Государственное управление и его социальная природа 51 глава

Государственно-управленческие решения нормативно-правового характера — производные от политических, направлены на обеспечение реализации решений политического характера. Это вовсе не означает, что государственные административно-управленческие акты — документы некого второго сорта. Без них нет и быть не может эффективного государственного управления. Такие управленческие решения носят нормативно-правовой официальный характер, принимаются по специальным процедурам компетентными государственными органами и должностными лицами, представляют собой властные предписания, подлежащие обязательному исполнению. Административные управленческие решения, как правило, носят оперативно-тактический характер, реализуются в средне- и краткосрочной перспективе. Как и политические решения, по своему содержанию и целевым установкам административные решения могут быть стратегическими.

По масштабу действия административно-управленческие решения могут быть общегосударственными, которые реализуются в масштабах всей страны; локальными, реализуемыми в пределах отдельных отраслей, отдельных национально- или административно-территориальных единиц; межведомственными и внутриведомственными.

По порядку принятия и придания юридической силы: первичными, непосредственно приобретающими юридическую силу (законы, указы, постановления, приказы), и вторичными, вводимыми в действие в качестве приложения к первичному управленческому решению.

По характеру воздействия: стимулирующими, протекционистскими, мотивационными, ограничительными, запретительными. Особую группу составляют акты, предусматривающие меры административного пресечения за нарушение установленных правил. Примером могут служить карантинные регламенты, правила противопожарной безопасности, санитарные нормы и стандарты, правила по перепланировке и эксплуатации жилых и нежилых помещений.

По степени публичности: закрытыми — совершенно секретными; секретными; для служебного пользования и открытыми (несекретными).

Государственно-управленческое решение — это официальный акт высокой социально-практической значимости предписываемых управляющих воздействий. По юридическому содержанию это нормативные правовые акты, принятые управомоченными на то субъектами власти, имеющие официальный характер и обязательную юридическую силу, выражающие власт­ные веления и обеспечивающие правовое регулирование соответствующих общественных отношений. Все они представляют собой письменные документы, выража­ющие и формулирующие волю государства. В подавля­ющем большинстве случаев носят нормативный всеобщий характер. Рассчитаны на гарантированное исполнение с использованием разных правовых средств (обязывание, предписание, запрет, дозволение) и различных юридических, организационных и воспитательно-пропагандистских методов. Закрепляются в самых различных правовых формах, прежде всего в законах и подзаконных актах — указах, постановлениях, решениях, приказах и т.д.

Закон (англ. law) — решение в форме нормативного правового акта, принятое законодательно-представительным органом государственной власти или путем непосредственного волеизъявления народа в форме референдума, обладающее высшей юридической силой и регулирующее наиболее важные, базовые и устойчивые общественные отношения. Это высшая форма выражения государственной воли по поводу формирования того или иного порядка отношений общественной, государственной и гражданской жизни. Принимаются законы в форме федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов РФ. Понятно, что среди всех государственных управленческих решений ведущее место занимают те, которые обладают статусом закона, а значит, высшей юридической силой. Все другие решения имеют статус подзаконного акта, которые должны соответствовать законам и не противоречить им.

Кодекс (лат. codex — cобрание законов) — систематизированный свод актов, правил и норм, регулирующих определенную сферу общественных отно­шений. Кодекс выступает как основной законодательный акт в данной сфере, с ним находятся в своеобразном соотноше­нии (не должны противоречить ему) другие акты данной отрасли права и законодательства в целом. Нор­мы кодекса являются приоритетными по отношению к нормам иных нормативных правовых актов своей отрасли. Например, Налоговый кодекс РФ обладает высшей юридической силой в системе нормативных правовых актов финансового права. Кодифицированное законодательство характерно для высокоразвитых правовых систем.

Главенствующее положение среди государственных решений в ранге подзаконных нормативно-правовых актов занимают указы Президента РФ.

Указ (англ. edict) — «предписание верховной власти, данное в порядке управления без предварительного обсуждения вопроса в законодательном органе». В нашей стране на федеральном уровне это управленческое решение в форме нормативного правового акта Президента РФ; на региональном уровне — президента республики в составе Российской Федерации. Указы никакого дополнительного утверждения не требуют (за исключением случаев введения военного и чрезвычайного положения), обязательны для исполнения на территории всей страны. Указы могут быть нормативными и ненормативными, многие указы носят оперативно-распорядительный характер. Особо значимы для государственного управления указы по вопросам назначения выборов депутатов парламентской власти, формирования системы исполнительной и судебной власти, обеспечения безопасности и обороноспособности страны. На основе президентских указов проводилась приватизация, формировались основы государственной службы, реализовывались приоритетные национальные проекты. Сейчас на их основе осуществляется административная реформа, готовится очередной этап преобразований в пенсионной системе.

Далее по юридической силе идут решения органов исполнительной власти всех уровней государственного управления. Они являются основной правовой формой реализации целей, задач и функций исполнительной власти по управлению делами общества. Издаются в строго установленной форме и в пределах компетенции соответствующего органа управления.

По форме это постановления, распоряжения, решения, приказы, положения, правила, регламенты, инструкции. Они также носят императивно обязательный характер. В такого рода решениях устанавливаются правовые статусы, принципы, порядок, формы и методы управления, порядок ведения различных общественных дел. Их действие распространяется на органы, организации и предприятия данного министерства, ведомства или территории (например, административный регламент государственного органа определяет правила внутреннего служебного распорядка).

Есть акты, которые носят межведомственный характер, их действие распространяется на более широкий круг субъектов. К таким относятся управленческие решения Минфина России, Мин­экономразвития России, Минобразования России, МЧС России. Чаще всего это приказы по вопросам управления в сфере финансов, налогов и сборов, трудовых отношений, образования, экологической, санитарной и противопожарной безопасности, предотвращения техногенных катастроф и т.д.

Постановление (англ. decision). На правительственном уровне это управленческое решение общегосударственного нормативного содержания, издаваемое Правительством РФ в пределах его компетенции, на основе и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных и обычных законов, а также указов Президента РФ. Принимаются постановления как по стратегическим, так и по оперативно-тактическим, текущим вопросам. Их предмет — вопросы экономического и социально-культурного строительства. Подписываются постановления председателем Правительства РФ, обязательны для исполнения на всей территории страны. В форме постановлений свои решения также принимают прокуроры, судебные органы, губернаторы, некоторые другие властные структуры.

В форме распоряжения (англ. disposal) — индивидуального правоприменительного акта, принимаемого на основании и во исполнение ранее принятого документа, решаются отдельные вопросы оперативного характера. Примером может служить упоминавшееся ранее распоряжение Правительства РФ от 27 сентября 2004 г. № 1244‑р «Об утверждении Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года и план мероприятий по ее реализации». По содержанию нередко это документы достаточно крупного государственного масштаба, имеющие для страны принципиальное значение.

Решение (англ. resolution) — управленческое решение в форме правового акта государственного органа, органа местного само­управления или должностного лица в пределах его компетенции, влекущего соответствующие юридические последствия. В форме решения чаще всего издаются индивидуальные правовые акты. Решение — это важнейшая форма судебных актов.

Приказ (англ. order) — акт управления, издаваемый руководителями министерств, служб и агентств, управлений и департаментов органов исполнительной власти, а также руководителями акционерных обществ, концернов, предприятий, учреждений и организаций в рамках своей компетенции. Издается на основе принципа единоначалия. По своей юридической природе приказы могут быть как нормативного характера, содержащими нормы права и регулирующими определенный срез общественных отношений, так и актами, каса­ющимися применения уже действующих правовых норм.

Правила (англ. regulations) — нормативный правовой акт, устанавливающий условия и по­рядок действий субъектов управленческих отношений, последовательность и содержа­ние предписыва­емых действий. Например, правила перевозки грузов на железнодорожном транспорте содержат обязательные для железнодорожных служащих, грузоотправителей и грузополучателей условия перевозок грузов с учетом их особенностей, а также обеспечения безопасности движения, сохранения грузов и подвижного состава и др.

Нормативный договор (англ. normative contract) — особая юридическая форма управленческого решения. Представляет собой добровольное волеизъявление сторон, соглашение двух или нескольких субъектов права по поводу совершения определенных действий, служит одним из источников прав, обязательств и ответственности сторон друг перед другом. На основе договора происходят взаимное согласование и учет интересов сторон. Договор устанавливает, изменяет или прекращает (отменяет) те или иные правовые нормы и государственно-управленческие установки. Права и обязан­ности по нормативному договору возникают у определенного круга лиц. Правовой договор может носить как внутригосударственный, так и международный характер. Примером может служить Федеративный договор 31 марта 1992 г. о разграничении и делегировании полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. На основе такого рода документов формируются договорные федерации.

По поводу управленческой значимости актов судебных органов — постановлений, решений, приговоров, заключений, частных определений пока единого мнения не сложилось. Многие ученые считают, что судебные решения прямой управленческой нагрузки не несут, чаще всего не содержат норм права и в основном являются актами толкования законов, т.е. имеют ярко выраженный юрисдикционный характер. Но есть ученые, которые придерживаются иной точки зрения.

Конечно, судебные решения в прямом смысле управленческими не являются. Они не оказывают прямого распорядительно-упорядочивающего воздействия. Тем не менее, без них государственное управление невозможно. Разве не несут управленческую нагрузку решения судебных инстанций по поводу споров, возникающих между различными государственными органами, между различными субъектами хозяйствования? Разве возможно грамотное правовое управление без учета решений Конституционного Суда РФ, руководящих разъяснений, содержащихся в постановлениях пленумов Верховного и Высшего Арбитражного судов Российской Федерации? Государственно-управленческие функции очень часто реализуются с помощью судебных решений общеобязательной значимости, особенно в ситуациях, когда законом не предусмотрено правовое регулирование тех или иных жизненных ситуаций, в том числе конфликтных. Судебная власть не только самостоятельно, публично, т.е. от имени народа, а порой по обязанности принимает общеобязательное решение по поводу того или иного конфликта, но еще и гарантирует обществу его исполнение. Тем самым стороны конфликта могут избежать неоправданного применения силы и самоуправства.

К государственно-управленческим решениям можно отнести и некоторые акты органов местного самоуправления. К числу таковых относятся уставы городов и районов, уставы местного самоуп­равления, решения, распоряжения, приказы, которые приняты во исполнение государственной функции и обязательны для всего населения данной территории.

Правовые формы государственного управления определяют юридически значимую деятельность государственных структур и должностных лиц. Тем не менее, действенность правовых форм во многом определяется качеством организационных (неправовых) форм управленческой деятельности.

Неправовые формы управленческих решений — это справочные материалы и экспертные заключения, решения различных совещательных коллегий, рекомендации по итогам осуществления тех или иных организационных мероприятий, экспертные заключения, методические разработки. Такие документы существенно влияют на процесс государственного управления, несмотря на то, что не носят императивного нормативно-правового характера. Их предназначение состоит в том, чтобы организационно обеспечить выполнение государственных решений, принятых в соответствующих правовых формах. Не случайно они не предшествуют, а чаще всего следуют за управленческими решениями в правовых формах.

18.4. Разработка управленческого решения и его принятие

Разработка, принятие и исполнение государственных управленческих решений — сложный, многоступенчатый процесс практической реализации государственного публичного интереса. Это самый ответственный этап управленческой деятельности, требу­ющий серьезного интеллектуально-волевого напряжения, смелости и готовности взять на себя ответственность.

Приступая к разработке решения, следует честно ответить на вопросы: какова объективная необходимость в такого рода решении? Нельзя ли без него обойтись вообще? Какова социально-экономическая и политическая потребность в нем? Какие задачи с помощью нового предписания будут решены и какие цели будут обеспечены? Во что решение обойдется и что полезного получит общество в результате его реализации? Не ответив на эти и многие другие вопросы аналогичного порядка, трудно рассчитывать, что решение получится рациональным, что поставленная задача будет успешно решена.

В основе каждого управленческого решения должны лежать весомые причины. Его инициация должна быть порождением серьезных жизненных обстоятельств, а исполнение — качественным и ответственным. В противном случае в управлении будет больше формально-бюрократического, чем содержательного и конструктивно-созидательного.

Причин инициации управленческого решения немало. Это может быть:

1) экстремальная (чрезвычайная) ситуация — стихийное бедствие (землетрясение, наводнение, пожары, извержение вулкана, резкое изменение температурного режима и т.д.); различные технические и технологические катастрофы, которые в нашу техногенную эпоху становятся все более опасными и даже глобальными; обширные общественные конфликты — массовые или групповые беспорядки, вооруженные бандитские нападения, терроризм, эпидемии, катастрофы крупных производственно-энергетических объектов, выход из‑под контроля опасных производств и др. Особенность таких ситуаций состоит в их непредсказуемости и крайней сложности.

Возникают они, как правило, внезапно, сопровождаются огромными людскими, материальными и моральными потерями, могут вызвать не только острые социальные конфликты и массовый психоз, но и политические беспорядки. Вот почему экстремальность — это повод для самого быстрого осмысления ситуации, принятия оперативных и предусматривающих энергичные конструктивные действия управленческих решений. В экстремальной ситуации надеяться на пресловутое «авось» недопустимо;

2) конфликтная социальная ситуация. Ее основные признаки — забастовки, акции протеста, голодовки, массовые демонстрации, групповые обращения граждан к президенту и депутатам, в общественные палаты и средства массовой информации; многие другие явления, подрывающие спокойствие общества, провоцирующие рост социальной напряженности. Недооценка или игнорирование конфликта, нежелание понять его суть и истоки, неуважительное отношение к инициаторам протеста приводят к тому, что даже незначительные конфликтные ситуации постепенно, часто подспудно перерастают в острые, становятся затяжными и трудноразрешимыми, а то и необратимыми. Несправедливость, бюрократизм, обман, всякого рода подловатые пиар-акции, интриги, политические «наперсточные игры» люди прощают с большим трудом, а чаще всего не забывают никогда и в определенный момент предъявляют соответствующий счет;

3) проблемная ситуация — важнейший и наиболее распространенный импульс инициации управленческого решения. Проблемная ситуация — это естественное явление и закономерное порождение диалектического развития общественного бытия, результат противоречий между стабильностью и изменчивостью, отживающим и нарождающимся, старым и новым, прогрессивным и консервативным. Важно своевременно увидеть, понять и правильно оценить проблему, уловить ее смысл и возможные последствия, определить обстоятельства и факторы позитивного устранения;

4) требование, исходящее от вышестоящих субъектов управления, правомочных определять и направлять деятельность нижестоящих структур. Форма этих импульсов — правовые акты (предписания, директивы, распоряжения, указы) вышестоящих инстанций, которые устанавливают обязательные правила ведения общественных дел и требуют их соблюдения, как исполнителями, так и самими субъектами управления. Ученые подсчитали, что в 25% случаев управленческие решения принимаются в режиме исполнения решений вышестоящих инстанций;

5) факты, события, состояния, выявленные в процессе конт­роля. Смысл решений, принимаемых по итогам контрольных проверок, сводится к тому, чтобы не только обнаружить и оценить последствия ошибки, а тем более злоупотребления, зафиксировать их и, если надо, обнародовать, но и сделать соответствующие политические и организационные выводы, исправить ситуацию, восстановить нарушенное право, наметить действенные меры по недопущению подобного в будущем. Для этого и принимаются корректиру­ющие управленческие решения, вносятся соответствующие поправки, изменения и дополнения в действующие документы. По оценкам экспертов, таких управленческих решений не менее 15% от общего их массива.

Процесс работы с управленческим решением включает три этапа: подготовку управленческого решения, процедуру его принятия и практическое исполнение. При этом используются особые методы:

1) изучения конкретной управленческой ситуации на месте; теоретическое исследование существа возникшей проблемы; ознакомления с опытом решения подобных управленческих задач в своей стране и за рубежом; составления необходимых информационно-аналитических материалов (записки, докладные, справки); анализа статистических материалов; разработки проектов альтернативных решений и др.;

2) прогнозирования и математического программирования, сис­темного, функционального и сравнительного анализа; социологического и ретроспективного исследования;

3) проведения при необходимости деловых игр, экономико-статистического моделирования, социального экспериментирования;

4) организации сплошных и выборочных проверок, документационных ревизий.

Более детально основные элементы процесса разработки и принятия управленческого решения можно представить следующим образом.

Подготовка проекта правового акта управления (сбор первичной информации, обдумывание). На этой стадии исследуется проблемная ситуация, анализируются ее источники и причины, особенности проявления и тенденции вероятностного развития, определяются сроки подготовки альтернативных проектов управленческих решений, круг их разработчиков. Причем информация должна быть своевременной, достоверной и полной. Не помешает хорошее знание общественного мнения. Ошибки, заблуждения, самообман, иллюзии во многих случаях зарождаются как раз на стадии анализа и оценки управленческой ситуации, а потом автоматически воспроизводятся во всех звеньях управленческой цепи и в конечном счете сводят на нет всякий смысл управления.

Стадия прогнозирования и моделирования возможных управленческих решений и действий — непременный элемент процесса принятия управленческого решения на научных основаниях. Практика разработки альтернативных вариантов будущего решения имеет большой смысл, ибо позволяет максимально учесть не только перспективы развития, но и интересы государства и общества, задействовать весь имеющийся в распоряжении арсенал научных знаний, практического опыта, материально-финансовых и иных ресурсов. Конечно, необходимо учитывать все ограничивающие (дисциплинирующие) факторы, гарантирующие выбор не только приоритетного, но и наиболее обоснованного управленческого решения.

Именно для этого предусматриваются свободное обсуждение проектов решений, обмен мнениями за круглым столом, дискуссии, «мозговые атаки», независимые экспертизы. Вне поля зрения не должны остаться научная литература, материалы периодической печати, данные социологических и иных исследований (они не только желательны, но и обязательны). Чем больше заинтересованных лиц будет участвовать в работе, тем выше вероятность высокого качества итогового решения.

Оценка предложенных альтернатив, отсев заведомо нежизнеспособных проектов и выбор лучшей из них. Особо сложен выбор в условиях неопределенности, риска или кризиса. Поэтому главным для руководства становится не ошибиться в критериях, т.е. показателях и индикаторах, по которым оцениваются предложенные варианты управленческих решений: самодостаточность; политическая целесообразность; уровень затратности; экологическая приемлемость; степень учета интересов различных социальных слоев и групп населения; вероятность негативных последствий. Как показывает опыт, таких критериев не должно быть более шести-семи.

Далее включаются механизмы выбора с их особыми методами: «мозговой атаки»; экспертных оценок; сценарного моделирования; математического анализа. Не менее важны здравый смысл и простая интуиция. В конечном счете на финиш выходит один документ — наиболее качественный продукт, не требующий в последующем каких‑то кардинальных изменений и существенных поправок.

Согласование акта управления с заинтересованными ведомствами и должностными лицами — обязательная стадия разработки акта управления, если это устанавливается в специальном нормативном акте (например, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются финансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики). Все проекты управленческих решений в обязательном порядке должны быть согласованы с финансовыми органами, органами безопасности и юридической службой. Немаловажное значение имеет и антикоррупционная экспертиза.

Вершиной управленческой деятельности является стадия принятия управленческого решения, т.е. стадия официальной экспертной оценки и придания проекту решения окончательно обязательного характера. Такая работа организуется в строго установленных организационно-правовых формах и не должна нарушать правила юридической техники: строгость формулировок; единообразие трактовок понятий и терминов; четкость юридического языка; емкость и точность заголовков разделов, глав и параграфов; правильность обозначений государственных органов, организаций и учреждений; наличие всех необходимых реквизитов. Все это обеспечивают профессионалы, занятые в соответствующих структурах государственных органов.

Издание правового акта управления. Издание — стадия, на которой проект управленческого решения приобретает юридическую силу, становится официальным документом. В коллегиальных органах государственного управления моментом принятия решения являются голосование по предложенному проекту и его принятие членами данного коллегиального органа большинством голосов; в единоличных органах (президент, министр, губернатор) — время его подписания соответствующим руководителем и регистрации в качестве официального документа. Если решение принимается совместно несколькими субъектами или одним из них по согласованию с другими, то проект подлежит согласованию головной организацией с заинтересованными ведомствами. Согласование оформляется визами.

Направление принятого правового акта управления в Минюст России для его государственной регистрации и обнародования путем опубликования в официальных изданиях, т.е. его окончательного внешнего оформления и вступления в законную силу. В этот момент управленческое решение как бы выходит за пределы субъекта управления и попадает в поле зрения тех, кого оно касается и кто будет его исполнять.

Государственной регистрации подлежат все решения, затрагива­ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведом­ственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Большинство из них подлежат обязательному официальному опубликованию в «Российской газете» и в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», направляются в Научно-технический центр правовой информации и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Процедура детального ознакомления с принятым управленческим актом заинтересованных лиц и исполнителей, а если необходимо, то и всей общественности. Реализуется данная процедура в разных формах — путем издания специальных сборников; направления по почте соответствующим ведомствам и должностным лицам; устного ознакомления; ознакомления «под расписку»; проведения совещаний и семинаров; комментирования в средствах массовой информации с соответствующими комментариями (газеты, радио, телевидение, специальные сайты сети Интернет). Цель в любом случае преследуется одна: исполнители должны хорошо понять замысел управленческого решения, добиться единого его толкования на всех уровнях и во всех звеньях управленческой иерархии. На этом этапе, по сути, и начинается исполнение принятого решения.

18.5. Организация исполнения принятого решения

Значимость и качество управленческого решения проверяются практикой, конкретными делами. Управление лишь тогда эффективно и качественно, если все то, что предусмотрено в управленческих решениях, должным образом исполнено. Решение — не самоцель, это важная, но все‑таки лишь промежуточная, во многом подготовительная часть процесса управления. Наивно полагать, что стоит принять хорошее решение, как оно само по себе воплотится в жизнь, запланированное совершится автоматически, так сказать, «естественным» образом.

Разработать хорошее решение очень трудно, но еще труднее его реализовать. Такая работа требует высокого профессионализма, настойчивости, должной исполнительской дисциплины. Именно этого чаще всего как раз и недостает. Огромное число управленческих решений не выполняется, как говорится, повисая в воздухе. Много нужных и добротно проработанных управленческих решений остается на бумаге, их исполнение заканчивается благими пожеланиями, а при смене руководства и вовсе забывается.

Реализация управленческого решения — это процесс претворения в жизнь намеченных целей, оценка полученных промежуточных и конечных результатов, внесение корректив в процессе исполнения намеченного. Это также процесс перманентного разрешения как типичных, повторяющихся, так и новаторских, рассчитанных на уникальные преобразования, проблем.

Исполнение управленческих решений — достаточно сложный этап, который состоит из нескольких стадий.

1. Планирование предстоящих работ — установление содержания, определенной последовательности, сроков, средств и ответственных за исполнение тех или иных мероприятий. Ничего разум­­ного не получится, если всем одновременно браться за все сразу. Нужны жесткая организация, согласованность, последовательность, своевременная и полная ресурсная обеспеченность, персональная ответственность. Каждый исполнитель должен знать объемы и содержание возлагаемой на него работы. Не случайно планы исполнения чаще всего принимаются в форме нормативного правового акта.

2. Подбор и расстановка исполнителей, обеспечение необходимых условий для их успешной деятельности. Это кропотливая работа по определению круга лиц, которые могут быть привлечены к исполнению принятого решения. Под каждое управленческое решение должен быть подведен адекватный состав исполнителей. Затем проводится их инструктаж, если надо, организуется специальное обучение, формулируются конкретные задания, устанавливаются сроки исполнения. Руководитель (субъект управления) должен быть твердо убежден, что смысл принятого управленческого решения исполнителям ясен, что они знают и понимают как общие стратегические задачи, так и индивидуальные задания, хорошо представляют способы их выполнения. В противном случае рассчитывать на серьезный успех не приходится.

3. Следующий шаг в организации исполнения решения — мобилизация имеющихся ресурсов для исполнения намеченного. Таких ресурсов множество — природные, материально-финансовые, производственные, научно-технические, информационные, юридические, идеологические. На этом этапе разрабатываются различного рода регламенты, инструкции, рекомендации, памятки, устанавливаются источники и каналы получения управленческой информации, формы отчетности и др. Пренебрежение подобными элементами организации исполнения принятых решений однозначно приводит к снижению эффективности управления, резко сокращает возможности успешного решения поставленных задач.