Государственное управление и его социальная природа 10 глава

Цели грандиозные и, в принципе, реальные. Но для их обеспечения потребуется концентрация огромных модернизационных усилий, прежде всего на трех ключевых направлениях:

1) необходимо уйти от инерционного энергосырьевого сценария развития экономики и нацелить усилия общества, в том числе работников государственного аппарата, на ее кардинальное обновление в направлении создания высокотехнологичного и конкурентоспособного производства;

2) кардинально усилить мотивацию к инновационному поведению управленцев, в том числе занятых в государственном аппарате;

3) радикально повысить эффективность экономики, дополнительно создать сотни тысяч новых рабочих мест, производительность труда повысить не менее чем в четыре раза.

Такая масштабность целей предъявляет совершенно новые требования управленческого характера. Необходимо в первую очередь обеспечить демократические свободы, прекратить неоправданное административное давление на бизнес и экономику в целом, отказаться от чрезмерной централизации принятия решений, упростить налоговую службу и систему предоставления государственных услуг, перезагрузить судебную систему, предметно заняться антикоррупционным оздоровлением общества.

Реализуются цели в различных формах, различными методами, с помощью различных средств и ресурсов. Формы могут быть правовыми и организационными, политическими и экономическими; стимулирующими и дисциплинарными, административно-волевыми и воспитательными; императивными и диспозитивными; в стиле «мягкого дирижирования» и жесткого «волевого принуждения».

Средства и ресурсы тоже разные: материально-финансовые — бюджетные и внебюджетные; технические — оргтехника, письменные и канцелярские принадлежности, телефон, телеграф, факс, транспортные средства; специальные — возможности спецслужб, правоохранительных, контрольно-надзорных и дипломатических структур, органов таможенного и пограничного контроля; информационно-коммуникационные — статистическая информация, отчеты, доклады, информационные записки государственных органов; публикации СМИ; аналитика и проектная документация научных центров. Особую актуальность приобретают разработки научного комплекса «Сколково», Агентства стратегических инициатив, ресурсы Российского фонда прямых инвестиций, Российской корпорации нанотехнологий и других государственных, в особом режиме финансируемых корпораций.

4.3. Программно-целевой метод в управлении

Программно-целевой метод — один из наи­более распространенных в современной управленческой практике, хорошо зарекомендовавший себя как альтернатива жестко централизованной монополюсной модели государственного управления. Указанный метод, об успешности которого свидетельствует опыт многих страны Запада (несмотря на его сложность, трудоемкость и высокую стоимость), способен обеспечить не только формирование долгосрочных приоритетов, прозрачность и согласованность планов разного уровня управления и разной ведомственной принадлежности, но и практическую реализацию самых крупномасштабных проектов.

Главное, чтобы программы были результатом тендерных разработок, отличались комплексным характером, формировались на основе долгосрочных целей, предусматривали возможность независимой оценки достигнутых результатов, разрабатывалась в соответствии с принципами точности, объективности, достоверности, однозначности, экономической оправданности, своевременности. Поэтому вовсе не случайно сегодня в России программно-целевое проектирование уверенно превращается в специализированную отрасль профессиональной управленческой деятельности.

Не забыт и опыт планирования в советские годы: план ГОЭЛРО, строительство Урало-Кузнецкого комбината и Байкало-Амурской железнодорожной магистрали, возведение Комсомольска-на-Амуре. Успешно работали программы освоения целинных и залежных земель, научно-технического прогресса, развития агропромышленного комплекса (продовольственная программа), развития нечерноземной зоны РСФСР, мелиорации и химизации. Многолетний отечественный и зарубежный опыт убедительно доказал, что программный метод придает управлению комплексный характер, позволяет рациональнее использовать ресурсы общества, расширяет контрольные возможности экспертного сообщества, уменьшает вероятность политических и организационных рисков.

К безусловным преимуществам данного метода можно отнести:

1) инновационность, направленность на реализацию конкрет­ных стратегических целей и достижение требуемых результатов на каждом этапе планируемых изменений;

2) сбалансированное и поэтапное, хорошо скоордини­рованное во времени и пространстве, гибко регулируемое выполнение многочисленных и далеко не всегда взаимосвязанных мероприятий;

3) возможность соотнести, имеющиеся ресурсы с целями развития на всех уровнях управления (федеральный, региональный, местный, отраслевой, организационный) в соответствии с иерархи­ей их интересов;

4) достаточно солидную протяженность во времени, а значит, возможность лучше просчитать ресурсные затраты, что важно и удобно с точки зрения управления и политики в целом;

5) возможность строже оценить эффективность управленческих действий, обеспечить действенный контроль за ходом реализации намеченного посредством комплекса количественных и качественных показателей, ориентированных на результат.

Но для качественной реализации программно-целевого подхода разработать и утвердить хорошую программу недостаточно. Важно организовать ее эффективное исполнение, обеспечить четкое распределение ролей и должное взаимодействие исполнителей, отладить информа­ционные каналы, установить жесткий контроль расходования материально-финансовых, интеллектуальных, временных и иных ресурсов. Что тоже понятно: ведь основными критериями оценки качества целевой программы является оптимальность сроков, разумная затратность и высокая результативность.

Правовой основой разработки целевых программ и стратегического планирования являются: указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 536 «Об Основах стратегического планирования в Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 22 июля 2009 г. № 596 «О порядке разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации», постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка раз­работки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации», Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Фе­дерации и некоторые другие нормативно-правовые акты оперативно-инструктивного характера. Общие подходы по классификации бюджетных расходов установлены «Программой повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года».

Государство определило формы программного обеспечения управления, сформулировало сценарные условия и основные параметры указанных документов, ориентированных на долгосрочную (горизонт в 10—20 лет), среднесрочную (5—10 лет) и краткосрочную (3—5 лет) перспективу. Речь идет о таких документах, как прогнозы, стратегии, концепции и программы социально-экономического развития, программы отраслевого развития, инвестиционные программы с государственным участием, ДРОНДы (доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного финансирования), планы действий государственных органов управления.

Программы по своим объемам, временным масштабам и социальной значимости бывают общегосударственными (федеральными), региональными и муниципальными; по содержанию — политическими, социальными, социально-экономическими, промышленно-энергетическими, научно-техническими, экологическими, инвестиционными. В случае экстремальной ситуации разрабатываются чрезвычайные программы.

Во всех программах в обязательном порядке содержатся ответы на вопросы: какова главная цель программы; кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать; какие ресурсы для этого потребуются; кто, где и в чьих интересах будет использовать полученные результаты? Каждая программа содержит не только реквизиты, общую характеристику сферы действия про­граммы, ее цели и приоритеты, информацию о сроках и ресурсном обеспечении предстоящих работ, но и критерии, показатели и индикаторы эффективности поэтапной реализации запрограммированных мероприятий. Тут же присутствует описание социальных, экономических и экологических результатов, а также описание рисков и побочных последствий, которые получит общество после реализации программы. Представлена также информация об участии в реализации государственной программы государственных корпораций, акцио­нерных обществ с государственным участием, общественных, на­учных и иных организаций, а также государственных внебюджет­ных фондов.

Общими чертами целевых программ, независимо от их предназначенности, сроков реализации и объемов финансирования, являются:

— комплексный характер;

— нацеленность на решение ключевых проблем социального, экономического, научно-технического, экологического развития страны и ее территорий, обеспечения суверенитета и безопасности государства;

— подчинение всех предусмотренных мероприятий получению высокой общественно значимой цели без какого-либо местничества и ведомственности;

— форма целенаправленного государственного управляющего воздействия на общество, под общим руководством объединяющая исполнителей в единые организационные структуры независимо от их ведомственной принадлежности;

— ориентация исполнителей, особенно руководящего звена, не только на промежуточные, а, прежде всего, на качественные конечные результаты;

— гибкая система управления.

Любая программа в процессе подготовки, утверждения и реализации проходит различные стадии. Прежде всего, это концептуальная проработка проблемы, анализ возможностей, формули­рование целей и задач, обоснование ресурсов, просчет вероятности осуществи­мости и планирование программы. Затем следует разработка самой целевой программы — определение структуры и последовательности работ, построение календарных графиков работ, утверждение бюджета и разработка проектно-сметной документации, заключение контрактов на выполне­ние работ. Далее начинается выполнение программы — ор­ганизация и обучение персонала, финансирование конкретных видов работ, стадий­ный контроль качества. На завершающей стадии идут приемочные испытания, опытная эксплуатация и сдача полученного продукта в экс­плуатацию.

Утвержденные целевые программы реализуются за счет средств федерального бюджета, кредитов, привлекаемых для выполнения программ внебюджетных источников, средств бюджетов субъектов Российской Федерации. Если надо, то создаются специальные фонды.

На практике программно-целевой метод применяется в сфере национальной безопасности, демографического развития, планирования занятости и развития социально-трудовых отношений, охраны здоровья и развития здравоохранения, экологии и природопользования, развития транспортных сетей, социальной защиты населения, защиты семьи, материнства и детства. Приоритетные позиции, по понятным причинам, отведены программам политической, административной, судебной и военной реформ. Неслучайно они находятся под личным контролем президента страны.

Общегосударственные программы — федеральные целевые программы (ФЦП) и федеральные адресные инвестиционные программы (ФАИП). Это программы достижения крупных общенацио­нальных целей, которые охватывают все сферы общественного бытия (экономика и бизнес, финансы, демография, социальное обслуживание, сфера духовно-культурной жизни, межнациональные и международные отношения) и являются основой комплексного управленческого взаимодействия властных структур, хозяйству­ющего менеджмента, общественных организаций, учреждений науки и образования. Главное, чтобы предпринимаемые усилия были скоординированными, базировалось на хорошо продуманной промышленной политике и долгосрочном планировании. Иначе стагнационный тренд не преодолеть.

Примером комплексного подхода к планированию может послужить ФЦП социально-экономического развития Восточной Сибири и Дальнего Востока до конца 2013 г. Не потеряла своей актуальности также Стратегия социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона на период до 2025 года. Ее реализацией занимаются специальная государственная комиссия и недавно созданная государственная корпорация. Введена также должность полномочного представителя президента в Дальневосточном федеральном округе в ранге министра по развитию Дальнего Востока.

Правительство страны исходит из того, что Россия не сможет обеспечить темпы роста 6—8% в год (а именно такая задача сейчас стоит), работая только с Европой, в условиях, когда по соседству — бурно развивающиеся Китай, Япония, Корея, Сингапур, Малайзия, Индия, т.е. страны, с которыми мы должны «дружить экономиками». Реализация указанной целевой программы, как представляется, обеспечит финансирование социально-экономического развития десятков опорных населенных пунктов и городов, строительство современных предприятий, подготовку кадров инженерно-технических специальностей. ФЦП призвана улучшить инвестиционный климат, создать более 5 млн рабочих мест в сфере транспорта, строительства, добычи ресурсов, науки и разработки новейших технологий. При этом будут широко использоваться рычаги государственно-частного партнерства с общим объемом инвестиций 560—570 млрд руб. в год. Учитывается и то, что главное преимущество данного региона — не деньги, а его природные и интеллектуальные ресурсных возможности.

Региональные и муниципальные программы — это скоординированное по целям, срокам, содержанию и ресурсам перспективное планирование комплекса мер, направленных на решение тех или иных социально-экономических и культурных проблем развития региона или муниципального образования. Разрабатываются эти программы в соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении “Положения о раз­работке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ”», а также требованиями приказа Минэкономразвития России от 17 июня 2002 г. № 170 «О совершенствовании разработки, утверждения и реализации программ экономического социального развития субъектов Российской Федерации». Все программы представляются в федеральный центр, в установленном порядке регистрируются, анализируются и учитываются.

Для большей наглядности представим достаточно убедительный опыт программно-целевого управления социальной сферой, который накоплен в Москве. Под руководством мэрии в столице в рамках стратегии «Москва для жизни, для людей» реализуется 18 городских целевых программ социальной значимости. Ими охвачены все основные направления жизнедеятельности города. Программы дополняют друг друга, представляют собой единый стратегически ориентированный комплекс. Меры по формированию здорового образа жизни предусмотрены в пяти программах развития образования, здравоохранения, культуры, спорта, отдыха и туризма. Они тесно связаны с другими ГЦП: «Информационный город», «Безопасный город», «Энергосбережение». Представим некоторые конкретные городские целевые программы:

1) ГЦП «Социальная защита». Приоритеты данной ГЦП выстроены следующим образом: повышение уровня социальной защищенности москвичей в условиях возможного возникновения социальных рисков с учетом глобального финансового кризиса; ежегодная индексация региональных социальных выплат с учетом темпов инфляции; реализация дополнительных мер адресной социальной поддержки ветеранов Великой Отечественной войны; разработка и внедрение социальных стандартов в отраслях социальной сферы; регулярный мониторинг качества жизни горожан; расширение форм участия некоммерческих организаций, общественных институтов и частного бизнеса в реализации социальных проектов. Поставлена задача повысить уровень доходов неработающих пенсионеров до двукратной величины относительно прожиточного минимума в городе. Численность получателей доплат должна превысить 2 млн человек. Средний размер городской доплаты — более 2800 руб.;

2) ГЦП «Столичное образование» рассчитана на период до 2016 г., объем финансирования — 1,5 трлн руб. Стратегическая цель — обеспечить переход на уровень столичного стандарта качества образования. Под эту цель запланировано за счет городского бюджета создать 43 тыс. новых ученических мест в общеобразовательных школах, 1,7 тыс. — в колледжах и почти 42 тыс. — в детских дошкольных учреждениях. Дополнительно начнут функционировать 300 негосударственных детских садов и 259 центров развития ребенка, средних школ и 15 центров дополнительного образования. Ставится задача выйти на новое поколение образовательных программ, все методические кабинеты оборудовать современными техническими средствами, модернизировать систему повышения квалификации педагогов. Более динамично будут развиваться все виды досуга и отдыха родителей вместе с детьми;

3) реализация комплексной целевой программы «Социальная интеграция инвалидов» только в 2011 г. позволила создать дополнительно более 2,5 тыс. рабочих мест для инвалидов, обеспечить занятость до 30 тыс. работников с ограниченными физическими возможностями. Больше внимания стало уделяться строительству специализированных квартир с соответствующей социальной инфраструктурой. Строятся торговые павильоны, адаптированные для работы в них инвалидов. На базе Московской академии предпринимательства создан Центр для профессиональной подготовки лиц с ограничениями возможностями;

4) ГЦП «Ремонтируем жилье вместе» — программа софинансирования капитального ремонта домов. Ежегодные инвестиции в ремонт — 25 млрд руб. Городской бюджет берет на себя 95% затрат, остальное ложится на плечи жильцов. В планах программы — ремонт 300 многоэтажек, требующих срочной модернизации инженерных коммуникаций, ремонта фасадов, кровли, подвальных помещений, подъездов и лифтов. Продуманы механизмы защиты выделенных и привлекаемых денежных ресурсов.

Специфическими особенностями обладают программы комплексного социально-экономического развития. Это не просто целевые установки и их бюджетирование. Это реформа государственного управления на принципах системности и целевого стратегического планирования государственных расходов, жесткого мониторингового контроля реализации намеченного. При этом не должно и, похоже, не будет допускаться никаких поблажек исполнителям, которые всегда находят веские основания для того, чтобы сделать более умеренными планы, скорректировать сроки, потребовать бо́льших объемов финансирования.

Такие программы носят преимущественно индикативный характер, обладают достаточно высоким уровнем гибкости, позволяющим оперативно конкретизировать положения готовых планов, содержат процедуры внедрения эффективных методик управления. В программы встроены и механизмы обратной связи, дающие возможность на основе анализа выполнения программы своевременно вносить в них нужные коррективы.

Концепции социально-экономического развития на долгосрочную перспективу разрабатываются на основе долго-, средне- и крат­косрочных прогнозов, затем утверждаются программы среднесрочного социального развития с разбивкой по годам, финансовые планы и целевые программы по конкретным направлениям. Указанный пакет программных документов определяет стратегические за­дачи и приоритеты развития экономики, со­циальной сферы и культуры, служит основой для разра­ботки федерального бюджета и всех целевых программ, финансируе­мых из федерального бюджета. Помогает и так называемое индикативное планирование — основной инструмент реализации стратегических планов и стимулирования предприятий всех форм собственности.

Сейчас в стране реализуется 63 ФЦП, их бюджетное финансирование предусматривает десятки миллиардов бюджетных средств. Но главное, чтобы деньги налогоплательщиков расходовались по назначению, максимально рачительно, и гарантировали соответствующий социальный эффект. Программы разделены на семь блоков: развитие социальной инфраструктуры (18 программ, касающихся массы социальных проблем от чистой воды до социального развития села); развитие транспортной инфраструктуры (4 программы, все они носят комплексный характер с проекцией до 2020 г.); новое поколение (5 программ, предмет которых, дети, образование, культа, язык); безопасность и экология (12 программ, цель которых — обеспечение национальной безопасности, обороноспособности и защиты от ядерных, химических и иных загрязнений); развитие науки и технологий (12 программ — космос, авиация, электроника, нанотехнологии); развитие регионов (7 программ); развитие государственных институтов (4 программы, их главные направления — электронное правительство, совершенствование судебной системы и земельный кадастр). Самый большой объем финансирования предусмотрен по программам первого блока. Исполнители подпрограмм — соответствующие министерства, службы и агентства.

С точки зрения программирования в стране, как видим, делается немало. Тем не менее, считают специалисты, в России сейчас наблюдается некоторое разочарование эффективностью программно-целевого метода реализации государственной политики. И причины достаточно веские. Прежде всего, это использова­ние программного подхода как некой ширмы для получения допол­нительных бюджетных средств для поддержания «на плаву» запущенных производственных и социальных объектов. Нередко программы представляют собой легальный способ использования бюджетных средств для обогащения бизнесменов и чиновников-кураторов. Не исключены также нереалистичность заявленных целей и задач, неумение правильно определить приоритеты, отсутствие должного спроса за некачественную реализацию программных мер.

Теперь понятно, что мало подготовить хорошие программы, сформулировать вдохновляющие цели, обеспечить добротную регламентно-правовую базу. Надо еще все это интегрировать в единую государственную стратегию социально-экономического развития, подобрать кадры и поставить их в ответственное положение, наладить гибкий контроль и регулярную отчетность. Всякие же популистские декларации, размытость формулировок, а затем формальные доклады о проделанной работе — малоубедительны и малоэффективны. Поэтому в деловых кругах сейчас все чаще говорят об отсутствии в России должной «стратегической культуры», о необходимости решительного перехода к долгосрочному комплексному планированию и «управлению по результатам» и существенному повышению персональной ответственности должностных лиц и специалистов за обеспечение качественной реализации поставленных целей. У нас до сих пор, констатируют ученые, механизмы интеллектуального обеспечения государственной политики не интегрированы в механизмы принятия конкретных управленческих решений — чаще всего получается так, что, столкнувшись с жестко структурированным чиновничьим аппаратом, творческий энтузиазм науки угасает, а то и вовсе приостанавливается.

На методологических принципах системного анализа и программно-целевого управления строится и управление проектами. Программно-целевой метод и управление проектами соотносятся как общее и частное (одно органически включает многое из другого). При этом между ними немало различий, которые достаточно удачно представил О. А. Гамалеев (табл. 4.2).

Таблица 4.2. Проектный и программный подходы:
сравнительная оценка

Выводы, которые напрашиваются сразу:

1) сходство основных идей и методологических положений двух подходов очень значительно;

2) программно-целевой метод рекомендуется к использова­нию на уровне отдельных организаций и для работы над локальными управленческими задачами адаптируется под решение задач общенационального масштаба;

3) управление проектами соответствует оперативному уровню, проектно-целевой больше относится к стратегическому планированию;

4) в управленческой деятельности в чистом виде выделить проектный или программный подход невозможно.

И еще один вывод: в реальной практике, как свидетельствует опыт, предпочтительнее проектное управление, но оно требует высокопрофессионального стратегического мышления, нуждается в специалистах, владеющих инструментарием стратегического управ­ления.

Общими чертами целевых программ, независимо от их предназначенности, сроков реализации и объемов финансирования, являются:

комплексный характер;

нацеленность на решение ключевых проблем социального, экономического, научно-технического, экологического развития страны и ее территорий, обеспечение суверенитета и безопасности государства;

наличие конкретных количественных и качественных показателей, подчинение всех предусмотренных мероприятий получению высокой общественно значимой цели (социальной, хозяйственной, политической, научно-технической и т.д.) без какого‑либо местничества и ведомственности;

это форма целенаправленного государственного управля­ющего воздействия на общество, объединяющая под общим руководством исполнителей в единые организационные структуры независимо от их ведомственной принадлежности;

утверждение ответственных исполнителей по каждой позиции, распределение между ними прав, обязанностей и ответственности, установление действенных форм контроля и мотивации;

ориентация исполнителей, особенно руководящего звена, не только на промежуточные, а, прежде всего, на качественные конечные результаты;

гибкая система управления и систематический контроль реализации.

Во всех программах в обязательном порядке содержатся ответы на вопросы: какова главная цель программы; кто, каким путем и в какие сроки будет ее реализовывать; какие ресурсы для этого потребуются; кто, где и в чьих интересах будет использовать полученные результаты? В качестве приложений готовятся пояснительная записка, бизнес-план, бюджетная заявка, лист согласования, дорожные карты и все инстру­менты нормативного регулирования. Если программа имеет долгосрочный характер, то она непременно содержит:

технико-экономическое обоснование;

прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) резуль­татов реализации указанного проекта;

наименование заказчи­ка программы;

сведения о распределении объемов и источников финансирования.

Любая программа в процессе подготовки, утверждения и реализации проходит различные стадии. Прежде всего, это концептуальная проработка проблемы, анализ возможностей, формули­рование целей и задач, обоснование ресурсов, просчет вероятности осуществи­мости и планирование программы. Затем следует разработка самой целевой программы — определение структуры и последовательности работ, построение календарных графиков работ, утверждение бюджета и разработка проектно-сметной документации, заключение контрактов на выполне­ние работ. Далее начинается выполнение программы — ор­ганизация и обучение персонала, финансирование конкретных видов работ, стадий­ный контроль качества. На завершающей стадии идут приемочные испытания, опытная эксплуатация и сдача полученного продукта в экс­плуатацию.

Свою структуру имеет и процесс управления программой. Он включает: управление из­менениями — определение, согласование, утверждение и приня­тие к исполнению корректирующих воздействий и координация изменений; управление ресурсами — внесение изменений в состав и назначение ресурсов; управление по целям и задачам — корректировка целей и задач программы по результатам; управление качеством — разработка мероприятий по устранению причин неудовлетворительного ис­полнения.

Сегодня программно-целевой метод управления становится определяющим среди всех других методов государственного управления, рассматривается в качестве одного из самых эффективных инструментов модернизации и обновления. Данный метод обеспечивает комплексный межведомственный и межотраслевой характер управления, позволяет получать нужный мультипликативный эффект. Необходимы, однако, более прочные правовые основы формирования единой системы планирования и более тесная взаимоувязка федеральных и региональных программ, создание более совершенной прогнозно-плановой подсистемы управленческой деятельности. Думается, что немалую пользу принесло бы принятие федерального закона «О государственном стратегическом планировании».

Семинар «Цели, целеполагание и целереализация в государственном управлении»