Вопрос 9.1. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации

Учреждение в системе государственной власти Российской Федерации поста Президента значительно усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в различных политических системах. Введение этого института открыло новый этап в развитии российской государственности. Между тем более 130 стран имеют в своем государственном устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий.

Проблемы, связанные с институтом главы государства, разрабатывались и в дореволюционном государствоведении (Б.Н. Чичерин, В.М. Гессен, Н.М. Коркунов, Л.А. Тихомиров и др.). Затрагивались и вопросы обновления этого института, учреждения поста пре­зидента (Д. Илимский, К.А. Кузнецов, П Г. Мижуев, В. Обнинский, Г.Г. Савин и др.). Проблематика, связанная с институтом президента, широко отражена в многочисленных публикациях по конституционному праву зарубежных стран, политологии. Ряд публикаций посвящен институту Президента СССР (Б.М. Лазарева, А.А. Мишина, Б.Н. Топорнина, А.В. Туманова и др.).

В истории развития института Президента РФ выделяется два периода (1991-1993 г. и после вступления в силу Конституции РФ). Многие научные работы, в том числе диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук Б.П. Елисеева «Институт Президента Российской Федерации» (1992 г.), исследуют статус Президента РФ, закрепленный прежней Конституцией РФ. Вскоре после принятия Конституции РФ 1993 г. появились учебники, учебные пособия по конституционному и административному праву, комментарии к Конституции РФ 1993 г., монографии, посвященные крупным проблемам конституционного права, затрагивавшие вопросы, связанные с институтом президента.

Конституция России 1993 г. по-новому регламентировала институт президентства. И хотя нынешний конституционный статус Президента РФ существует всего 20 лет, уже в этот период выявились юридические и политические проблемы организации, компетенции и деятельности президентской власти, противоречия и пробелы в правовом регулировании этого института, проблемы практики его функционирования. В государствоведении, политической науке неоднократно высказывалось мнение о целесообразности совершенствования института Президента РФ, изменения его конституционного статуса, развитии правового регулирования президентской власти. Эта позиция довольно широко распространена среди общественности, политиков, депутатов. Все это предопределяет большое значение и актуальность научных исследо­ваний конституционного статуса Президента РФ.

Термин «президент» происходит от латинского Praesidens, что буквально означает «сидящий впереди». Видимо, в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях. От этого первоначального значения слова «президент» впоследствии возникла такая должность, как, например, президент сената. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» не употреблялся ни во времена греческой и римской республик, ни в периоды существования ранних буржуазных республик в Англии и Нидерландах. Так, в Англии, ставшей на короткое время республикой, исполнительную власть вместо свергнутого монарха на первых порах осуществлял Государственный совет. В Нидерландах полномочия исполнительной власти также имел высший коллегиальный орган.

Судя по тому, что число стран, где президент является главой государства, превышает количество стран с иной конструкцией власти, видимо, существуют определенные преимущества у этого института. К таким преимуществам относят следующие:

1) глава государства несет персональную ответственность за положение дел в стране;

2) президент без излишних проволочек и согласований может принимать оперативные меры для поддержания порядка в сложных ситуациях; обеспечивает проведение внутренней и внешней политики; отвечает за безопасность страны;

3) стоит во главе государственного аппарата, вносит определенность в его деятельность; направляет его работу;

4) возглавляет вооруженные силы страны, обеспечивая тем самым единство государственного и военного руководства;

5) имеет возможность координировать ветви разделенной власти, обеспечивая единство государственной деятельности.

Все это наиболее общие и типичные достоинства президентской власти.

Учреждение поста Президента России связано и с рядом субъективных причин. Одна из них – необходимость консолидации политических сил, отстаивающих идею суверенитета России в противостоянии с центром. Всенародно избранный президент и стал таким консолидирующим фактором.

Таким образом, в Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен во исполнение решения народа, принятого на первом референдуме России 17 марта 1991 г. Правовой статус Президента России регулировался Законами России от 24 апреля 1991 г. № 1098-1 «О Президенте РСФСР» и № 1096-1 «О выборах Президента РСФСР», а также Законом от 27 июня 1991 г. «О вступлении в должность Президента РСФСР».

В соответствии с прежней Конституцией РСФСР Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР.

В ч. 1 ст. 80 Конституции РФ 1993 года устанавливаются основы статуса Президента РФ как главы государства. Это определяет его место в системе государственной власти и механизме разделения властей.

В России с принятием Конституции 1993 года принцип разделения властей получил специфическое преломление. Во-первых, в ст. 10 Конституции речь идет о разделении единой государственной власти на ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Во-вторых, это разделение не затрагивает Президента РФ, который стоит на вершине пирамиды власти и, как сказано в ст. 80 Конституции, «обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти». Многие на этапе обсуждения проекта Конституции РФ расценивали это как проявление авторита­ризма и чуть ли не утверждение самодержавия. Объяснение данному варианту разделения власти следует искать в условиях жизни России до 1994 года, которые характеризовались кризисом конституционного строя, дестабилизацией. Формальное следование западноевропейскому варианту разделения властей в российской действительности привело к их конфронтации. Как отмечалось на одном из заседаний Конституционного совещания, институт Президента, отделенный от всех трех ветвей власти, предназначен для того, чтобы не допустить «самопожирания» законодательной и исполнительной власти. России в переходный период нужен Президент как символ государства, как символ власти и единства в России. Правительства могут приходить и уходить, парламент – переизбираться, допускать ошибки и так далее, а Президент, избираемый на определенный срок, как раз должен быть символом целостности государства, равновесия различных ветвей власти. И если механизм разделения власти «даст сбой», вступит в силу механизм гарантий власти Президента РФ.

Наличие у Президента РФ полномочий исполнительной власти, его определяющее положение по отношению к ней, к Правительству РФ не вызывает сомнений. Однако, признавая наличие у главы государства полномочий исполнительной власти или прав в ее сфере, далеко не всегда его относят к исполнительной власти. Считается, что он осуществляет исполнительную власть или полномочия в области исполнительной власти, но в ее систему не включен. В некоторых других публикациях, наоборот, отмечается включенность Президента РФ в исполнительную власть и осуществление им ее, чрезвычайная зависимость Правительства РФ от главы государства.

По действующей Конституции Президент РФ олицетворяет федеральную власть, он наделен широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями, выступает своеобразным символом Российского государства и официальным представителем народа.

Реализацию своих полномочий обеспечивает глава государства путем должного исполнения конституционных обязанностей всеми органами государства. Достигается это через непосредственное обращение Президента РФ к органам и лицам, действия которых противоречат Конституции РФ, а также через обращение к суду (ст. 85, 115 Конституции РФ).

Как глава государства Президент РФ принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Это особенно важно подчеркнуть в связи с тем, что согласно ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, а государственная целостность в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции является основой федеративного устройства РФ. Охранять суверенитет РФ означает также обеспечить его распространение на всю территорию (ч. 1 ст. 4 Конституции).

Президент представляет Российскую Федерацию как глава государства, прежде всего, во взаимоотношениях федеральных властей с субъектами Федерации. При этом Президент исходит из положений об урегулировании федеративных отношений, как самой Конституцией, так и федеративными и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Следует отметить подписанные Президентом РФ договоры со многими субъектами Федерации, основные положения региональной политики в РФ и Концепцию государственной национальной политики Российской Федерации.

Конституция России отводит строго очерченные рамки для действий Президента РФ по охране ее суверенитета, независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Согласно ч. 2 ст. 80 все эти действия должны осуществляться в установленном Конституцией порядке. Таким образом, Президентом РФ предпринимаются не любые указанные действия, а только такие, которые вписыва­ются в пределы его полномочий по Конституции РФ.

Президент РФ выполняет очень важную функцию в системе органов государственной власти: в установленном Конституцией порядке он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Он помогает разрешению противоречий между различными ветвями власти, согласованию их работы. Это в первую очередь относится к взаимоотношениям законодательной и исполнительной властей, а также федеральных органов и органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ). Эта функция, в частности, проявилась при улаживании конфликта между Ингушской республикой и республикой Северная Осетия.

Как известно, наукой конституционного права выделяются президентские республики, имеющие сильного президента, наделенного широкими полномочиями, в том числе и по формированию кабинета министров (США, Мексика, Коста-Рика); парламентские республики с президентами, не обладающими правом по формированию правительства (Австрия, ФРГ, Индия, Ирландия и др.); так называемые смешанные, полупрезидентские республики, где парламент играет существенную роль в формировании правительства, однако президенту республики принадлежат значительные полномочия в осуществлении государственной власти (Франция, Португалия, Финляндия).

По ряду основных позиций российская модель тяготеет к президентской республике. Ее главная черта – контроль Президента за формированием и деятельностью Правительства. По Конституции России Президент Российской Федерации самостоятельно определяет структуру Правительства РФ, назначает и освобождает от должности его членов, принимает решение об отставке Правительства. Назначение Председателя Правительства осуществляется с согласия Государственной Думы, однако и здесь конституционный механизм разрешения разногласий таков, что решающее слово остается за Президентом. Глава государства может настойчиво предлагать Государственной Думе одного и того же кандидата и после трехкратного его отклонения, согласно ч. 4 ст. 111 Конституции, вправе назначить Председателя Правительства России по своему усмотрению и распустить Государственную Думу.

Вместе с тем говорить о полном соответствии российской модели традиционной президентской республике было бы не вполне обоснованно. В России, в отличие от США и других президентских республик, глава государства не является одновременно и главой правительства, а право председательствовать на заседании Правительства РФ отнюдь не тождественно непосредствен­ному руководству этим органом. Важная отличительная особен­ность взаимоотношений парламента и Президента в России – наличие элементов ответственности Правительства РФ не только перед Президентом РФ, но и перед парламентом России. Так, согласно ст. 103 и 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Данное решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Все это свидетельствует о том, что взаимоотношения парламента и Президента в России имеют харак­терные черты, присущие не только президентским республикам, но и так называемым полупрезидентским, смешанным республикам.

В соответствии с Указом Президента РФ от 5 августа 1996 г. № 1138 «Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента РФ» символами президентской власти являются:

– Штандарт (флаг) Президента РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 15 февраля 1994 г. № 319 «О штандарте (флаге) Президента РФ».

– Знак Президента Российской Федерации, описание которого утверждено Указом Президента РФ от 27 июня 1999 г. № 906 «Об утверждении описания символа президентской власти – Знака Президента Российской Федерации».

– Специально изготовленный единственный экземпляр официального текста Конституции РФ.

Однако, Указом Президента РФ от 6 мая 2000 г. № 832 вышеуказанный Указ от 5 августа 1996 года № 1138 признан утратившим юридическую силу. Таким образом, к официальным символам президентской власти сегодня можно отнести лишь штандарт (флаг) Президента РФ и Знак Президента Российской Федерации.

Местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента РФ является служебный кабинет в резиденции Президента РФ в столице Российской Федерации – городе Москве. При вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации оригинал штандарта (флага) Президента РФ располагается рядом с главой государства.

Дубликат штандарта (флага) Президента РФ поднимается над резиденцией Президента РФ в столице Российской Федерации – городе Москве, над другими резиденциями во время пребывания РФ в них, устанавливается и поднимается на транспортных средствах Президента РФ.

Символ президентской власти – Знак Президента Российской Федерации состоит из знака и цепи знака.

Знак из золота представляет собой равноконечный крест с расширяющимися концами, с лицевой стороны покрытый рубиновой эмалью. Расстояние между концами креста – 60 мм. По краям креста – узкий выпуклый рант. На лицевой стороне креста в центре – накладное изображение Государственного герба Российской Федерации. На оборотной стороне креста посередине – круглый медальон, по окружности которого – девиз: «Польза, честь и слава». В центре медальона – дата изготовления – 1994. В нижней части медальона – изображение лавровых ветвей. Знак при помощи венка из лавровых ветвей соединяется с цепью знака.

Цепь знака из золота, серебра и эмали состоит из 17 звеньев, 9 из которых – в виде изображения Государственного герба Российской Федерации, 8 – в виде круглых розеток с девизом: «Польза, честь и слава». На оборотной стороне звеньев цепи знака помещаются накладки, покрытые белой эмалью, на которых золотыми буквами выгравированы фамилия, имя, отчество каждого Президента Российской Федерации и год его вступления в должность.

На основании ст. 7 Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» Президенту РФ со дня официального объявления об его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания. Президент РФ в течение срока своих полномочий не вправе отказываться от государственной охраны. По истечении срока полномочий Президенту РФ государственная охрана предоставляется пожизненно.

В течение срока полномочий Президента РФ государственная охрана предоставляется членам его семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.

Правовые, социальные и иные гарантии Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с исполнением срока его пребывания в должности либо досрочно в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему положения, и членам его семьи устанавливаются Федеральным законом от 12 февраля 2001 года № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи».

К основным из таких гарантий следует отнести:

1. Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, пожизненно предоставляется государственная охрана в местах его постоянного или временного пребывания, включая предоставление специальной связи и транспортного обслуживания.

2. За Президентом РФ, прекратившим исполнение своих полномочий, и членами его семьи сохраняется право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось на день прекращения Президентом РФ исполнения своих полномочий.

3. Жизнь и здоровье Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств федерального бюджета на сумму, равную годовому денежному вознаграждению Президента РФ.

4. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента РФ, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением им полномочий Президента РФ.

5. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75 процентов месячного денежного вознаграждения Президента РФ.

6. Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач.

7. Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, имеет право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников. Помощники несут ответственность за исполнение своих обязанностей только перед ним. Общий месячный фонд оплаты труда помощников Президента РФ устанавливается в первые 30 месяцев в сумме, не превышающей двукратного размера месячного денежного вознаграждения Президента РФ, а после истечения указанного срока – полуторакратного размера месячного денежного вознаграждения Президента РФ.

8. После смерти Президента РФ, прекратившего исполнение своих полномочий, членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день его смерти.