Государственное управление и его социальная природа 52 глава

Здесь не должно быть ни расточительства, ни сверхэкономности. В первом случае не избежать пустого разбазаривания ресурсов и банального воровства, во втором — произойдет преднамеренная потеря качества. «Экономная» в таком смысле экономика привела к тому, что в рынок мы вошли практически с неконкурентным производством, отсталыми технологиями, массой никому не нужных некачественных товаров на складах.

Экономия должна быть разумной и оправданной, не идти в ущерб общественному прогрессу и качеству жизни людей. Страна, которая по удельному весу природных, материально-технических и интеллектуальных ресурсов принадлежит к числу наиболее богатых, не должна быть отсталой по качеству жизни. Расточительство и одновременно скаредность плановой системы управления, волюнтаризм и преувеличение субъективного фактора в прошлом, стремление к наживе и безу­держное потребительство, барская широта в проведении всякого рода престижных мероприятий вселенского масштаба, системная коррупция и «распил» бюджетных средств в настоящее время, с одной стороны, и бюрократическая жесткость, «накопительство» в форме стабилизационных и иных фондов в зарубежных банках — с другой, сделали свое неблагодарное дело. Ресурсы есть, а использовать их разумно, рационально и социально целесообразно мы не можем до сих пор.

4. После определения состава исполнителей и выделения им необходимых ресурсов наступает самый сложный организационный этап: соединение людей и ресурсов. В ходе таких действий обычно решаются следующие задачи: устанавливаются нормы трудовых затрат каждого исполнителя и каждого трудового коллектива; определяются нормативы затрат времени, энергии, материалов, денежных ресурсов на воспроизводственную деятельность, с одной стороны, и количества и качества получаемых материальных, социальных и духовных продуктов — с другой. Мы должны научиться управлять так, чтобы затраты снижались, а объемы и качество полученных результатов росли.

Необходимо предусматривать и своевременно вводить в действие стимулы за высокое качество и серьезные санкции за неисполнение установленного. Между тем в нашей управленческой практике к стимулам сохраняется особое отношение. В лучшем случае используются моральные стимулы, чаще же мы полагаемся на «сильную руку», принуждение и страх перед санкциями, забывая, что материальные и моральные стимулы являются важнейшим элементом упорядочения и активизации деятельности человека.

5. Далее в исполнении управленческих решений на первый план выходит практическое осуществление намеченного, т.е. реальное претворение в жизнь утвержденных планов и программ, полученных заданий и поручения. Этот кропотливый повседневный труд и является самой важной составляющей в процессе реализации управленческих решений. Здесь не должно быть авралов, нервозности, митинговщины. Главное — предметность, ритмичность, согласованность и разумная напряженность трудового процесса. А для руководителей важны настойчивость, умение заставить себя и других делать то, что предусмотрено решением.

6. Контроль исполнения. Контроль является особым видом управляющего воздействия. Суть его заключается в анализе и оценке состояния и результатов реализации управленческих решений. Вне контроля и объективных оценок проделанного невозможна сколько‑нибудь целенаправленная созидательная человеческая деятельность. Управление вне контроля превращается в пустые призывы и формальные обязательства. Любая зона, оказавшаяся вне контроля, практически обесценивает управляющее воздействие. Под особым контролем должны быть исполнители, испытывающие страх перед неопределенностью, отличающиеся неоправданной торопливостью или медлительностью.

Особенно эффективен контроль в мониторинговом режиме, который позволяет с помощью непрерывной обратной связи своевременно что‑то изменить, подкорректировать, уточнить, поправить. Мониторинговое наблюдение позволяет:

— отследить соответствие происходящего первоначальным за­мыслам;

— своевременно выявить возникающие проблемы, непредвиденные обстоятельства и негативные тенденции;

— оценить действенность используемых ресурсов, применяемых форм и методов управляющего воздействия;

— оперативно отреагировать на происходящее и внести нужные поправки и коррективы;

— предупредить всевозможные отклонения и срывы, и самое главное — обеспечить прямую и обратную связь, что в конечном счете и обеспечивает нужное качество управления.

В практике государственного управления используется как внут­ренний (внутриаппаратный), так и внешний контроль. Существует также специализированный контроль, который возлагается на специально управомоченные на то государственные структуры. К подобным видам контроля относится финансовый, таможенный, противопожарный, антимонопольный, санитарно-эпидемиологический, наркологический, радиационный, экологический контроль. Все более действенным становится контроль качества.

Оперативное вмешательство в управленческий процесс может осуществляться в нескольких формах: отслеживания всего того, что происходит с принятым решением (порой такого контроля вполне достаточно, чтобы обеспечить рациональное и эффективное управление); корректирования, т.е. уточнения, изменения, дополнения, внесения поправок, а также регулирования — изменения структуры аппарата управления и его кадрового состава, совершенствования системы взаимодействия исполнителей различных сфер и уровней и т.д.

7. Завершается организация исполнения управленческого решения этапом учета, анализа и оценок достигнутых результатов. На этом этапе определяются сильные и слабые стороны принятых решений и управленческого процесса в целом, вскрываются неиспользованные резервы и возможности, намечаются меры, которые должны быть учтены при принятии последующих решений. Полученными результатами определяются качество управленческой деятельности, эффективность каждого управляющего действия.

Практика управления сложилась таким образом, что предпочтение отдается административным методам по схеме: «команда — исполнение — контроль — отчет — оценка — новая команда». Фактически решение принимается «сверху», исполняется «внизу», а оценивается обществом. Отсюда вполне понятно существование постоянного нажима «сверху», чтобы добиться желаемого (нередко, выгодного и удобного) результата, что приводит к чрезмерному возрастанию роли методов контроля, надзора и принуждения. В таком механизме преобладают требования строгого следования команде без возможности ее творческой корректировки снизу. Чрезмерный нажим вызывает стремление исполнителей получить результат, соответствующий команде, причем любой ценой, а в случае неудачи — приукрасить достигнутое или скрыть недостатки. Не в этом ли причины фальсификаций итогов выборов?

В этом случае исполнителей мало заботят вопросы полезности и рациональности решения. А результат один — низкий уровень исполнительской дисциплины. Вот почему не удивительно, что подавляющее большинство чиновников (69,6%) оценивают нынешнее состояние исполнительской дисциплины ниже среднего. Лишь 22% опрошенных оценивает управленческую исполнительность на «хорошо». Президенту даже приходится принимать специальные решения по вопросам укрепления исполнительской дисциплины на уровне высших федеральных структур.

В процесс принятия, реализации и оценки управленческих решений вовлечен широкий круг людей: политические руководители и чиновники, специалисты и эксперты, штабной и линейный персонал, ученые и общественность. В государственных органах ежегодно принимается тысячи управленческих решений. Должностные лица массу сил и времени отдают разработке и реализации этих решений. Им приходится постоянно обосновывать различные варианты документов, изыскивать оптимальные альтернативы ресурсного обеспечения, «состыковывать» и согласовывать различные решения между собой, активно анализировать ход выполнения одних решений и учитывать их результаты при подготовке других. Естественно, что они, как никто, нуждаются в научно обоснованных технологиях подготовки и реализации управленческих решений.

По данной теме предлагается провести семинар и практическое занятие.

Семинар «Разработка, принятие и реализация государственных управленческих решений»

1. Управленческие решения и их виды.

2. Государственное управленческое решение: понятие, свойства, отличительные черты.

Практическое занятие

В качестве практического занятия предлагаются разработка проектов управленческих решений рабочими группами студентов и их научная экспертиза.

Литература

1. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверж­дении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

2. Постановление Правительства РФ от 15 июня 2009 г. № 477 «Об ут­верж­дении Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти».

3. Постановление Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. № 215 «Об ут­верждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)».

4. Распоряжение Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244‑р «Об утверждении Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и план мероприятий по ее реализации».

5. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789‑р «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах».

6. Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663‑р «Об утверждении основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года и перечня проектов по их реализации».

7. Атаманчук, Г. В. Управление в жизнедеятельности людей. Очерки проблем / Г. В. Атаманчук. — М., 2008.

8. Барциц, И. Н. Источники служебного права : учебник / И. Н. Барциц, С. В. Бошно. — М., 2007.

9. Бирман, Л. А. Управленческие решения : учеб. пособие / Л. А. Бир­ман. — М., 2004.

10. Глазунова, Н. И. Государственное (административное) управление : учебник / Н. И. Глазунова. — М., 2006.

11. Государственное и муниципальное управление: основы теории и организации : учебник. Т. I / под ред. В. А. Козбаненко. — М., 2002.

12. Дегтярев А. А. Принятие политических решений : учеб. пособие / А. А. Дегтярев. — М., 2004.

13. Литвак, Б. Г. Разработка управленческого решения : учебник / Б. Г. Лит­­вак. — М., 2003.

14. Омаров, А. М. Менеджмент. Управление — древнейшее искусство, новейшая наука / А. М. Омаров. — М., 2009.

Глава 19
Дебюрократизация системы
государственного управления

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• закономерности, основные тенденции и особенности становления новой российской государственности, этапы ее развития на пути демократизации, укрепления правовых основ и нравственного оздоровления с учетом мировой административной практики;

уметь

• анализировать исторический процесс с точки зрения дебюрократизации государственно-служебных отношений;

• анализировать и применять на практике достижения зарубежных стран в области реформирования государственного управления;

владеть

• соответствующим понятийным аппаратом и современными средствами борьбы с бюрократизмом в государственном аппарате;

• эффективными методами работы с устными и письменными обращениями граждан, использования новых информационных и социальных (гуманитарных) технологий управления.

Рекомендуем ознакомиться с ключевыми понятиями.

Административная реформа — комплекс мер общенациональной значимости, направленных на оптимизацию и повышение эффективности системы государственного управления.

Рациональность — разумная обоснованность, целесообразность, продуманная и спланированная общественная активность, направленная на эффективное достижение поставленных целей.

Административная юстиция — система судебных органов по разрешению административных и управленческих споров между частными лицами и органами публич­ной администрации.

Бюрократия — способ реализации власти и организации управления; относительно самостоятельный социальный слой специалистов, профессионально занятых властно-распорядительным и административно-управленческим трудом, объединенных определенным социальным интересом.

Бюрократизм — нравственно неприемлемая форма реализации государственно-властных полномочий в корпоративных или личных интересах. Первооснова бюрократизма — отчуждение народа от власти; ограниченность гражданских прав и свобод; слабость институтов гражданского общества; пренебрежительное отношение к нормам морали.

Коррупция — противоправное действие или бездействие уполномоченного лица, приносящее ему незаконный доход и подменяющее интересы общественного блага узким групповым интересом; злоупотребление служебным положением, использование служебного положения в целях личного обогащения.

Номенклатура — круг должностных лиц, назначение или утверждение которых находится в компетенции вышестоящего органа; правящий бюрократический слой; одна из важнейших составляющих социалистического государственного устройства.

Корпоративизм — система представительства интересов, в которой ограниченное количество субъектов обладают правом на монопольное представительство тех или иных интересов

Модернизация — обновление, изменение и усовершенствование в соответствии с новейшими требованиями современной науки, отказ от отсталого и устаревшего.

19.1. Становление новой российской государственности: первые шаги на пути формирования демократической правовой системы государственного управления

На пути формирования России как современного демократического правового социального государства, как уже подчеркивалось, сделано немало. Мы отказались от вертикального построения законодательной и представительной власти на основе жесткой централизации; признали принцип разделения власти; отказались от государственной монополии на идеологию; конституционно закрепили правомочность экономического разнообразия и политического плюрализма, незыблемость частной собственности и предпринимательства, свободы человека. В стране сложилось конституционное и арбит­ражное судопроизводство. Достаточно высоким авторитетом пользуются уполномоченный по правам человека, Совет при Президенте РФ по проблемам развития гражданского общества и правам человека и не менее важные институты консультационно-аналитического статуса. В контексте модернизационных преобразований удалось повысить качество народного представительства в выборных государственных органах, стимулировать развитие политической конкуренции, активизировать роль политических партий. Максимально упрощен порядок регистрации партий и их вхождения в избирательный процесс.

Политические партии получили право представлять кандидатуры на пост высшего должностного лица субъекта РФ в случае их победы на выборах в законодательное собрание своего региона. Начат переход к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов. В сети Интернет ведутся прямые трансляции заседаний Государственной Думы и законодательных собраний в регионах. В верхней палате парламента теперь работают только те, кто прошел через федеральные, региональные или муниципальные выборы. Правительство РФ ежегодно отчитывается перед Государственной Думой о своей работе. На местном уровне установлена обязательность отчетов глав муниципальных образований. Введен институт отрешения от должности глав муниципалитетов.

Определенный шаг вперед сделан и в развитии судебной системы. Более справедливым и адекватным становится административное и уголовное законодательство. Суды теперь чаще применяют залог или домашний арест. Наряду со смягчением многих норм Уголовного кодекса РФ ужесточена уголовная ответственность за такие тяжкие и особо тяжкие преступления, как терроризм, насилие над детьми, растление несовершеннолетних. Немало сделано в направлении повышения эффективности работы судей, их самостоятельности и авторитета в обществе. В практическую плоскость переведена проблема создания административной юстиции. Не прекращается реформа правоохранительной системы, активизируется антикоррупционная деятельность. Более современной стала и внешняя политика: Россия принята в ВТО, у предпринимателей появились приемлемые условия для выхода на международные рынки, становится реальностью единое экономическое пространство в рамках Евразийского союза. Россия последовательно восстанавливает позиции одной из ведущих мировых держав.

Сделано, как видим, немало, да и перспективы будущих преобразований серьезные. Механизм государственного управления становится современным и более эффективным, лучше представляющим и защищающим интересы общества и его граждан.

Тем не менее, общество ждет значительно большего. Усиливаются нарекания в адрес властей со стороны экспертного сообщества, неправительственных организаций и бизнес-структур, а главное, населения страны. Граждане настроены на более быстрые темпы развития и достижение мировых стандартов уровня жизни, на более активное участие в решении общегосударственных проблем. Особо раздражает запредельная коррупция и усиливающаяся бюрократизация управленческих услуг. Страна вкладывает в дело совершенствования управления огромные материально-финансовые средства и интеллектуальные ресурсы, а искомый результат пока невелик, предпринимаемые усилия не оказывают кардинального влияния на качественные характеристики управляемости. Поэтому ничего удивительного нет в том, что эффективность исполнительной власти по четырехбалльной шкале общественностью оценивается лишь в 0,6 балла. Только 5% россиян считают, что нам удалось существенно продвинуться в вопросах качества и доступности государственных услуг.

Сокращение полномочий министерств не только не повысило их эффективность, а скорее наоборот, сузило реальные возможности оперативно принимать, качественно и в установленные сроки реализовывать нужные решения. Бумажные потоки из ручейков превратились в бурные потоки. Принцип «государственные органы должны управлять процессами, а не отраслями» реализуется с большим трудом. Предприниматели и инвесторы месяцами пробиваются через бюрократические барьеры и на каждом шагу сталкиваются с произволом должностных лиц.

Известны и причины такого положения.

Первая из них связана с тем, что в рамках административной реформы не была в полной мере обеспечена ориентация общества и государственного аппарата на достижение запрограммированных целей. Многие руководители и рядовые служащие так и не усвоили, что граждане — не клиенты государства, а свободные получатели его услуг, что доверие людей к власти, органам управления и правопорядка — основа успешности любых социальных реформ.

Вторая причина — реформы ведутся запредельно широким фронтом. В результате многие мероприятия проводятся спонтанно, носят спорадический характер. В результате одни регионы и ведомства продвинулись далеко вперед и работают успешно, а другие остаются «административной пустыней».

Третья — отсутствие адекватной системы управления процессом реформирования. Вместо четкого распределения полномочий между ведомствами наблюдается их смешение: треть федеральных министерств выполняет функции контроля и надзора, более половины федеральных служб осуществляет функции нормативно-правового регулирования и управления государственным имуществом. Некоторые агентства исполняют функции и министерств, и служб, и агентств вместе взятых.

Четвертая — формализм и безответственность. Бессмысленно говорить, например, о стандартизации и регламентации, если должност­ные регламенты превращаются в формальный акт и никак не обеспечивают зависимость оценки деятельности служащего и его денежного содержания от соблюдения регламентных требований.

Вывод из сказанного может быть только один: нам необходимо динамично и более последовательно продвигаться по пути формирования прочных политических, правовых организационных и нравственных основ государственно-управленческой деятельности. Это означает необходимость последовательно:

1) добиваться дальнейшей децентрализации власти в соответствии с потребностями рыночно-демократических преобразований; проводить кардинальное перераспределение властных полномочий и бюджетных ресурсов в пользу регионов и муниципалитетов; смелее идти по пути формирования самодостаточных, наделенных исчерпывающими полномочиями и имеющих самостоятельную сферу ответственности государственных органов;

2) укреплять государственный аппарат профессионально подготовленными, ответственными и нравственно достойными кадрами; выстраивать прочные заслоны бюрократизму и коррупции, добиваясь не формального, а реального доверия граждан к государственной системе;

3) расширять источники доходов региональных и местных бюджетов, предоставив регионам и муниципалитетам более широкие права по распоряжению бюджетными ресурсами, что, несомненно, создаст более благоприятные условия для успешного развития территорий и более качественного исполнения обязанностей государства перед гражданами. Не лишено смысла и предложение о постепенной отмене федеральных льгот по региональным и местным налогам;

4) продвигаться по пути упрощения административных про­цедур, оптимизации качества и сроков исполнения государственной функции, повышения уровня удовлетворенности граждан качеством представления государственных и муниципальных услуг, формирования надежных механизмов обжалования неправомерных административных действий и решений;

5) продолжать реформу государственной службы с точки зрения внедрения новых принципов кадровой политики, расширения участия представителей общественности в деятельности конкурсных и аттестационных комиссий, совершенствования системы оплаты труда служащих, роста их профессиональной квалификации и нравственной культуры, развития института наставничества.

19.2. Бюрократия и бюрократизм

Бюрократия — жизненно необходимый и неотъемлемый атрибут любой управленческой структуры. Дословно слово бюрократия (англ. bureaucracy) означает власть канцелярии, власть чиновников. Научная интерпретация этого понятия — относительно самостоятельная социальная группа людей, профессионально занятых властно-распорядительным и административно-управленческим трудом, объединенных государственным интересом и соответствующим ценностным ориентиром. Заметим, что это прослойка довольно многочисленная (некоторые называют ее даже правящим классом), ей присуще свое самосознание, особое чувство принадлежности к касте избранных, свой служебный этикет и своя психология с четко выраженным привкусом раболепия перед начальством и высокомерного отношения к остальным.

Казалось бы, все понятно. Тем не менее, сегодня, как и в прошлом, в научной литературе и непосредственно в политико-управленческой практике термины «бюрократия» и «бюрократизм» трактуются далеко не однозначно. Утверждается, например, что бюрократия — это разновидность организации публичной власти и социальный институт управления, отчужденный от объекта управления и стоящего над ним. Характеризуется бюрократия привилегированностью чиновничества, призванного осуществлять власть и господство в обществе; отрывом исполнительной власти от законодательной; безличностью управления; поручением контроля самим же исполнителям; господством формы над содержанием. Вывод: бюрократия для демократического государства — явление однозначно негативное и социально неприемлемое и, следовательно, заслуживает всяческого порицания и подавления.

С нашей точки зрения, такого рода трактовки не совсем корректны. Налицо явное смешение понятий бюрократии, как важнейшего элемента механизма реализации полномочий государственной администрации и бюрократизма, как социально-политической патологии в среде управления.

Бюрократия — исторически вполне определенный для политической системы институт реализации государственной власти. Ее сущность определяется не чиновником, а формой государственного правления и режимом властвования. Поэтому на бюрократию демократического государства нельзя смотреть с позиции классической модели буржуазного государственного устройства XVIII—XIX вв., когда бюрократию однозначно связывали с извращением объективных начал государственности. Если государство демократическое, правовое, социальное и светское, то такими же качествами характеризуется и его бюрократия. Не случайно принцип «политической добычи» сейчас решительно вынесен за скобки организации государственной службы. Приоритет принадлежит принципам законности, гласности, внепартийности и деполитизированности служебных отношений, конкурсного отбора персонала государственной службы и его общественной подконтрольности.

На протяжении многих десятилетий советского периода научные исследования в области бюрократии были существенно ограничены. Административно-управленческая работа строилась (как мы сами себя убеждали) на классово бесконфликтной основе и в пределах строго дозированной критики формализма и аморальных проявлений в деятельности аппарата управления, осмотрительного обличения «некоторых недостатков» и малосущественных социальных противоречий. Возможность серьезных конфликтов интересов вообще не допускалась — такого в условиях социалистического народного государства в принципе быть не могло. К бюрократизму относились как к чему‑то временному, ситуационному, постепенно исчеза­ющему, не более как к «пережитку царских времен бюрократической узурпации власти», «господства официальной лжи» и чиновничьего произвола. Так понимала существо бюрократии советская официальная идеологическая концепция.

Были забыты установки В. И. Ленина, который как никто другой представлял опасность бюрократизации аппарата управления, предупреждал о возможности «возрождения бюрократизма внутри советского строя», понимал, что там, где правит бюрократ, бюрократизация и коррупция неизбежны. Истоки бюрократического перерождения новой власти он видел не только в «мелкобуржуазной стихии» и «бюрократических традициях», а, прежде всего, в сущностных составных механизма функционирования диктатуры пролетариата, в централизованно-плановой системе хозяйствования, в отстранении Советов народных депутатов от управления делами общества. Предупреждал Ленин и об опасности подмены государственного регулирования партийным диктатом, подчеркивал, что если нас что‑то и погубит, так это бюрократизм и административный произвол.

В. И. Ленин рекомендовал держать кадры под постоянным и «действительным контролем», настаивал на установлении «самой точной ответственности каждого из состоящих на советской должности за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных заданий и практических работ». Особое внимание он уделял вопросам профессионализации управления, укрепления исполнительской дисциплины, не исключая возможность жесткого принуждения «под угрозой лишения свободы и конфискации всего имущества».

Со временем по мере продвижения по пути социалистического строительства в отечественных научных источниках утвердилось примитивно-схематическое представление о бюрократизме как скучном и монотонном многописании отчетов, справок и постановлений, как бесконечной веренице заседаний и совещаний, пустословия, рутины и шаблона. На самом же деле все обстояло куда серьезнее. Номенклатурная бюрократия заняла абсолютно господствующее положение в управлении, стала первоисточником культа личности, тоталитаризма и авторитаризма. Это в конечном счете и стало одним из базовых факторов деградации советской системы управления. Всевластие аппарата, тотальный партийно-политический контроль, нетерпимость к иному мнению, политическая демагогия и не могли привести к другому качественному результату.

Опасность запредельной бюрократизации государственного аппарата актуальна и сейчас. Давно ли Е. Т. Гайдар писал, что российскому обществу противостоит «огромная, жестокая и коррумпированная бюрократическая система», которая буквально подминает под себя «и рынок, и все общественные отношения»? Прошло почти 20 лет, а мы по‑прежнему не с меньшей тревогой говорим о правовом нигилизме, коррупции, сопротивлении инновациям, некомпетентности, умственной и душевной лени и бюрократической изощренности чиновников. При всех внешних переменах бюрократическая суть коррумпированной системы остается все той же.

Теперь мы хорошо понимаем, что победить бюрократизм одной критикой, новыми регламентами и даже наказаниями не удастся. Сломать сложившиеся традиции и сопротивление тех, кто фактически правит, далеко не просто. Властолюбие, персональные машины, высокие доходы, высококлассные поликлиники, VIP-ложи оказываются для них куда важнее общественных потребностей. В таких условиях необходимы системные модернизационные преобразования, демократизация власти и, главное, серьезное повышение персональной ответственности.

Основы современной социологии бюрократии, научную интерпретацию ее социально-полити­ческой и управленческой роли заложили Д. Белл, А. А. Богданов, Г. Гегель, М. Вебер, В. Вильсон, М. Крозье, Р. Мэртон, М. Я. Острогорский, Ф. Селзник, А. Файоль. Системные исследования проблем бюрократии и разнообразных аспек­тов ее проявления в практике государственного управления породили немало научных теорий. Наиболее известные из них — теория рациональной бюрократии М. Вебера и ее противоположная патримональная модель, функциональная модель Т. Парсонаса — Р. Мертона, классовая модель К. Маркса — В. И. Ленина. Довольно убедительное описание возможных вариантов устройства бюрократии в условиях различных общественных систем представил Ш. Эйзенштадт:

• традиционная модель, с его точки зрения, — это «бюрократия, ориентированная на пра­вительство». Характеризуется она бесправием чиновника перед по­литической властью; отсутствием какой бы то ни было корпо­ративности, внутренней автономии и гарантий карьеры; чиновник выступает в качестве личного слуги правителей и государства;