Критерии эффективности управленческих органов и должностных лиц

Важным для практики измерения качества государственного управления является наличие четких критериев, норм и показателей (индикаторов) оценки эффективности деятельности каждой структуры и каждого должностного лица. С их помощью оцениваются полученные специальные и частные эффекты. Такого рода критерии важны и потому, что общая и специальная эффективность государственного управления является своего рода «суммой» конкретной эффективности усилий отдельных управленческих структур.

Укрупненными критериями эффективности управляющего воздействия государственных органов и должностных лиц являются:

1) степень соответствия полученных результатов полномочиям соответствующих государственных органов и должностных лиц. Каждый должен заниматься своим делом в строго регламентированных пределах и формах. Любое отклонение от компетенции органа и правомочий (или проявление активности в другом направлении) должно учитываться при оценке эффективности управления, а значит, признаваться либо позитивным, либо нерациональным и снижающим эффективность;

2) законность принимаемых управленческих решений. За­конность обеспечивает защиту общих, корпоративных и частных интересов, придает государственному управлению четкую целевую направленность, правовую упорядоченность и социальную справедливость, а значит, искомую результативность;

3) реальность управляющего воздействия. Деятельность государственных органов и должностных лиц всегда находит свое выражение в конкретных делах и облекается в соответствующие правовые и организационные формы, которые оказывают соответству­ющее воздействие на управляемые процессы, переводят управляемый объект из одного качественного состояния в другое. Хорошо, если переход совершается в более рациональное состояние, обеспечивает позитивные результаты. Хуже, если происходит что‑то противоположное;

4) социальная направленность управленческих актов и действий, степень отражения в них потребностей, запросов и повседневных нужд людей. По этому показателю можно достаточно объективно оценить направленность внутренней и внешней политики государства, социальную ориентированность управления на качественную медицинскую помощь, доступное образование, динамичное развитие ЖКХ, совершенствование рынка труда и т.д.;

5) объемы и характер сложившихся взаимосвязей с гражданами и их объединениями. Чем плотнее эти взаимосвязи и разнообразнее формы, тем больше объективных предпосылок высокой эффективности управленческой деятельности. Базовыми формами таких связей являются референдумы, сходы, выборы государственных органов и органов местного самоуправления, конференции, работа с письмами, заявлениями, жалобами граждан, работа со СМИ.

Свое конкретное воплощение перечисленные критерии получают в процессе определения конкретных показателей результативности и индикаторов качества, по которым оценивается эффективность функционирования государственной структуры. Примером может служить система оценки эффективности исполнения полномочий, которая сложилась в Федеральной службе по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций. Здесь достаточно слаженно функционирует информационная система, обеспечивающая сбор в мониторинговом режиме большого объема данных о деятельности центрального аппарата и территориальных органов. Их анализ осуществляется в разрезе полномочий по параме­трам «исполнитель полномочия (структурное, территориальное подразде­ление)»; «нормативное и (или) методическое обеспечение полномочия»; «принадлежность полномочия к типовой функции или обеспечивающему блоку полномочию».

Под контроль взяты три базовые функции:

— контроль соблюдения установленных требований (условий);

— разрешительная и регистрационная деятельность;

— ведение реестров.

Задачи сгруппированы по трем направлениям: присутствие службы в поднадзорной сфере; организация контрольно-надзорной деятельности; восприятие деятельности службы поднадзорными субъектами.

При оценке присутствия контрольного органа в поднадзорной сфере основными задачами являются: определение масштаба конт­рольно-надзорной деятельности; оперативный мониторинг уровня исполнительской дисциплины при осуществлении контрольно-надзорной деятельности; определение относительной стоимости конт­рольно-надзорной деятель­ности для сравнительного анализа деятельности различных территори­альных подразделений; формализация потенциально сравнимых характеристик контрольно-надзорной деятельности в разных сферах для оценки со стороны внеш­него конт­ролера.

При оценке организации контрольно-надзорной деятельности приоритетными задача­ми являются: проверка обоснованности действий государственных инспекторов и легитимности использу­емых ими методов работы; выявление «лучших практик» исполнения отдельных полномочий и процедур; формирование информационной базы для обоснования значений по­казателей деятельности и объема расходов на их достижение. В этом случае оцениваются такие параметры, как степень регламен­тации контрольно-надзорных функций и наличие методического обеспе­чения, открытость деятельности службы и наличие в свободном доступе нормативных требований к деятельности поднадзорных лиц, межведом­ственное взаимодействие, работа с экспертными и общественными органи­зациями, использование современных технологий, соотношение нагрузки, результатов и расходов территориальных органов.

При оценке восприятия контрольно-надзорной деятельности поднад­зорными организациями задачами являются: получение внешних по отношении к службе данных о практике и ре­зультатах исполнения контрольных процедур; выявление типичных проблем и возможностей оптимизации взаимо­действия с подконтрольными организациями; определение влияния деятельности службы на деятельность поднадзорных организаций и на состояние поднадзорной сферы. Методика определения эффективности территориальных структур Росфинмониторинга, например, определяется по 22 показателям (14 связаны с финансовыми расследованиями, восемь с надзорными мероприятиями), в том числе: доля сообщений, полученных от финансовых организаций; доля информации, обрабатываемой с помощью фильтрующего программного обеспечения; поступа­ющей в электронном виде; количество приостановленных финансовых операций с признаками финансирования терроризма; степень выполнения намеченных мероприятий в сфере инженерно-технической защиты объектов. Федеральная таможенная служба работает по 32 плановым показателям и в целом по всем подразделениям таможенного ведомства 500 индикаторам. Среди них — таможенные платежи; количество выявленных контрабандных товаров и нарушений валютного законодательства в стоимостном выражении; удовлетворенность качеством представления государственных услуг; количество возбужденных административных и уголовных дел, возбужденных таможенными органами.

Соответствующим образом структурирован состав показателей — первичные, обобщающие и оценочные. Первичные показатели формируются по мере исполнения процедур и представляют собой отметки вида «наличие», «выполнено», «дата» и т.д. Обобщающий показатель может быть показателем объема (количество, например, проверок и ревизий), показателем результата (количество выданных предписаний и предупреждений), показателем процесса (выполнение процедуры).

По итогам анализа «выставляются» оценки и принимаются решения:

— о корректировке нормативов нагрузки на сотрудников;

— об изменении структуры органа, в том числе в виде изменения нор­мативного соотношения численности сотрудников разных категорий (государственные инспекторы, руководители, обеспечива­ющие);

— о перераспределения численности территориальных органов или кор­ректировке их состава путем укрупнения, формирования межрегио­нальных управлений;

— о формировании территориальных отделов с выделением централизо­ванных обеспечивающих подразделений;

— об оптимизации и (или) дополнительном методическом обеспечении административных процедур;

— о совершенствовании системы мотивации сотрудников.

Что касается органов государственного управления субъектов РФ, то такие показатели введены в действие указами Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» и от 28 апреля 2008 г. № 607 «О показателях эффективности и результативности деятельности федерального органа исполнительной власти и профессиональной служебной деятельности федеральных гражданских служащих». Разработаны также соответствующие методики расчетов и формы докладов о достигнутых результатах. Государственные структуры отчитываются по четырем направлениям, 43 критериям и почти по 300 показателям.

Среди основных критериев:

— объем валового регионального продукта;

— объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного человека;

— реальная среднемесячная заработная плата работников; доля населения с денежными доходами ниже региональной величины прожиточного минимума;

— уровень безработицы;

— смертность населения, в том числе материнская, в трудоспособном возрасте, в результате дорожно-транспортных происшествий;

— средняя продолжительность временной нетрудоспособности в связи с заболеванием в расчете на одного работающего;

— удовлетворенность населения медицинской помощью;

— удовлетворенность населения качеством общего образования удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен; доля выпускников государственных (муниципальных) учреждений начального и среднего профессионального образования, трудоустроившихся по полученной профессии в первый год количество экземпляров библиотечного фонда общедоступных библиотек на 1000 человек населения;

— удельный вес населения, систематически занимающегося физи­ческой культурой и спортом; обеспеченность спортивными сооружениями; удельный вес населения, участвующего в культурно-досуговых мероприятиях;

— общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя; доля населения, проживающего в многоквартирных домах, признанных аварийными;

— доля убыточных организаций жилищно-коммунального хозяйства;

— доля населенных пунктов, обеспеченных питьевой водой надлежащего качества;

— доля региональных и муниципальных дорог, не отвечающих нормативным требованиям;

— уровень криминогенности; доля преступлений, совершенных несовершеннолетними или при их соучастии;

— доля продукции, произведенной малыми предприятиями; удельный вес прибыльных крупных и средних сельскохозяйственных организаций;

— динамика налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ;

— расходы консолидированного бюджета субъекта РФ в расчете на одного жителя;

— доля расходов консолидированного бюджета субъекта РФ на реализацию региональной программы в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

— удовлетворенность населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта РФ.

В каждом отдельном органе действуют свои «внутренние» нормативы. Например, в администрации Белгородской области при оценке качества государственного управления помимо социально-экономических достижений учитываются и чисто организационные факторы: уровень профессиональной подготовки служащих и глубина знания ими нормативных правовых документов, регламентирующих вопросы, входящие в их компетенцию; сроки прохождения документов в соответствии с Регламентом прохождения нормативных правовых актов и организации контроля исполнения поручений; средняя продолжительность согласования одного документа; гарантированность предотвращения судебных перспектив решения проблем и умение, если потребуется, выработать рациональную линию защиты по возникшим судебным делам.

Свои особенности имеются и в части оценки качества государственной службы и эффективности профессиональной деятельности каждого государственного служащего. Ответы на многие вопросы можно найти в Методических рекомендациях по разработке должностных регламентов, объявленных письмом Минздрав­соцразвития России от 10 августа 2005 г. № 3855‑вс. В указанных Регламентах нормативно закреплены основные целевые индикаторы и показатели эффективности государственной службы:

— доверие граждан к государственным служащим: эффективной реализация программы будет считаться, если рост к концу 2013 г. по этому показателю составит не менее, чем на 130%;

— доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе назначения из кадрового резерва (на 150%);

— доля вакантных должностей государственной службы, замещаемых на основе конкурса (на 130%);

— доля специалистов в возрасте до 30 лет, имеющих стаж государственной службы более 3 лет (на 200%);

— доля граждан, поступивших на государственную службу с обязательством последующего длительного прохождения государственной службы, в общем числе поступивших на государственную службу (не менее 140%);

— число реализованных инновационных образовательных программ от базового числа программ в области государственной службы в целом (на 125%);

— число государственных служащих, принявших участие в организации и реализации инновационных программ совершенствования системы государственного и муниципального управления; профессиональной подготовки и переподготовки государственных служащих (на 300%);

число государственных служащих, прошедших обучение в соответствии с государственным заказом на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку, в том числе за пределами Российской Федерации (не менее 200%);

— число государственных служащих, уволившихся с государственной службы до достижения предельного возраста пребывания на государственной службе (не более 70%).

Оценка в обязательном порядке осуществляется с учетом такого критерия, как степень соответствия служебной деятельности стра­тегическим ориентирам инновационного развития в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.

Все это учитывается при составлении ежегодных докладов о результатах и основных направлениях деятель­ности (ДРОНДы), включая отчетность по показателям федеральных и ведомственных целевых программ. В обяза­тельном порядке в них отражаются цели, задачи и показатели деятельности; доходные и расходные обязательства; результативность бюджетных расходов. Конкретные чиновники отчитываются по показателям личных достижений в сфере укрепления правопорядка и законности, решения социальных проблем, противодействия безработице, совершенствования стиля служебной деятельности.

Интересен и французский опыт оценки эффективности труда государственных служащих. Здесь действует система так называемых зачетных очков. Ежегодно независимые комиссии оценивают в баллах работу каждого служащего. Учитываются уровень профессионализма, стремление к профессиональному росту, органи­зованность, скорость выполнения задания, аккуратность, нравственная чистоплотность. Есть и необычные вопросы: «Часто ли отвлекается на посторонние разговоры по телефону?», «Долго ли отсутствует на рабочем месте по неуважительным причинам (перекур, кафе, магазин)?», «Как часто болеет?», «Часто ли получает бюллетень по уходу за ребенком?» Полученные данные помогают лучше разобраться в профессиональной дееспособности служащего, понять, насколько качественно он способен исполнять служебные обязанности, умеет ли квалифицированно применять правовые акты и т.д.

В заключение еще раз подчеркнем, что эффективность государственного управления определяется не по отдельным, пусть даже очень важным достижениям. Это показатель комплексный и определяется он по соотношению целей и результатов, по разнице между результатами, полученными с помощью имеющихся ресурсов, и максимально возможными результатами, которые можно было бы получить при их более разумном использовании.