Государственное управление и его социальная природа 8 глава

Принцип социальности — ориентация государственно-управленческой деятельности на создание необходимых и достаточных условий для обеспечения достойной жизни, свободного развития и самореализации творческого потенциала каждой личности. Основными критериями социальности государственного управления являются: соблюдение и гарантированность социальных прав и свобод человека; проведение сильной социальной политики; обеспечение стандартов достойной жизни человека; адресная поддержка уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности; гарантия благоприятных условий для реального участия граждан в социальной экспертизе принимаемых решений на всех уровнях управления; соблюдение прав и гарантий, признающих и развивающих систему социального партнерства; права и гарантии, ориентированные на укрепление семьи, духовное, культурное, нравственное развитие граждан; бережное отношение к наследию предков, преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций.

Принцип гуманизма (нравственности) — признание человека в качестве высшей ценности, ориентированность управления на защиту законных интересов человека и его прав на достойную жизнь и свободное развитие личности. Именно этот принцип звучал в лозунге нашего недавнего прошлого: «Все во имя человека, все для блага человека!»

Далее рекомендуем перейти к анализу специальных принципов, на основе которых осуществляется конкретная организационно-распорядительная и административно-управленческая деятельность органов государственной власти. Среди них особое место занимают принципы иерархичности, оптимального сочетания централизации и децентрализации, единоначалия с коллегиальностью, сочетания федерального, регионального и местного, конкретности, единства распорядительства, делегирования полномочий, персональной ответственности.

Принцип иерархичности означает ответственность нижестоящих структур перед вышестоящими. Каждый работник (должностное лицо) административной иерархии отвечает за весь доверенный ему участок работы и работу подчиненных ему лиц. Только так формируется ступенчатая цепочка, звенья которой контролируются в иерархической последовательности, а их деятельность оперативно корректируется вышестоящими структурами.

Принцип оптимального сочетания централизма и демократической децентрализации. Принцип демократизма вовсе не исключает централизм, административные и самоуправленческие начала дополняют друг друга. Они позволяют, с одной стороны, избежать анархии, нормативно установить определенные пределы «самодеятельности», что особенно актуально для практики формирования федеративных отношений, когда власти субъектов федерации не всегда обдуманно стремятся овладеть несвойственными для своего уровня власти полномочиями. При этом забывают об ответственности, не говоря уже о реальных возможностях грамотной и продуктивной реализации этих функций. С другой стороны, начала оптимального сочетания централизма и децентрализации создают благоприятные условия для инициативы и развития здоровой конкуренции, гарантируют защиту законных прав и интересов нижестоящих структур и социальных сообществ.

Принцип сочетания федерального, регионального государственного управления и местного самоуправления. Это достаточно сложный принцип, и его специфика для каждой страны (не обязательно федерации) уникальна. Он является как бы оборотной стороной принципа федерализма и разграничения предметов ведения, обеспечивая единство управления при его децентрализации.

Принцип сочетания единоначалия с коллегиальностью позволяет повысить уровень ответственности должностных лиц и привлечь к выработке управленческих решений работников разного уровня и специалистов разного квалификационного профиля. Тем самым обеспечивается делегирование полномочий, которое позволяет разгрузить вышестоящие инстанции от решения рутинных вопросов, которые легко могут решаться на нижестоящих ступенях управленческой иерархии.

Принцип персональной ответственности включает в себя все виды личной ответственности (юридической, морально-нравственной, политической) и реализуется с помощью соответствующих мер организации и воспитания, а в случае необходимости — принуждения и даже наказания за неисполнение или некачественное исполнение принятого решения.

Частные принципы применяются в различных подсистемах государственного управления (политике, сфере регулирования рыночных отношений, системе государственной службы, дипломатии и др.). Для примера рассмотрим принципы гражданской службы Российской Федерации, нормативно закрепленные в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79‑ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

1) приоритет прав и свобод человека и гражданина;

2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ;

3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;

4) профессионализм и компетентность гражданских служащих;

5) стабильность гражданской службы;

6) доступность информации о гражданской службе;

7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;

8) защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Определенные принципы положены в основу внешнеполитической и дипломатической деятельности российского государства. Главные из них: невмешательство во внутренние дела других государств; запрет организации, пропагандистского поощрения и материальной помощи в подрывной и террористической деятельности, направленной на изменение общественно-политического строя другого государства; мирное разрешение международных конфликтов; гуманизм; равноправие и самоопределение народов; строгое соблюдение прав человека и основных свобод; законность; честное служение Отечеству.

Сущность государственного управления, его цели, принципы и функции, а также формы и методы органически взаимосвязаны, обусловливают друг друга и тем самым образуют систему. Это заставляет рассматривать их в комплексе: цели указывают вектор движения; миссия и функции отвечают на вопросы ради чего и что конкретно делать; формы, методы и средства опредмечивают управленческую компетенцию; принципы образуют основу высокоэффективного управления, устанавливают пределы разумного и возможного.

Поэтому нельзя игнорировать принципы управления, нарушать естественный порядок действий. Иначе провалы неизбежны, несмотря на то, что управление — это не только наука с жесткими установками и требованиями, но и искусство с сильным творческим на­чалом.

Семинар «Системность государственного управления»

1. Системность государственного управления.

2. Прямые и обратные связи в системе государственного управления.

3. Типичное и уникальное в государственном управлении.

Литература

1. Конституция Российской Федерации.

2. Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1997 г. № 3‑ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

3. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184‑ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

4. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58‑ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

5. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79‑ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

6. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления».

7. Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

8. Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ: 1996—2013 гг.

9. Административная реформа в России : научно-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2008.

10. Административная реформа в субъектах Российской Федерации : научно-практ. пособие / под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. — М., 2006.

11. Атаманчук, Г. В. Проблемы управления и управляемости в обществе : избранное / Г. В. Атаманчук. — М., 2011.

12. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. — М., 2004.

13. Атаманчук, Г. В. Управление в жизнедеятельности людей. Очерки проблем / Г. В. Атаманчук. — М., 2008.

14. Афанасьев, В. Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования) / В. Г. Афанасьев. — М., 1968.

15. Барциц, И. Н. Система государственного и муниципального управления : учебный курс : в 2‑х т. Т. 1 / И. Н. Барциц. — М., 2011.

16. Гвишиани, Д. М. Организация и управление / Д. М. Гвишиани. — М., 1972.

17. Глазунова, Н. И. Государственное (административное) управление : учебник / Н. И. Глазунова. — М., 2006.

18. Идеи А. А. Богданова и современность : материалы международной научно-практической конференции /под ред. А. И. Турчинова. — М., 2004.

19. Классики теории государственного управления : американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. — М., 2003.

20. Классики теории государственного управления : управленческие идеи в России. — М., 2008.

21. Куриц, С. Я. Болезни государства. Диагностика патологий системы государственного управления и права : монография / С. Я. Куриц, В. П. Воро­бьев. — М., 2010.

22. Новая философская энциклопедия. В 4 т. / рук. проекта В. С. Сте­пин и Г. Ю. Семигин. — М., 2009—2010.

23. Проблемы взаимодействия гражданского общества, государства и бизнеса: опыт России и Германии : Материалы «круглого стола». — Рос­тов н/Д, 2012.

24. Путин, В. В. Программа 2012—2018 / [Электронный ресурс]. URL : putin2012.ru.

25. Путин, В. В. Россия сосредотачивается. Ориентиры : cб. предвыборных статей. — М., 2012.

26. Энциклопедия государственного управления в России. В 4 т. / под общ. ред. В. К. Егорова. — М., 2004—2006.

Глава 4
Цели, целеполагание и целереализация в государственном управлении

В результате изучения материалов данной главы обучающийся должен:

знать

• цели государственного управления, принципы и технологии целеполагания;

• специфику и задачи государственно-управленческой деятельности, их взаимосвязь с реальными политическими, экономическими и социально-культурными процессами;

уметь

• строить «древо целей»;

• применять современные методики и технологии разработки, реализации и оценки программ и планов развития страны, региона, организации, коллектива;

владеть

• технологиями анализа, прогнозирования и планирования, методом программно-целевого управления.

Понятийный аппарат по данной теме может быть представлен следующими основными научными категориями.

Цель — идеальный образ желаемого состояния какой‑либо сис­темы, явления или процесса.

Ценности — нормативные представления, выражающие положительную или отрицательную значимость явления, идеи, установки с точки зрения их соответствия интересам, потребностям и целям общества, социальной группы, государства, отдельной личности.

Ценностные ориентации в политике — восприня­тые ценности, являющиеся целью политических действий и важнейшим регулятором политического поведения.

Цель государственного управления — конечный или промежуточный результат развития, полученный в соответствии с запрограммированными перспективами этого развития.

«Древо целей» — система, обеспечивающая органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, уровня и содержания, направленная на достижение субъектом управления запрограммированных изменений.

Целеполагание — деятельность по анализу общественных проблем, выявлению потребностей управляемого объекта и построению «древа целей» с учетом имеющихся ресурсов и возможностей объективного и субъективного характера.

Программа — план деятельности, совокупность основных положений, целей и мероприятий, реализация которых необходима для решения социально значимых научно-технических, политических, социально-экономических и других проблем.

Программно-целевой метод в управлении — метод управления на основе комплексной системы целевых ориентиров и приоритетов социально-экономического и политического развития общества и отдельных его подсистем, а также планируемых под них материально-технических, финансовых, информационных, кадровых и иных ресурсов

4.1. Цели государственного управления

Построение организационно-функциональной структуры любой управленческой системы начинается с определения ее миссии (предназначения), целей и задач, конечно, с учетом имеющихся ресурсов. Ни одно объединение людей не может долго существовать, не имея сознательной или интуитивно ощущаемой общей для всех цели. В таком случае это уже не организация и не управление, а всего лишь толпа без руля, ветрил и чувства устремленности к чему‑то общему и полезному.

Если миссия содержит положения, характеризующие предназначение организации, свидетельствующие о смысле ее существования в соответствии с господствующими в обществе правовыми и моральными нормами, то цель — это мысленное предвосхищение результата какого‑то вида конструктивно-преобразующей человеческой деятельности. Цель — это продукт субъективного отражения объективной реальности с последующим выходом на активные практические действия по достижению желаемого конечного результата, т.е. миссии данной организации.

Целеполагание — это эпицентр управленческой деятельности, где люди в концентрированном виде ставят и получают ответы на вопросы: ради чего система существует, что является главным в ее деятельности, чем мотивирована деятельность и каковы пределы социальной ответственности за неблагоприятный исход дела, какими способами достигается гармония интересов государства, элиты, чиновников, бизнесменов, ученых, рядовых граждан? Без четких ответов на эти и многие подобные вопросы сколь‑нибудь эффективное управление невозможно, тем более, в плане реализации главной социально-политической миссия государства — консолидации общества и обеспечения достойной жизни каждого. Умело сформулированная миссия (цели, задачи) способствует эффективной материали­зации ценностных ориентиров, создает благоприятные условия для постановки долгосрочных целей, позволяет снять сомнения относительно стратегии развития и вселить уверенность в разумности и перспективности предпринимаемых усилий.

Цель в управлении — это идеальный, внутренне побужда­ющий мотив деятельности властей во имя удовлетворения насущных потребностей и интересов общества. Это центральный элемент государственной стратегии, предназначенной, как пишет Джефф Малган, «для преобразования желаний в результаты посредством мобилизации власти и знания». Иными словами, это конечный или конкретный промежуточный пункт на пути достижения определенного состояния социума (или его подсистемы) в соответствии с запрограммированными перспективами (государственной стратегией) его развития. Цели первичны по отношению ко всем иным факторам управления, в том числе к таким как ресурсы и властные полномочия.

МАЛГАН Джефф (р. 1961)

Один из известнейших специалистов в области государственного менеджмента, входит в сотню ведущих интеллектуалов Великобритании. Доктор экономики, профессор Национальной школы государственного управления. На протяжении ряда лет занимал ответственные должности в кабинете министров страны, в том числе руководителя Стратегического комитета правительства. Консультант многих государственных проектов. Приглашается для чтения лекций в ведущих научно-учебных центра мира, в том числе в ряд университетов России.

Опираясь на собственный богатый опыт работы в британских властных структурах, автор приводит наглядные свидетельства того, что правительствам, которые научились действовать стратегически, удалось сделать жизнь своих граждан более богатой и счастливой. Большой научный и практический интерес представляют такие его книги, как «Communication and Control: Networks and the New Economies of Communication. Polity» (1991); «Politics in an Antipolitical Age. Polity» (1994); «Life after Politics (eds). HarperCollins» (1997); «Connexity. Harvard Business Press» (1998); «Good and Bad Power: The Ideals and Betrayals of Government. Penguin» (2006). В них мы находим ответы на волнующие научную общественность вопросы, такие как сущность стратегического и антикризисного государственного управления, эффективность управляющего воздействия в рамках рыночных механизмов спроса и предложения, значимости научных знаний и общественного доверия для управления, возможности и условия возникновения позитивных и негативных рисков в управленческой деятельности.

Другое дело, какие это цели по своей сути и содержательному наполнению, насколько они реальны, ориентированы на человека и его потребности, как учитывают имеющиеся в обществе ресурсы и возможности. Последнее, к сожалению, нередко забывается, трансформируясь в субъективизм и волюнтаризм, порождая политическое высокомерие, популизм, безответственность в верхах и социальную апатию в низах. Перспектива такого социального состояния, как свидетельствует опыт советской и не только советской системы, известен — стагнация, нищета, застой, неконкурентоспособность и в конечном счете развал системы.

Положение существенно меняется с переходом к реальному (а не декларативному) демократическому правовому пути развития. Демократия, опираясь на широкую гражданскую активность, придает процессу целеформирования, целеполагания и целереализации бо́льшую социальную обоснованность, рациональность и конструктивный динамизм. Недемократические режимы тоже могут проводить быстрые и достаточно эффективные реформы, способны ставить амбициозные цели, обеспечивать высокие темпы экономического роста. Но чаще всего достигнутые таким образом результаты кратковременны и, по большому счету, не отражают глубинные интересы широких масс трудящихся.

Российская Федерация провозглашена демократическим правовым социальным государством, цель которого — общество достойной жизни и свободного развития человека. Построение такого общества рассматривается в качестве главной стратегической цели и магистрального направления внутренней и внешней политики российского государства. Развернутая редакция этой цели была сформулирована в президентском Послании Федеральному Собранию РФ еще в мае 2003 г., а затем уточнена и детализирована в других программных документах главы государства. В обозримом будущем наша страна должна прочно утвердиться в статусе современной мировой державы, главная ценность которой «духовность и единство российского народа». Наше общество должно стать обществом образованных, творчески мыслящих, живущих по самым передовым стандартам людей. Основа же всего этого — модернизация производства, внедрение новых технологий, создание современной инфраструктуры для инноваций, формирование новых бизнесов.

Мы, похоже, наконец, усвоили, что стратегия российской государственности заключается не в идеалистическом миссионерстве во имя светлого будущего всего человечества, а в том, чтобы «благоприятствовать материальному и духовному развитию своего народа». Главная цель государства в этом случае может быть представлена следующим образом: максимальное удовлетворение потребностей людей, формирование цивилизованного образа жизни, создание надлежащих условий для спокойной жизни и созидательной деятельности людей. На пути к этой цели будут не только успехи, могут быть (и непременно будут) неудачи, возможно, и тяжелые, болезненные поражения. Но это вовсе не означает невозможность достижения такой исторической цели.

Ее реализация может быть обеспечена решением целого ряда промежуточных задач:

1) последовательное развитие многопартийной политической системы, укрепление демократических институтов, формирование дееспособного гражданского общества, развитие гражданского самосознания;

2) построение государства, способного не декларативно, а на деле обеспечивать справедливое перераспределение доходов, гарантирование основных политических, экономических и социальных прав и свобод, а также безопасную и достойную жизнь людей;

3) модернизация экономики и технологическое обновление производства, активизация конкурентно-свободного и социально ответственного предпринимательства. В приоритетном порядке должно стимулироваться развитие высокотехнологичной химической промышленности, производство композитных и неметаллических материалов, авиационной промышленности и электронники, космического комплекса, информационно-коммуникационных технологий, почтовой связи, освоения нанотехнологий;

4) создание эффективной системы управления в природоохранной сфере, учитывая противоречия, непременно возникающие между потребностями людей, эффективностью производства и справедливостью по отношению к природе;

5) физическое и моральное оздоровление нации, особенно подрастающего поколения, развитие медицинской техники и отечественной фармацевтики. В ближайшие годы доля отечественной продукции на фармацевтическом рынке должна увеличиться с 20 до 50%;

6) освоение инновационных энергетических технологий, причем как в традиционных, так и в альтернативных сферах энергетического комплекса, повышение к 2020 г. энергоэффективности отечественного производственного комплекса минимум на 40%;

7) формирование комфортной среды для научных разработок мирового уровня, развития космических технологий и телекоммуникаций, в том числе ГЛОНАСС, и государственной сети цифрового телевещания. Выделение средств на научные исследования ведущих университетов, центров фундаментальной науки, государственных научных фондов и крупных промышленных кампаний будет увеличено к 2018 г. с нынешних 10 млрд до 25 млрд руб., тем самым размеры научных грантов станут сопоставимыми с предоставляемыми ученым в ведущих странах Запада;

8) превращение научно-образовательных учреждений страны в центры насыщенной научно-интеллектуальной, спортивной и культурной жизни. Цель — российские исследовательские центры и профессиональное образование должны соответствовать международным стандартам и быть конкурентоспособными на мировом рынке науки, образования и труда;

9) модернизация Вооруженных Сил и правоохранительной сис­темы, создание современной боеспособной и мобильной армии;

10) инновационное реформирование законодательства и государственного управления, оптимизация бюджетных расходов, активизация усилий в части противодействия коррупции;

11) укрепление позиций России в международных делах, развитие сотрудничества в сфере безопасности, активизация научно-культурного обмена, наращивания экономической дипломатии.

Мы представили высший целевой блок государственного управления, который полностью корреспондируется с ценностями и нормами Конституции РФ, соответствует сущности государственного строя, характеру власти в нашей стране и сложившейся системы целеполагания и целереализации.

На уровне непосредственной реализации вышеперечисленного выстраиваются соответствующие подсистемы целей. Для примера можно взять любую программу ведомственного или территориального социально-экономического развития. Ее генеральная цель — максимально возможное удовлетворение потребностей людей и формирование здорового образа жизни. Под реализацию такой стратегии выстраивается «древо целей» (табл. 4.1).

Таблица 4.1. «Древо целей»

Далее наращивается крона «древа целей» в форме конкретных расчетных параметров и показателей, на которые ориентируется руководство. Их реализация предполагает соответствующие бюджетные расчеты и инвестиционные проекты; создание центров функциональной и территориальной интегра­ции; отладку соответствующих распределительных и перераспределительных механизмов; устранение административно-бюрократических барьеров, подготовку кадров. Ответственность за успех намеченного, естественно, лежит на органах государственного управления.

Цели государственного управления могут быть охарактеризованы следующим образом. По своей сущности, содержанию и базовым источникам цели носят объективный характер. Первоисточником их возникновения являются общество и объективная реальность, в которой оно существует. Зарождаются цели «внизу», идут от потребностей и интересов общества и поэтому носят глубинный, сущностный характер. Поскольку интересы и потребности различны по уровням и по содержанию (внутригосударственные и внешнеполитические, общегосударственные и региональные, национальные, классовые и корпоративные, экономические и политические, общие и частные, общественные и личные), то и цели столь же разнообразны. Все это не может не учитываться в процессе разработки, принятия (целеформирования и целеполагания) и реализации (целереализации) государственных управленческих решений.

Будущее, которое заключается в замыслах, социальных целях и даже в официальных управленческих решениях, — неведомо, скрыто, альтернативно. То, что свершилось в прошлом, мы знаем, можем соответствующим образом исследовать, оценить и сделать какие‑то выводы. А вот то, что будет, можно лишь каким‑то образом предвидеть и с определенной долей вероятности прогнозировать. Поэтому без научного осмысления и соответствующего моделирования будущего никакое сколь‑нибудь эффективное управление невозможно. Предвидение, прогнозирование и программирование социаль­­ных процессов, а также стратегическое планирование своих действий в соответствии с полученной информацией — непременные элементы не только механизма целеполагания, но и всей системы управления.

По форме и своему внешнему выражению цели всегда субъективны. Это продукт сознательного выбора и мыслительного предвосхищения будущего. Цели осознаются и формулируются людьми, выдвигаются институтами гражданского общества, анализируются, систематизируются, а затем политически и нормативно закрепляются органами государственной власти в соответствующих правовых актах и управленческих решениях. Снимая неопределенность, они становятся мощным мотивирующим, организующим, регулирующим, консолидирующим, а нередко и судьбоносным фактором общественного развития, причем на всех горизонтах социального управления.

Цели отличаются иерархической взаимозависимостью и системностью. Сложность управленческого целеполагания состоит в том, что из огромного множества возможных вариантов целевых ориентиров необходимо выбрать те, которые реальны, наиболее мотивированны и ресурсно обеспечены, а значит, с наибольшей вероятностью могут быть реализованы.

Классификация и структурирование целей имеют не только научный, но и большой практически-прикладной, политический, социально-экономический и нравственный смысл. Скажем, марксизм с его материалистической трактовкой истории, классовым пониманием сущности исторического процесса и делением общества на экономический базис и политическую надстройку в качестве ведущих государственных целей однозначно принимал цели экономического характера. Этому не мешало даже то, что основным законом и высшей целью социализма провозглашались построение бесклассового коммунистического общества и максимально полное удовлетворение постоянно растущих материальных и культурных потребностей трудового народа. Экономика представлялась концентрированным выражением политики и решающим условием успешного решения практически всех проблем общественного бытия. Вот почему ничего удивительного нет в том, что пятилетние и текущие планы хозяйственного характера находились в центре внимания партийного и государственного руководства. Нередко плановые установки были самоцелью, носили сугубо пропагандистско-идеологический характер, реализовывались ради хороших отчетов.

Конечно, без прочной и постоянно развивающейся экономической базы никакие цели реализовать невозможно. Тем не менее, валовые экономические показатели, прибыль и доходы не могут быть основной целью и главным ориентиром управленческой деятельности государства. Экономика — базовый и очень серьезный фактор управления. Но это всего лишь средство достижения главного. Главным же являются человек как высшая ценность демократического правового социального государства и условия его достойного и свободного существования.