Государственное управление и его социальная природа 59 глава

Обществу важно знать не только содержание принятых решений, но и то, что получилось в результате их реализации. Нельзя изучать историю страны, как это мы делали в недавнем прошлом, по докладам на пленумах и резолюциям правящей партии, не зная при этом, что же на самом деле происходило в реальной жизни. Опираясь на «бумажные эффекты», мы в свое время уже окончательно и бесповоротно построили социализм, затем получили развитой социализм, сделали «научный» вывод о том, что социально-национальные конфликты в условиях социализма невозможны в принципе… Ныне же, исходя из конституционных принципов, мы стремимся доказать, что Россия с 1993 г. является демократическим правовым социальным государством, что у нас стабильность, а не отставание и стагнация, что люди не хотят демократии, а мечтают о твердой руке и жесткой дисциплине.

В данном случае речь идет не о реально-конструктивном, а об иллюзорном, чисто бюрократическом управлении. Политики и безответственные начальники приукрашивают и много обещают, инициируют целевые программы и решения. В реальности же многое из всего этого оказывается лишь благим пожеланием. Планы оказываются несбывшимися, ресурсы бессмысленно растраченными, важные общественные задачи не решенными. Поэтому вопрос об эффектах управления имеет не только научно-познавательный, но и огромный практический смысл.

Эффект — это неразрывное единство двух моментов: во‑первых, разницы между результатами и затратами, свидетельствующей о положительном или отрицательном «сальдо», т.е. о полученной пользе или нанесенном вреде; во‑вторых, способности этой разницы удовлетворять реальные жизненные потребности общества и конкретных людей. Эффект отсутствует, если на выходе нет прироста материального и духовного продукта, нет реального улучшения социальных условий жизни, если деньги истрачены, космический корабль построен, ракета-носитель стартовала, но никуда не долетела. Нет эффекта и тогда, когда прирост имеется, но не способен удовлетворить какие‑либо конкретные нужды людей. Управление, результатом которого стал такой эффект, бессмысленно, оно не только убыточно, но нередко и преступно.

Таким управление частенько было в условиях централизованного планового хозяйствования, когда ради хороших валовых показателей пренебрегали многими жизненно необходимыми для общества вещами. Магазины были завалены одеждой, а надеть было нечего, заводы работали, а холодильник или стиральную машину ждали в очереди годами. Советская система управления была рассчитана не на конкурентное достижение лучшего, а на валовое формально-плановое удовлетворение определяемых сверху потребностей общества. Главным было не качество, не финансово-экономическая и реальная социальная эффективность, а всего лишь элементарная задача обеспечить граждан минимумом необходимых, дешевых, чаще всего низкого качества средств существования. Именно поэтому валовой производственный эффект считался главным в партийно-государственном руководстве. Успешно справившиеся с плановыми заданиями поощрялись, премировались, награждались. А вот судьба произведенного продукта, а значит, и самих потребителей мало кого интересовала. Итог тоже известен: устаревшие образцы товаров, затоваренность складов, дефицит качественной продукции, низкие зарплаты. И социальный результат соответствующий — пренебрежительное отношение к работе, тотальная бедность, отсталость в быту и культуре.

Переход к рыночной экономике в значительной степени сломал такую практику. Важнейшими показателями стали качество, рыночная востребованность, прибыльность. Важно, чтобы в новых условиях не допускались бюрократический диктат, застой и перекосы в организации производства. Для этого существуют государственные органы экономического блока во главе с Минэкономразвития России, Минфином России, Банком России, ФАС России и Росфин­мониторингом.

Министерство экономического развития Российской Федерации

Министерство с подведомственными ему Росимуществом, Росстатом, Росрезервом, Росреестром, Росаккредитацией, Федеральной службой по интеллектуальной собственности в соответствии с постановлением Правительства РФ от 9 февраля 2012 г. № 111 наделено большой властью и обширными полномочиями в экономической и финансовой сфере. Совместно с ФАС России, ФСФР России, Межбанковской валютной биржей, национальным депозитарным центром и множеством различного рода экспертных и экспертно-консультативных советов оно ведет мониторинг и анализ социально-экономического развития Российской Федерации и отдельных секторов экономики, занимается разработкой прогнозов социально-экономического развития страны и отдельных секторов экономики, осуществляет нормативно-правовое регулирование государственного стратегического планирования, разработку концепций долгосрочного развития и комплексных целевых программ социально-экономического и научно-технического развития Российской Федерации, содействует модернизации и инновационному обновлению производства.

Предмет особого внимания — фе­деральная целевая программа «Иссле­дования и разработки по приоритетным направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2007—2012 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 27 октября 2006 г. № 613. Основные направления программы — генерация знаний; разработка технологий; коммерциализация технологий; институциональная база исследований и разработок; инфраструктура инновационной системы. Среди ключевых принципов реализации программы — концентрация ресурсов на критически значимых направлениях; реализация значимых для экономики инновационных проектов и обеспечение демонстрационного эффекта от их реализации для бизнес-сообщества; последовательность и поддержка полного инновационного цикла.

Цель тоже фундаментальная — резкое увеличение производства и экспорта высокотехнологичной продукции; создание новых производств с соответствующим количеством новых рабочих мест; вовлечение молодых специалистов в проведение исследовательских и опытно-конструкторских работ.

В ведении государственных органов экономического блока: приватизация федерального имущества; регулирование государственных закупок; реструктуризация естественных монополий; тарифно-ценовая политика; таможенно-тарифное регулирование; взаимодействие с международными экономическими организациями и региональными объединениями; международные валютно-кредитные отношения; торговая политика. И все это под углом зрения интересов государства и базовых отраслей социально-экономической сферы, соответствующих целевых программ.

Понятно, что производственный эффект государственного управления никогда не утратит своей важности. Никто его не отменял и никогда отменить не сможет. Производство — это основа жизни человека. Однако следует помнить, что производство существует не ради производства и не для обогащения узкой прослойки общества. Его призвание — обеспечивать самые широкие потребности людей.

На рынке формируется и другой не менее важный вид управленческого эффекта — экономический, основанный на показателях производства и потребительской динамики, в том числе по показателю ВВП на душу населения. Этот эффект имеет свой глубокий смысл. Производитель получает реальную плату за произведенный продукт (услугу) — возврат затраченных ресурсов и плюс доход. Теперь он может начинать новое, расширенное производство, решая соответствующие социальные проблемы. Благодаря таким прямым и обратным связям экономика приобретает необходимую динамику и социально-конструктивную направленность развития.

Социальный эффект — тот совокупный результат, который получает общество в процессе потребления соответствующих материальных и духовных ценностей. Если «снять» сырьевые, энергетические, материально-финансовые и иные затраты, то именно в социальном эффекте получает концентрированное выражение главное — знания, опыт и совесть конструкторов, инженеров, технологов, менеджеров, рабочих, крестьян. Именно поэтому очень трудно признать социально эффективным управление, основанное на лицемерии, хищнической эксплуатации природных богатств. Трудно признать социально эффективными решения, порождающие бедность, нравственную нищету, социальную нетерпимость, межнациональную и межконфессиональную напряженность.

Настоящий социальный эффект обеспечивается только социально ориентированными правовыми управленческими решениями, ориентацией бизнеса на социальные цели, стимулированием тех производителей, которые стремятся работать на уровне современных технико-технологических, эргономических и духовно-нравственных стандартов.

Политический эффект — совокупный результат, который получает общество в процессе осуществления государством своей внут­ренней и внешней политики. Такой эффект оценивается степенью доверия народа к власти, динамикой продвижения страны на пути укрепления политической стабильности и социальной консолидации, расширения демократических свобод. Именно для этого в управленческую практику вводятся программно-целевое планирование, мониторинг качества государственных и муниципальных услуг. Чиновник же должен постоянно «учиться разговаривать с обществом не на командном жаргоне, а на современном языке сотрудничества, языке общественной заинтересованности, диалога и реальной демократии».

Нравственный эффект — совокупный духовно-нравственный заряд, который получает общество по итогам реализации государственных управленческих решений. Популистскими программами, громкими заверениями с высоких трибун о конструктивности курса государства, призывами быть честными и добросовестными здесь не обойтись. Лозунги должны подкрепляться соответствующими ресурсами, в том числе правовыми, организационными и технологическими. Если законы, указы, постановления, программы, приказы и решения разумны и справедливы, то они однозначно служат укреплению нравственных устоев общества и обеспечивают защиту человеческого достоинства, способствуют восстановлению в обществе доброжелательности, взаимопомощи и благотворительности, порождают здоровую нетерпимость к преступникам и преступным проявлениям.

А если этого нет? Тогда продолжается то, что наблюдается сейчас: социальная апатия, правовой нигилизм, нежелание честно трудиться, коррупция и преступность. Это и есть нравственный социальный эффект в условиях разрушения нравственного кода народа и фрагментации общественного сознания.

Профессор Г. В. Атаманчук предлагает выделять три уровня социальной эффективности управления:

1) общая социальная эффективность, характеризующая общий результат функционирования какой‑либо системы управления — совокупный вклад субъектов и объектов управления в общественную жизнедеятельность;

2) специальная социальная эффективность, раскрывающая уровень организации и функционирования собственно субъектов управления — совокупную управленческую деятельность соответству­ющих подсистем и органов;

3) конкретная социальная эффективность, показывающая, каким образом и с какими результатами осуществляют свою деятельность отдельные управленцы, подразделения и органы в определенной системе управления.

Общий социальный эффект — базовый показатель эффективности государственного управления. Он дает хорошее представление о рациональности, научной обоснованности и социальной ориентированности управления, позволяет измерить его качество полученным социальным эффектом. Именно в последнем сосредоточены все сложности и противоречия управленческого процесса в условиях существующих противоречий между трудом и капиталом, между частной собственностью, предпринимательством и интересами трудящихся, между обществом, бизнесом и государством.

Нельзя не учитывать и такое совершенно новое для современного мира явление, как глобализация — процесс преодоления физических расстояний и государственных границ, снижения значимости национальных, экономических, социальных и политических аспектов и замены их новыми, базирующимися на самых передовых научных знаниях и технологиях мировой значимости. В основе глобализации лежит интернационализация хозяйственной и культурной жизни различных стран и регионов, это явление характеризуется специфическими политическими, экономическими и социальными тенденциями превращения мирового сообщества из рыхлой совокупности относительно слабо взаимосвязанных между собой экономик различных стран в целостную экономическую систему всемирного масштаба.

В процессе глобализации многие социально-экономические и даже политические процессы выходят из‑под жесткого контроля национальных государств, обретают высокую степень самостоятельности. Быстрыми темпами развивается межстрановая инфраструктура, ослабевает влияние национальных традиций и обычаев, растет мобильность людей и капиталов. Нормой становятся массовые перемещения производств из одних стран в другие, в том числе страны «третьего мира». Развитые страны стали крупнейшими кредиторами и центрами базирования транснациональных корпораций и ведущими научными центрами мира. Мировая кредитно-финансовая система, по сути, превратилась в систему сообщающихся сосудов.

При этом наблюдается и противоположная тенденция — усиление конкуренции национальных технико-экономических потенциалов, углубление неравенства между наиболее развитыми регионами, странами-лидерами и странами мировой периферии. Это означает, что параллельно с глобализацией не менее интенсивно развиваются процессы регионализации и суверенизации, стремления народов к национальной самостоятельности и политической и экономической независимости.

Эти двухсторонние процессы объективны. Именно поэтому в последние годы Россия не только прилагает огромные усилия по развитию реального сектора экономики, но и существенно активизирует международное сотрудничество. Страна с большим трудом, но все‑таки вырывается с периферии мирового хозяйства, она стала полноправным членом ВТО, переходит к системе универсальных организационно-правовых и хозяйственных стандартов современного цивилизованного рынка.

21.2. Критерии общей и специальной социальной эффективности государственного управления

Объективация государственного управления имеет разнообразные проявления, которые только в совокупности дают объективно-объемное представление о результатах управления и его эффективности. Но для того, чтобы определить результат управления и оценить полученный эффект, нужны соответствующие критерии, показатели и индикаторы. Субъективные подходы здесь неуместны.

В ряде стран Запада разработкой таких критериев занимаются специальные научные центры. В США, например, еще в 1913 г. было создано Бюро эффективности управления, а с 1949 г. при администрации президента там действует специальная комиссия оценки эффективности государственной службы. До 1978 г. существовал Национальный центр по изучению производительности управления в государственном секторе. Сейчас в стране такого рода центров несколько. Трибуной ведущих специалистов в области эффективности управления стали многие научные журналы и книжные издания, на страницах которых публикуются все новейшие разработки по данной проблематике.

Критерии эффективности представляют собой признаки, грани и стороны управления, посредством которых определяются качество управления, степень его соответствия потребностям и интересам общества. Речь идет о критериях, которые носят обобщающий социально-политический характер, раскрывают эффективность управленческих решений с точки зрения влияния власти на общественные процессы, реального вклада государства в исторические судьбы страны и ее народа.

При этом надо понимать, что какого‑то единого критерия эффективности государственного управления не существует. На практике используется комплекс критериев, показателей и индикаторов, которые в совокупности и обеспечивают точность измерения эффективности. «Древу целей» в итоге противостоит соответствующее «древо» критериев эффективности.

Наукой накоплен достаточно богатый опыт исследования эффективности государственного управления и его критериев. Большой вклад в такие исследования внесли ученые-эксперты ведущих университетов мира и международных организаций. Широкое применение получили следующие методики, представленные в табл. 21.1.

Таблица 21.1 Методики и показатели оценки эффективности государственного управления

Наукой разработано немало и других интегральных методик, по которым оценивается эффективность государственного управления.

Институт Всемирного банка разработал систему GRICS (Gover­nance Research Indicator Country Snapshot), в соответствии с которой эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Исследуется, как правило, более 200 стран мира. Наиболее весомый результат качества традиционно показывают Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург, индекс управляемости которых уже давно превышает 90%.

Право голоса и подотчетность государственных органов — критерий, который включает показатели, позволяющие оценить обеспеченность политических прав и гражданских свобод, возможность участия граждан в выборах и контроле государственных органов, степень независимости прессы. Россия в 2011 г. по этому показателю оценивалась на 23%.

Политическая стабильность и отсутствие выступлений против власти — критерий, по которому измеряется вероятность политических кризисов, включая дестабилизацию власти и вынужденную отставку правительства в результате применения насилия (Россия — 21%).

Эффективность правительства — критерий, который характеризует качество бюрократии и компетенцию государственных служащих, уровень их политической лояльности действующей власти, качество исполнения государственных функций и предоставляемых государственных услуг (Россия — 42%).

Качество регулирования экономических отношений — критерий, с помощью которого оценивается уровень социальности государственного управления, включая анализ действия таких противоречащих рыночной экономике факторов, как государственный конт­роль уровня цен, контроль деятельности банков, развития бизнеса, регулирование международных экономических отношений и торговли (Россия — 39%).

Верховенство закона — критерий оценки уровня доверия граждан к законам, оценки обществом эффективности и предсказуемости действующих законодательной и правоприменительной систем (Россия — 25%).

Сдерживание коррупции — индекс, который позволяет провести замер восприятия коррупции в обществе, способности правительства противостоять коррупции и содействовать снижению ее влияния на бизнес (Россия — 13%). Контроль эффективности противодействия коррупции определялся по четырем показателям: число выявленных коррупционных правонарушений со стороны должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; доля граждан и организаций, столкнувшихся с проявлениями коррупции; соотношение числа выявленных коррупционных правонарушений и доли граждан и организаций, сталкивающихся с коррупцией; объем коррупционных рынков.

Динамика индексов с 1996 по 2011 г. приведена в табл. 21.2.

Таблица 21.2. Динамика индексов GRICS в России

Россия традиционно получает «пятерку» («удовлетворительно» по привычной для нас пятибалльной шкале) только по двум показателям — «эффективность работы правительства» и «качество законодательства». Но вот динамика указанной статистики малоутешительна — заметного прогресса не наблюдается ни по одному показателю. По индексу экономических и политических свобод в 2005 г. мы занимали 114-е место из 155 обследованных стран. Уровень непрозрачности управления составляет 83,6%.

Конечно, объективность приведенных рейтингов (по понятным причинам) вызывает определенное сомнение. Есть основания усомниться в непредвзятости организаторов подобных исследований и объективности их аналитических выводов. Но и нам надо трезво смотреть на ситуацию и принципиально оценивать наши достижения в части результативности управления, особенно с точки зрения бедности, безработицы, разгула коррупции и организованной преступности, пьянства, наркомании и т.д. С запредельными показателями дисфункций и аномалий рассчитывать на уважительное отношение очень трудно. Не помогут ни газ, ни нефть, ни футбол, ни саммиты и конференции. Трудно рассчитывать и на успешность стратегии устойчивого развития.

Нам необходимо набраться смелости и объективнее оценивать себя, в том числе с позиций имиджа, формируемого нашими депутатами и чиновниками, разъезжающими на «Бентли» и «Феррари» по парижским и лондонским улицам, распоясавшимися на альпийских лугах олигархами и вояжирующими по миру представителями шоу-бизнеса. Надо также понять, что не западные партнеры, а наша лень и неорганизованность, наши собственные коррумпированные чиновники, вороватые бизнесмены и не особенно воспитанные топ-менеджеры — главные противники демократии, цивилизованного рынка и модернизации. Паразитическая «экономика трубы» и сомнительный статус «хозяев жизни» их полностью устраивают. Это предприниматели, которые ничего не предпринимают, ничего менять не только не желают, но и не собираются, и ничего без принуждения менять не будут. Из этого постулата как раз и надо исходить в политике и управлении.

Не помешало бы лучше усвоить, что социальной основой эффективного государства являются миллионы нормальных тружеников, а не многомиллиардные транши обанкротившимся банкам, не олигархи с их не слишком честно заработанными капиталами и не чиновники, которые превратили государственную службу, как говорит президент, в «форму доходного бизнеса с его статусной рентой». Надо, наконец, включить механизмы демократии, законности и справедливости. Без этого страна не только не модернизируется, а и вовсе может стать неуправляемой.

Построение сбалансированной системы критериев и показателей результативности управления связано с немалыми трудностями.

Во-первых, оценочные показатели должны быть пригодными к применению не только для прогнозирования будущего и оценки прошлого, а прежде всего для анализа настоящего, когда еще не утеряны шансы обнаружить ошибки и вскрыть недочеты, что‑то поправить, внести коррективы и изменить к лучшему.

Во-вторых, ориентация на конечные политические и социально-экономические результаты управления существенно осложняет оценку вклада каждого субъекта управления в результат совместной деятельности. Довольно часто хорошие результаты приписываются исключительно управляющим компонентам (органам власти, должностным лицам). На самом же деле результат обеспечивается не только ими, а является итогом совместных усилий людей, входящих в состав управляющих субъектов и управляемых объектов.

В-третьих, не менее сложной является проблема оптимизации показателей по их количеству и содержанию. Если их много, то велика вероятность бюрократизации контроля — издержки мониторинга могут превысить положительный эффект от практического применения этих показателей. Если же, наоборот, показателей недостаточно, то может появиться возможность «искажающего поведения», когда внимание концентрируется не на результатах, а на том, что выгоднее и удобнее в той или иной ситуации.

Что-то подобное наблюдается сегодня в практике замеров результативности органов государственного и муниципального управления многих субъектов РФ. Их усилия оцениваются по 260 основным и 200 вспомогатель­ным кри­териям. Для сравнения: в 2005 г. таких показателей было всего 30. Опыт показал бессмысленность таких методик — только бумаг множество. Сейчас предлагается кардинально сократить количество оценочных показа­телей, сократив их примерно до 11, главный упор сделав на показателях реальных до­ходов населения; динамики и направленности изменений продолжительности жизни людей; объемов инвестиций в основной капитал; уро­вня безработицы; объемов строительства нового жилья. И обобщающий критерий определен — уровень доверия населения к губернатору.

При разработке показателей эффективности рекомендуется помнить «правило четырех С»: четкость (clearness); полнота (complete­ness); комплексность (complexity) и непротиворечивость (consistency). Показатели должны быть конкретными, реальными и, главное, поддающимися количественной интерпретации — нельзя управлять тем, что нельзя измерить. Только в этом случае анализ будет качественным, в том числе со следующих точек зрения:

1) оптимизация построения иерархии государственно-управ­ляющей системы. Неоправданно сложная и многоуровневая система управления эффективной быть не может. В России, например, уровней властной иерархии не менее 10: Президент РФ, Администрация Президента РФ, полномочные представители Президента в федеральных округах и их структуры; Председатель Правительства РФ, его первые и другие заместители, аппарат Правительства РФ (департаменты, управления, отделы), федеральные министры, руководители федеральных служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти; президенты, губернаторы и иные высшие должностные лица субъектов РФ; председатели правительств субъектов РФ со своими заместителями, руководители соответствующих органов исполнительной власти. К ним следует добавить еще и многоступенчатую иерархию органов местного самоуправления. По всем этим ступенями надо непременно пройти, чтобы добиться принятия нужного решения;

2) противодействие бюрократическому перерождению. Бюро­кратизированная система является одной из причин низкой исполнительской дисциплины, коррупции и злоупотреблений, серьезных недостатков в решении социально-экономических и инфраструктурных проблем. Поэтому приходится искать все новые и новые формы модернизации системы управления. Причем задача не сводится к ординарному преодолению заскорузлости, канцелярщины и безо­т­ветственности. Борьба с бюрократизмом корреспондируется прежде всего с мерами фундаментального характера:

— оптимизацией организационных структур и функций государства,

— формированием самодостаточных и имеющих самостоятельную сферу ответственности органов управления,

— укреплением аппарата профессионально подготовленными и нравственно достойными кадрами,

— созданием административной юстиции,

— упрощением административных процедур.

Сегодня приемлемой может быть не бюрократическая иерархия, а сетевая система управления, сочетающая конкуренцию и кооперацию, противоборство и сотрудничество;