Отрешение от должности

Впервые институт отрешения от должности Президента государства (импичмента) был установлен Конституцией США, затем он был предусмотрен конституциями многих стран мира.

Отказ от принципа политической ответственности главы государства, а также вывод его из системы одностороннего контроля со стороны парламента присущ не одной России. Новая концепция полномочий президента как главы государства снимает вопрос о его подчиненности и односторонней подконтрольности парламенту. Во многих государствах, имеющих сильного президента, отсутствует и государственно-правовая (политическая) ответственность президента за качество осуществляемого им управления страной. Ни законодательство США, ни законодательство Франции не предусматривают освобождение президента от должности за плохое управление. Процедура импичмента (отрешения от должности) применяется лишь в случаях государственной измены и совершения иного тяжкого преступления. Такого рода подход применен в Конституции России. И это не лишено смысла, поскольку критерии качества управления страной весьма относительны, субъективны, зависят от политических пристрастий и т.д. Иное решение этого вопроса в законодательстве может стать причиной политических и иных конфликтов.

Режим неответственности главы государства и ряда других высших должностных лиц за действия, совершенные ими в период исполнения своих полномочий, существует в ряде зарубежных государств. Эти должностные лица не могут подвергаться уголовной, административной и гражданской ответственности за правонарушения. Так, президент Французской Республики в силу конституции несет ответственность за свои действия лишь в случае совершения им государственной измены. Аналогичным образом решает эти вопросы конституция Итальянской Республики. Президент США пользуется иммунитетом от гражданской и уголовной ответственности в силу решения Верховного Суда США.

Статья 91 Конституции РФ не приводит перечень случаев освобождения Президента РФ от ответственности, ничего не говорит о процессуальной стороне решения вопросов неприкосновенности.

Президента РФ нельзя привлечь к уголовной и административной ответственности, подвергнуть мерам взыскания за административные правонарушения, задержать, арестовать, принудительно доставить для составления протокола или дачи свидетельских показаний, подвергнуть обыску, досмотру, иным мерам принудительного характера. Неприкосновенность Президента не ограничивается личной неприкосновенностью. Она распространяется на занимаемые им жилые и служебные помещения, используемые личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы, вещи.

Неприкосновенность Президента РФ выступает как правовая гарантия его деятельности на посту главы государства. Эта гарантия выходит за рамки общих принципов неприкосновенности личности, установленных Конституцией РФ, носит публично-правовой характер и призвана обеспечить повышенную охрану личности Президента в силу осуществляемых им государственных функций.

Неприкосновенность Президента РФ не означает, однако, отсутствия его политической ответственности. Он может быть отрешен от должности согласно ст. 93 Конституции РФ.

Разрабатывая проект Конституции 1993 г., ее авторы, очевидно, использовали опыт конституционного законодательства зарубежных государств. Однако если мы обратимся к Основному закону ФРГ, то увидим, что в официальной присяге президент клянется блюсти и защищать Основной закон и законы федерации (ст. 56) и что в соответствии с ч. 2 ст. 61 умышленное нарушение президентом Основного закона или другого федерального закона лишает президента должности. Президент Италии приносит присягу на верность республике и о соблюдении конституции (ст. 91 Конституции Италии) и несет ответственность (ст. 90) за посягательство на конституцию. Наконец, основанием отстранения президента США от должности является осуждение его в порядке импичмента не только в измене, взяточничестве или других тяжелых преступлениях, но и в проступках (ст. 2 разд. 4).

Основаниями отрешения от должности Президента РФ является совершение им государственной измены или иного тяжкого преступления.

Заметим, что эти основания отличаются от тех, которые были изложены в ст. 121 Конституции РСФСР 1978 г. в редакции Закона РФ от 24 мая 1991 г. До принятия Конституции 1993 года определялось, что Президент мог быть отрешен от должности в случае нарушения Конституции РФ, законов РФ, а также данной им присяги. Подобные основания согласовывались с присягой президента, в которой он клялся соблюдать Конституцию РФ и законы РФ.

Конституция Российской Федерации лишь на первый взгляд формулирует в общей форме основания для выдвижения обвинений против Президента. На самом деле она исчерпывающе называет преступления, за совершение хотя бы одного из которых может последовать возбуждение процедуры отрешения от должности. Дело в том, что как в УК РСФСР 1960 г., так и в УК РФ, введенном в действие с 1 января 1997 г., виды преступлений делятся на категории. Таким образом, практическое применение ст. 93 Конституции Российской Федерации предполагается в тесной увязке с УК РФ, содержащим в Общей части исчерпывающий перечень соответствующих категорий преступлений.

Порядок отрешения от должности Президента РФ в соответствии с Конституцией РФ и регламентами Государственной Думы и Совета Федерации включает следующие стадии.

Первая стадия состоит в выдвижении Государственной Думой обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее 1/3 от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации направляется Государственной Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения.

Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирается Государственной Думой открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются палатой по представлению фракций общим списком большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Заместитель председателя комиссии избирается на ее заседании.

Состав комиссии формируется с учетом пропорционального представительства фракций.

Специальная комиссия проверяет обоснованность выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации, соблюдение кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил.

Специальная комиссия заслушивает на своих заседаниях лиц, которые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, рассматривает соответствующие документы, заслушивает представителя Президента РФ. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения принимается большинством голосов членов комиссии.

Предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации и заключение специальной комиссии рассматриваются на заседании Государственной Думы. По решению палаты заседание может быть объявлено закрытым.

После принятия постановления о процедуре обсуждения предложения о выдвижении обвинения против Президента РФ с докладом выступает председатель специальной комиссии; содоклады делают депутат Государственной Думы, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент РФ или полномочный представитель Президента РФ в Государственной Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по заключению специальной комиссии, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения.

По окончании доклада и содокладов депутаты Государственной Думы вправе задать вопросы докладчику, содокладчикам и членам специальной комиссии в пределах отведенного палатой времени.

После прекращения обсуждения представителям фракций предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения.

Постановления принимаются тайным голосованием с использованием бюллетеней либо открытым голосованием с использованием именных бюллетеней. Решение о способе проведения голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. При проведении голосования подсчет голосов поручается Счетной комиссии Государственной Думы.

Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Если в выдвинутом обвинении содержится несколько предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются по каждому из них.

Время, место и продолжительность голосования, порядок его проведения устанавливаются Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы по рекомендации Счетной комиссии и объявляются председателем Счетной комиссии.

Депутатам Государственной Думы по каждому предложению о выдвижении обвинения, содержащемуся в выдвинутом обвинении против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдается один бюллетень.

Решение о выдвижении обвинения, за которое было подано две трети голосов от общего числа депутатов палаты, оформляется постановлением Государственной Думы без дополнительного голосования.

Постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в Верховный Суд Российской Федерации и Конституционный Суд Российской Федерации.

Вторая стадия состоит в принятии Советом Федерации решения об отрешении Президента РФ от должности.

Совет Федерации вправе отрешить Президента от должности только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

Совет Федерации начинает рассмотрение обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления после получения постановления Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ и заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления.

Вместе с постановлением Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в Совет Федерации направляются заключение специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ, и стенограмма заседания Государственной Думы, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ.

Вопрос об отрешении Президента РФ от должности без обсуждения и голосования включается первым в повестку дня заседания Совета Федерации, созываемого Председателем Совета Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента получения заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления по запросу Совета Федерации. В соответствии со ст. 108 Федерального конституционного закона от 21 июня 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» такой запрос считается допустимым, если обвинение выдвинуто Государственной Думой и имеет заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков соответствующего преступления.

Данный запрос из Совета Федерации в Конституционный Суд РФ направляется не позднее месяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. К запросу прилагается текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной Думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения Верховного Суда РФ.

Заключение должно быть дано Конституционным Судом РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса.

По итогам рассмотрения дела Конституционный Суд Российской Федерации дает одно из следующих заключений:

1) о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения;

2) о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.

В случае принятия Конституционным Судом РФ решения о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления предусмотренное Конституцией Российской Федерации рассмотрение обвинения прекращается.

Председатель Совета Федерации уведомляет Президента РФ, Председателя Государственной Думы, Председателя Правительства РФ, Председателя Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание.

На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной Думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ.

Рассмотрение вопроса об отрешении Президента РФ от должности на заседании Совета Федерации начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации.

Затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда РФ для оглашения заключения Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения и Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления.

После этого заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству.

Президенту Российской Федерации либо его представителю предоставляется слово по его желанию.

В соответствии с частью 3 статьи 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, то обвинение будет считаться отклоненным.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением Совета Федерации.

Если за решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации, рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается, что оформляется постановлением Совета Федерации.

Постановление Совета Федерации незамедлительно доводится через средства массовой информации до всеобщего сведения.

Такова процедура отрешения Президента РФ от должности, которая выражает особенности его конституционной ответственности.

Конституция РФ, как и основные законы других стран, регулирует только отрешение Президента РФ от должности. После отрешения от должности он может нести ответственность, если совершил преступление по нормам уголовного законодательства как обычное лицо.

Ч. 3 ст. 92 Конституции РФ предусматривается порядок временного исполнения президентских обязанностей. Установлено, что во всех случаях, когда Президент РФ не в состоянии исполнять свои обязанности, их временно берет на себя Председатель Правительства РФ. Однако исполняющий обязанности главы государства не наделен правом осуществлять некоторые президентские полномочия, а именно: назначать референдум; распускать Государственную Думу; вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.

В своем Постановлении от 6 июля 1999 г. № 10-П Конституционный Суд Российской Федерации официально расширил толкование ч. 3 ст. 92. Он установил, что временное исполнение президентских обязанностей означает как их исполнение в течение трех месяцев до выборов нового Президента (по основаниям, указанным в ч. 2 ст. 92), так и на неизвестный период в случае решения самого Президента временно передать свои полномочия либо в случае, когда объективно исключено принятие Президентом решения о временном возложении обязанностей на Председателя Правительства РФ (например, при незаконной изоляции главы государства). Поэтому теперь названный спор можно считать официально завершенным.

Собственно говоря, Президент Российской Федерации Б.Н. Ельцин еще до такого толкования применил данную модель, когда осенью 1996 г. временно передал свои обязанности тогдашнему Председателю Правительства В.С. Черномырдину. Это происходило следующим образом. 19 сентября 1996 г. был издан Указ № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации». Его значение сводилось к определению объема полномочий Председателя Правительства Российской Федерации как временно исполняющего обязанности Президента страны и процедуры юридического оформления начала и окончания периода временного исполнения обязанностей. Довольно сложная конструкция была избрана не случайно: имелось в виду, что подобная модель может быть когда-нибудь в будущем, при других политических обстоятельствах использована в качестве прецедента.

В день хирургической операции, которой подвергся Президент Российской Федерации, т.е. 5 ноября 1996 г., был принят Указ Президента № 1534, носивший характер непосредственной временной передачи президентских полномочий В. С. Черномырдину. Он так и назывался: «О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации». Им определялся не только день, но и час – 7 часов 00 минут – начала временного исполнения обязанностей главы государства. На следующий день, после выхода Б.Н. Ельцина из-под действия наркоза, 6 ноября им был подписан последний в этой серии Указ № 1535 «О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации». Это исполнение согласно Указу прекращалось с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.

Причем характерно то, что последним Указом Президента РФ были признаны утратившими силу Указы и от 5 ноября, и от 19 сентября 1996 г. Тем самым подчеркивалось, что речь идет о разовых документах, никакой общей нормативной базы для решения данного вопроса не создается, а если в будущем что-то подобное повторится, то потребуются новые указы Президента РФ.

За последние десятилетия увеличилось количество государств, в политических системах которых успешно развивается институт президентства. На наш взгляд, это связано с тем, что у этого института существует определенное преимущество. Применительно к Российской Федерации существовали свои причины, которые во многом обусловили переход к институту президентства. В их числе как объективные, так и субъективные факторы.

С 1991 года прошло слишком мало времени, чтобы по достоинству оценить президентскую власть, которая вместе с другими институтами формируется и учится на ошибках.

С учетом опыта зарубежных стран и российской действительности к преимуществам института президентства можно отнести следующие:

– глава государства несет персональную ответственность за положение дел в стране;

– Президент может принимать оперативные меры для поддержания порядка в сложных ситуациях; отвечает за безопасность страны;

– обеспечивает проведение внутренней и внешней политики;

– имеет возможность координировать деятельность различных ветвей власти, обеспечивая единство государственной деятельности.

Все это и многое другое – наиболее общие и типичные достоинства президентской власти.

Однако остается еще немало вопросов, на которые не даются исчерпывающие ответы в Российской Конституции. Например, о пределах неприкосновенности Президента; о механизме досрочного прекращения полномочий и др. Конституцией РФ не предусматривается принятие федерального закона «О Президенте РФ». Однако разработка принятия такого нормативного правового акта послужила бы снятию отдельных проблем в осуществлении президентской власти в России.

Перед Российским государством стоят задачи совершенствования всей системы органов государственной власти. Громоздкость и в каком-то смысле разбалансированность бюрократического государственного механизма не позволяет эффективно использовать потенциал государственной власти в решении экономических, социальных, политических проблем

Важными направлениями совершенствования государственного механизма является обеспечение более четкого взаимодействия ветвей власти, федеральных органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, эффективной организации и деятельности органов исполнительной власти, их согласованной целеустремленной работы. В этом ответственная роль принадлежит Президенту РФ.

Формы и методы решения этих задач непосредственно затрагивают вопрос о полномочиях Президента РФ. В юридической литературе должно уделяться больше внимания исследованию конституционных рамок его полномочии. Должна подвергаться всестороннему анализу обширная указная деятельность Президента РФ, соотношение практики его деятельности и ее конституционные основы.