральный закон в случае нарушения установленного порядка его принятия, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. В таком случае федеральный закон не может считаться принятым, а его возвращение в палаты Федерального Собрания – отклонением в смысле ч. З ст. 107 Конституции РФ. По данному основанию Президент возвращал в палаты ряд актов;

– обращается к Федеральному Собранию с ежегодным посланием о положении в стране, об основных направлениях внешней и внутренней политики государства (п. «е» ст. 84).

Следует отметить, что это традиционная и для развитых зарубежных государств форма взаимоотношения президента с парламентом, дающая возможность воздействия со стороны президента на политическую линию парламента и определение общего пути движения страны. Ввиду своего значения такие послания приобретают большой политический резонанс и имеют широкое практическое воплощение.

Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, в которых формулируются основные направления внутренней и внешней политики Российской Федерации, делают их достоянием народа, депутатов, партий, общественности. Это позволяет в случае необходимости корректировать политику Президента РФ с использованием всего потенциала конституционных форм, обеспечивающих взаимное воздействие одних государственных структур на другие, влияние на них общественных и социальных движений.

Ежегодные президентские послания:

во-первых, определяют законодательные инициативы президентской власти и Правительства РФ, по существу являются формой руководства их законопроектной работой;

во-вторых, рекомендуют направление и содержание законодательной деятельности парламента;

в-третьих, формулируют основные направления законотворческой политики Президента РФ и Правительства РФ, объявляют главные их законодательные приоритеты;

в-четвертых, дают оценку итогам законотворчества, законодательной работы парламента, исполнению законодательных установок предыдущих посланий, законопроектной работе исполнительной власти;

в-пятых, направлены на координацию законопроектной деятельности всех государственных структур.

В условиях разделения властей послания Президента РФ выступают, в сущности, со стороны президентской власти главным средством определения стратегии законотворчества, исходя из основных направлений политики государства; важнейшей формой координации законотворческой деятельности, воздействия на ее планирование.

– представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ, а также ставит перед ней вопрос об освобождении Председателя ЦБ РФ (п. «г» ст. 83).

Конструктивному взаимодействию Президента РФ с палатами Федерального Собрания призван содействовать полномочный представитель от главы государства в Совете Федерации и в Государственной Думе.

Вторая группа полномочий главы государства – его права и обязанности, связанные с деятельностью Правительства РФ. Он вправе:

– назначать с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ (п. «а» ст. 83).

Как видно, указанное правило ставит главу государства в серьезную зависимость от решения Государственной Думы. Данное положение вполне объяснимо, поскольку фигура Председателя Правительства РФ, исходя из его конституционных полномочий, является одной из ключевых, если не центральной после самого Президента РФ;

– председательствовать на заседании Правительства РФ (п. «б» ст. 83);

– принимать решение об отставке Правительства РФ (п. «в» ст. 83).

Следует подчеркнуть, что Конституция РФ не требует от Президента РФ указания мотивов принятия решения об отставке Правительства РФ. Можно предположить, что на практике такое решение может быть вызвано политическими соображениями Президента РФ, его неудовлетворенностью профессиональной деятельностью Правительства РФ, необходимостью широких персональных изменений в составе Правительства и пр. Понятно, что, если Президент РФ решает отправить Правительство в отставку, он будет должен вновь назначить Председателя Правительства РФ, получив на это согласие Государственной Думы;

– утверждать предложения Председателя Правительства РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112);

– по предложению Председателя Правительства РФ назначать и освобождать от должности заместителей Председателя Правительства РФ федеральных министров (п. «д» ст. 83).

Именно Председателю Правительства РФ придется тесно и повседневно работать со своими заместителями и министрами, и, естественно, его право – предлагать включить в Правительство либо исключить из него определенных лиц. Такая норма обеспечивает главе Правительства РФ относительную самостоятельность в подборе кандидатов членов Правительства и формировании его состава, сохраняя за Президентом РФ принятие окончательного решения по этим кандидатурам (ч. 2 ст. 112);

– отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115).

В целях обеспечения реализации конституционных полномочий Президента и Правительства РФ до принятия соответствующих нормативных правовых актов Президент издал Указ от 10 июня 1994 года № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ».

Конституция РФ 1993 г., федеральное законодательство, в том числе и Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ», не содержат точной, всеобъемлющей формулы, характеризующей взаимодействие Президента РФ с Правительством РФ, его влияние на правительственную деятельность в целом, на осуществление исполнительной власти. Не используются термины «руководство», «подчинение», «подотчетность». Однако в этом Законе прямо говорится о руководстве Президентом РФ деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих определенными вопросами государственной жизни, в основном административно-политической сферой. При этом его решения в этой области, несомненно, обладают более высокой юридической силой, чем правительственные. Эти органы прямо подчинены главе государства, и совершенно очевидно, что он вправе руководить и деятельностью Правительства РФ в этой области.

Третья группа полномочий Президента РФ затрагивает деятельность судебной власти, прокуратуры. Президент РФ имеет право:

– представлять Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность судей Конституционного, Верховного и Высше­го Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора РФ (п. «е» ст. 83).

Эта позиция исходит из необходимости соблюдения принципа разделения властей и обеспечивает некоторую равноудаленность судебных органов от Президента и от парламента. Такой порядок формирования состава федеральных судебных органов является привычным для международной практики;

– назначать судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83).

Согласно ч. 2 ст. 128 Конституции РФ судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом.

– Президент РФ назначает также своего полномочного представителя в Конституционном Суде Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом от 31 декабря 1996 г. № 1791.

В четвертую группу полномочий входят права и обязанности Президента РФ в области обороны и безопасности РФ. В этой области Президент РФ:

– является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ (ч. 1 ст. 87).

В этом качестве он определяет место Вооруженных Сил России в защите суверенитета и территориальной целостности страны, пресечении вооруженных конфликтов, выполнении международных военных обязательств, обеспечении военными средствами некоторых других жизненно важных интересов России;

– утверждает военную доктрину Российской Федерации (п. «з» ст. 83).

Президент РФ определяет основные направления строительства Вооруженных Сил и их реформирования. Военная доктрина вырабатывается многими министерствами, ведомствами, управлениями и организациями и должна быть рассмотрена на заседании Совета Безопасности РФ. В соответствии с Конституцией Президент РФ утвердил военную доктрину Указом от 21 апреля 2000 года. Доктрина носит оборонительный характер. В ее положениях сочетаются идеи последовательной приверженности миру и защиты национальных интересов. Военная доктрина состоит из трех разделов, которые закрепляют военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы;

– назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ (п. «л» ст. 83);

– формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п. «ж» ст. 83), статус которого определяется Законом Российской Федерации от 5 марта 1992 года № 2446-I «О безопасности» и Указом Президента РФ от 7 июня 2004 г. № 726 «Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации».

Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ по вопросам стратегии развития Российской Федерации, обеспечения безопасности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики в области обеспечения национальной безопасности.

Основными задачами Совета Безопасности являются:

ü обеспечение условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства;

ü определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов;

ü разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности Российской Федерации;

ü подготовка предложений Президенту РФ для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности;

ü подготовка решений по нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства;

ü подготовка оперативных решений по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям;

ü решение иных задач в сфере обеспечения национальной безопасности.

Аппарат Совета Безопасности РФ является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ (на правах управления Президента РФ);

– вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение в случае агрессии против России с незамедлитель­ным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87).

В случае агрессии против РФ или в случае непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе – палатам Федерального Собрания. Какие-либо иные основания введения военного положения, кроме агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, федеральным законодательством предусмотрены быть не могут. Это вытекает из Конституции (ч. 3 ст. 87), где установлено, что режим (именно режим, а не основания введения) военного положения определяется федеральным конституционным законом;

– вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях в соответствии с федеральным конституционным законом чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88).

В качестве примера практического использования своих полномочий Президентом РФ по введению чрезвычайного положения назовем его Указ от 31 января 1994 г. «О продлении чрезвычайного положения на территории Моздокского района, Пригородного района и прилегающих к нему местностях Республики Северная Осетия, Малгобекского и Назрановского районов Ингушской Республики». Этот Указ, в частности, устанавливал ограничения определенных прав и свобод в рамках регламентируемого им режима чрезвычайного положения.

Более подробно полномочия Президента РФ в области обороны закреплены в Федеральном законе от 31 мая 1996 г. «Об обороне».

В пятую группу можно отнести права и свободы Президента РФ в области внешней политики и международных отношений:

– осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации (п. «а» ст. 86).

В целях совершенствования структуры Администрации Президента РФ и обеспечения его конституционных полномочий в сфере внешнеполитической деятельности образовано Управление Президента РФ по внешней политике;

– ведет переговоры и подписывает международные договоры (п. «б» ст. 86).

Напоминая о том, что Российская Федерация является правопреемником участия СССР в Венской конвенции о праве международных договоров 23 мая 1969 года, укажем, что в соответствии с этой конвенцией Президент РФ как лицо высокого ранга имеет право на такие переговоры и подписание договоров в силу своей должности и в подтверждении соответствующих полномочий перед другими странами или внутри страны не нуждается;

– принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (п. «г» ст. 86).

Верительные грамоты удостоверяют, что данное лицо назначено полномочным представителем иностранного государства, а отзывные грамоты препровождаются в связи с окончанием миссии полномочного представителя и его отзывом из страны;

– подписывает ратификационные грамоты (п. «в» ст. 86).

Ратификационная грамота как документ, подтверждающий выполнение внутригосударственных процедур, необходимых для принятия договора данным государством, подлежит обмену на соответствующие документы другого или других участников международного договора либо сдается на хранение депозитарию (хранителю) многостороннего международного договора;

– назначает и отзывает дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях (п. «м» ст. 83).

Для координации позиции Президента РФ и парламента России в этом вопросе Конституция предусматривает, что указанные назначения и отзывы производятся Президентом после консультации с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания. В настоящее время к таким комитетам Совета Федерации можно отнести Комитет по делам Содружества Независимых Государств и Комитет по международным делам, в Государственной Думе – Комитет по международным делам, Комитет по делам Содружества Независимых Государств и связями с соотечественниками.

В шестую группу полномочий входит ряд вопросов, связанных с правовым положением личности, с награждением, присвоением званий. Президент РФ:

– решает вопросы гражданства РФ и предоставления политического убежища (п. «а» ст. 89). При этом он действует в рамках тех полномочий, которые закреплены в самой Конституции РФ (ч. 1 ст. 6, ч. З ст. 6, ч. 1 ст. 61, ст. 63);

– награждает государственными наградами РФ, присваивает почетные звания РФ, высшие воинские и высшие специальные звания (п. «б» ст. 89).

В связи с этими конституционными полномочиями Президента РФ отметим, что 2 марта 1994 г. № 442 им был издан Указ «О государственных наградах РФ». Так в соответствии с п. 27 Положения о государственных наградах в Российской Федерации в системе государственных наград учреждены: орден Святого апостола Андрея Первозванного, орден "За заслуги перед Отечеством", орден Жукова, орден Мужества, орден "За военные заслуги", орден Почета, медаль "За отвагу", медаль "Защитнику свободной России", медаль "За спасение погибавших", медаль Суворова, медаль "За отличие в охране общественного порядка" и другие.

– осуществляет помилование (п. «в» ст. 89).

Это исключительное право Президента, которое состоит в смягчении наказания или в освобождении от наказания лиц, обратившихся к Президенту РФ с таким ходатайством, в отношении которых вынесенный судом обвинительный приговор вступил в законную силу.

Акт помилования является индивидуально определенным и касается конкретного лица или лиц. Он не может применяться не персонифицированно, без указания фамилий лиц, в отношении которых при­меняется помилование. На практике помилование применяется Прези­дентом после тщательного рассмотрения соответствующего ходатайства – специальной комиссией при Президенте, рекомендации которой Президент учитывает. При этом речь идет не только о лицах, которые были приговорены к смертной казни, но и тех, судебные приговоры которым предусматривают другие виды наказания.

Президент РФ имеет и некоторые другие полномочия:

– назначает референдум (п. «в» ст. 84);

– формирует Администрацию Президента РФ (п. «и» ст. 83).

Зада­ча президентской Администрации заключается в том, чтобы надлежа­щим образом обеспечивать конституционные функции Президента как главы государства. Ее статус, структура, задачи и организация деятельности урегулированы в «Положении об Администрации Президента Российской Федерации», утвержденном Указом от 6 апреля 2004 г. № 442.

Администрация Президента РФ является государственным органом, который обеспечивает деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением решений Президента Российской Федерации.

Для обеспечения деятельности Президента Администрация создает все необходимые организационные, информационные, консультативно-правовые, материально-технические и другие условия, без которых невозможны осуществление полномочий главы государства, связь Президента Российской Федерации с другими федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

В целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий (п. «к» ст. 83), повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений Президент издал Указ от 13 мая 2000 г. № 849 о преобразовании института полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Полномочный представитель Президента РФ является должностным лицом, представляющим Президента Российской Федерации в пределах соответствующего федерального округа и входит в состав Администрации Президента Российской Федерации. Он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа.

Полномочный представитель назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента РФ; подчиняется непосредственно Президенту Российской Федерации и подотчетен ему.

Основными задачами полномочного представителя являются:

ü организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

ü организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

ü обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

ü представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений;

– вносит предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ (ст. 134);

– направляет в Конституционный Суд РФ запросы о конституционности различных нормативных правовых актов (ч. 2 ст. 125);

– обращается в Конституционный Суд РФ по вопросам толкования Конституции РФ (ч. 5 ст. 125);

– обладает полномочиями по использованию согласительных процедур для разрешения разногласий между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ).

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ (в соответствии со ст. 90 Конституции РФ) издает указы и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам и обязательны для исполнения на всей территории РФ.

Президент Российской Федерации в иерархии исполнительных органов государственной власти занимает более высокое положение, чем Правительство Российской Федерации. Поэтому принимаемые им акты должны иметь иерархический приоритет перед актами, принимаемыми Правительством РФ. Конституция Российской Федерации прямо не определяет круг вопросов, по которым Президент может издавать указы (за исключением издания указов о введении военного или чрезвычайного положения), а по которым – распоряжения. В настоящее время решению этой проблемы посвящено распоряжение Президента РФ от 5 февраля 1993 г. 85-рп, которым утвержден «Порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации». В соответствии с ним акты Президента нормативного характера, а также акты о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных и почетных званий, классных чинов, помиловании оформляются указами Президента РФ.

Решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений Президента РФ.

Распоряжения Президента не должны быть нормативными. Однако на практике отдельные распоряжения Президента все-таки имеют нормативный характер, например, распоряжение от 6 июля 1997 г. № 276-рп, которым утверждены «Правила учета нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных, органов, образуемых в соответствии с Конституцией РФ, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Управления делами Президента Российской Федерации».

В.О. Лучин и А.В. Мазуров считают, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот.

Акты Президента подлежат обязательному опубликованию (кроме актов или отдельных положений, составляющих государственную тайну или сведения конфиденциального характера). Официальным является опубликование в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Порядок этого опубликования определяется Указом Президента от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

В актах Президента Российской Федерации может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Вопрос 9.3. Досрочное прекращение полномочий Президента Российской Федерации

Прекращение исполнения Президентом РФ своих обязанностей наступает с истечением срока его пребывания в должности в тот момент, когда принесена присяга вновь избранным Президентом.

В последнее время привлекают пристальное внимание теоретические и практические вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента РФ. В ч. 2 ст. 92 Конституции говорится: «Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности».

Эта норма содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, являющихся основой для досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации. Если одно из указанных обстоятельств наступает, это означает, что Президент уже не может вернуться к исполнению полномочий в период текущей легислатуры, т.е. до выборов нового Президента. Такой вывод вытекает не только из анализа самих оснований досрочного прекращения полномочий, но и из упоминания в тексте ч. 2 ст. 92 о том, что выборы Президента РФ должны состояться не позднее 3 месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

«При этом едва ли возможно указанные основания считать исчерпывающими, поскольку Конституция имеет в виду прекращение исполнения полномочий не "абстрактным" Президентом, а лицом, состоящим в должности. Следовательно, к указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции основаниям следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, т.е. утрату права на избрание, как оно определено в ч. 2 ст. 81 Конституции».

В российском законодательстве не содержится конкретного регулирования всех условий досрочного прекращения президентских полномочий (исключение составляет лишь регулирование процедуры отрешения от должности, да и то только в регламентах обеих палат Федерального Собрания). Поэтому на практике могут возникнуть вопросы.

Отставка

Определяя в соответствии с общепринятой конституционной практикой отставку как основание прекращения президентских полномочий, российская Конституция тем самым предоставляет Президенту РФ право выхода в отставку до истечения срока его полномочий. Это право не обуславливается в Конституции какими-либо требованиями. В частности, не указывается, что заявление об отставке должно делаться какому-либо органу или тем более приниматься им, не предписываются иные элементы процедуры отставки и т.п.

Итак, что следует считать отставкой? Конституция имеет в виду добровольное сложение Президентом Российской Федерации всех полномочий. Такой вывод вытекает из того, что нет конституционной нормы, которая бы предусматривала иные основания и формы отставки, помимо инициативы самого Президента. Не случайно, кстати, принудительная отставка называется по-другому – отрешение от должности.

В современной российской конституционной практике предпринимались попытки досрочно прекратить президентские полномочия Б.Н. Ельцина по всем предусмотренным данной статьей основаниям. Но только по одному из них эти полномочия были действительно прекращены. Речь идет о добровольной отставке Б.Н. Ельцина 31 декабря 1999 г. Основание, которое Президент назвал в своем заявлении о сложении полномочий, вряд ли можно признать соответствующим общему духу Конституции Российской Федерации. Напомним, что Б.Н. Ельцин таким основанием назвал необходимость «освободить дорогу новому поколению политиков». Формально Конституции это не противоречило, но в то же время находилось не в русле укрепления цивилизованной политической системы. Ведь одно дело, когда отставка по такому основанию происходит в условиях отсутствия четкого и безусловного ограничения срока полномочий главы государства, отсутствия открытой и легальной политической конкуренции. Совсем другое дело, когда по такому основанию происходит отставка в условиях известного срока новых президентских выборов, причем выборов, до которых остается всего полгода. В данном случае отставка Президента стала способом обеспечения выборных преимуществ вполне определенному претенденту на президентский пост – действующему Председателю Правительства Российской Федерации. Вот почему с точки зрения долгосрочных интересов развития демократии в России эта отставка не может считаться положительным фактором. Гораздо больше таким интересам отвечала бы передача полномочий новому Президенту страны в установленные конституционные сроки при обеспечении действующим главой государства равных стартовых условий всем кандидатам.