Участие в деле прокурора (ст. 45 ГПК России).

1. Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.Указанное ограничение не распространяется на заявление прокурора, основанием для которого является обращение к нему граждан о защите нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений; защиты семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение; обеспечения права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах; охраны здоровья, включая медицинскую помощь; обеспечения права на благоприятную окружающую среду; образования.

2. Прокурор, подавший заявление, пользуется всеми процессуальными правами и несет все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. В случае отказа прокурора от заявления, поданного в защиту законных интересов другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если это лицо или его законный представитель не заявит об отказе от иска. При отказе истца от иска суд прекращает производство по делу, если это не противоречит закону или не нарушает права и законные интересы других лиц.

3. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами, в целях осуществления возложенных на него полномочий. Неявка прокурора, извещенного о времени и месте рассмотрения дела, не является препятствием к разбирательству дела.

б) вступления в процесс для дачи заключения по делам о некоторых категориях гражданско-правовых споров, в целях осуществления возложенных на прокурора задач по защите прав и законных интересов государства, общества, личности;

в) подачи апелляционных, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда Российской Федерации, если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор[37].

Следует иметь в виду, что участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами представляет собой не осуществление им надзорной деятельности, а профессиональное взаимодействие прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения[38]. Процессуальный статус прокурора определяется тем, что он вместе со сторонами, третьими лицами и государственными органами включается в круг лиц, участвующих в деле. Его юридическая заинтересованность в процессе имеет лишь процессуально-правовой характер.

Правовой статус прокурора в гражданском судопроизводстве определяется положениями ГПК РФ. Особенности процессуального положения прокурора в гражданском судопроизводстве, которые проявляются при рассмотрении гражданских дел по первой инстанции, состоят в том, что:

прокурор выступает самостоятельно, независимо от других участников процесса, от своего имени как представитель государства, но в защиту чужих интересов – физических или юридических лиц[39];

суд не вправе отказать прокурору в приёме искового заявления, за исключением случая, когда у лица, в интересах которого предъявляется иск, нет права на обращение в суд;

решение суда распространяется не на прокурора, а на лицо (орган), в интересах которого предъявлен иск.

Прокурор, заявивший иск (подавший заявление - в случае неискового производства), пользуется всеми процессуальными правами и истца. На прокурора распространяются также и все обязанности истца, за исключением уплаты судебных расходов.

Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26 апреля 2012 г. № 181 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» предписал обеспечивать во всех судебных инстанциях обязательное участие прокурора в делах, по которым такое участие предусмотрено нормами ГПК и других федеральных законов, а именно: о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причинённого жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45 ГПК); об оспаривании нормативных правовых актов (ст. 252 ГПК); о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (ст. 260.1 ГПК); о лишении родительских прав, о восстановлении в родительских правах, об ограничении родительских прав (ст. 70, 72, 73 Семейного кодекса Российской Федерации); об усыновлении и отмене усыновления (ст. 125, 140 Семейного кодекса Российской Федерации, ст. 273 ГПК); о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278 ГПК); об ограничении дееспособности гражданина, о признании гражданина недееспособным, об ограничении или о лишении несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет права самостоятельно распоряжаться своими доходами (ст. 284 ГПК); об объявлении несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 288 ГПК); о принудительной госпитализации гражданина в психиатрический стационар или о продлении срока принудительной госпитализации гражданина, страдающего психическим расстройством (ст. 304 ГПК); об обжаловании действий медицинских работников, иных специалистов, работников социального обеспечения и образования, а также врачебных комиссий, ущемляющих права и законные интересы граждан при оказании им психиатрической помощи (ст. 48 Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при её оказании»); об обязательном обследовании и лечении (о госпитализации) больных туберкулёзом (ст. 10 Федерального закона «О предупреждении распространения туберкулёза в Российской Федерации»); о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении или о продлении срока пребывания иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении (ст. 261.3 ГПК); об административном надзоре за лицами, освобождёнными из мест лишения свободы (ст. 261.7 ГПК).

Сущность участия прокурора в арбитражном процессе состоит в том, что оно служит действенным средством укрепления законности и предупреждения правонарушений в экономической сфере, защиты государственных и общественных интересов, нарушенных или оспариваемых прав участников предпринимательской деятельности.

При осуществлении данного направления деятельности прокуратуры решаются следующие задачи:

пресечение и устранение правонарушений, возникающих из гражданских, административных и иных правоотношений в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности и затрагивающих государственные и общественные интересы;

возмещение ущерба, причинённого в указанных сферах деятельности;

привлечение виновных лиц, осуществляющих упомянутые виды деятельности, к установленной законом ответственности.

Полномочия прокурора при участии его в арбитражном процессе установлены АПК России. Организация работы прокуроров в данной сфере деятельности основывается на положениях приказа Генпрокурора РФ от 25 мая 2012 г. № 223 «Об обеспечении участия прокуроров в арбитражном процессе».

Анализ статьи 52 АПК приводит к выводу о том, что существуют две формы участия прокурора в арбитражном судопроизводстве:

- инициирование возбуждения производства по делу путём подачи иска или заявления в защиту прав граждан и организаций в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности;

- вступление в дело, рассматриваемое арбитражным судом, на любой стадии арбитражного процесса с процессуальными правами и обязанностями лица, участвующего в деле, в целях обеспечения законности[40].

Полномочия по участию в арбитражном процессе прокурор осуществляет путём предъявления в арбитражные суды указанных в ч. 1 ст. 52 АПК:

заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

исков о признании недействительными сделок, а также исков о применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершённых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований.

Прокурор вправе вступать в дела указанных категорий в порядке ч. 5 ст. 52 АПК на любой стадии арбитражного процесса в целях обеспечения законности.

При решении вопроса о необходимости вступления в дело прокурор исходит из его актуальности и сложности. По делам об оспаривании нормативных правовых актов участие прокурора является обязательным.

На прокурора возлагается обязанность своевременно обжаловать в апелляционном и кассационном порядке незаконные и необоснованные судебные решения, при этом постановка вопросов в жалобах увязывается с определёнными законом полномочиями апелляционной и кассационной инстанций по пересмотру состоявшихся решений.

5.2. Рассмотрение прокурором жалоб и заявлений

Работа органов прокуратуры по рассмотрению предложений, заявлений, жалоб и иных обращений – яркий пример правозащитной деятельности прокуратуры РФ.

В Российской Федерации сложился особый механизм защиты прав человека, и значительное число граждан, права которых ущемлены, обращаются в органы прокуратуры. И это неудивительно, ведь прокуратура сегодня остается государственным органом, правозащитная деятельность которого является бесплатной и доступной, более оперативной и эффективной для граждан страны. Об этом свидетельствует тот факт, что количество граждан, обращающихся за защитой и восстановлением своих прав в органы прокуратуры, значительно превышает количество граждан, обращающихся в суды.

Основная цель правозащитной деятельности органов прокуратуры – это достижение такого положения, когда права и свободы граждан реально соблюдаются всеми органами и должностными лицами, когда граждане уверены, что их права и интересы надежно защищены и что они в случае нарушения этих прав и свобод могут рассчитывать на помощь соответствующих государственных органов, в том числе и органов прокуратуры. Кроме того, гарантией защиты является и неукоснительное соблюдение прав и свобод федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, агентствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Теория прокурорского надзора, определяя сущность работы органов прокуратуры с обращениями граждан, исходит из следующих положений:

- обращения граждан являются основным поводом, который может обуславливать необходимость вмешательства прокурорского надзора для защиты прав и законных интересов граждан, восстановления нарушенной законности;

- обращения граждан являются одним из основных источников информации о нарушении законности, допускаемых как объектами прокурорского надзора, так и самими органами прокуратуры и, следовательно, способствуют совершенствованию надзорной деятельности прокуратуры как особого государственного института;

- состояние работы с обращениями граждан формирует общественное мнение об органах прокуратуры.

Обращения в прокуратуру могут быть различных видов, среди которых: заявления, жалобы, ходатайства, парламентский запрос (запрос Федерального Собрания РФ Генпрокурору РФ), запрос компетентных должностных лиц (депутатов законодательных (представительных) органов власти) и пр.

Обращения могут быть индивидуальными, то есть поданными самим гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина представителем общественной организации, трудового коллектива, и коллективными. Осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

Обращения, не подлежащие рассмотрению в органах прокуратуры:

- обращения, не содержащие сведений о нарушениях законодательства, охраняемых законом прав, свобод и интересов человека и гражданина, интересов общества и государства;

- обращения, составляющие исключительную компетенцию суда;

- обращения, не содержащие сведений о лице, направившем (фамилию и почтовый адрес) (ответ не дается). Анонимные обращения, содержащие сведения о готовящихся или совершенных преступлениях, направляются в правоохранительные органы в соответствии с их компетенцией;

- обращения, в которых отсутствуют сведения, достаточные для их разрешения (об органе, вынесшем обжалуемое решение, времени его принятия и т.д.). Такие обращения в семидневный срок возвращаются заявителям с предложением восполнить недостающие данные, а также с разъяснением, куда им для этого следует обратиться. Копии таких обращений формируются в надзорные производства;

- обращения (запросы), содержание которых свидетельствует о прямом вмешательстве авторов в деятельность органов прокуратуры при осуществлении надзорных полномочий. При этом автору обращения в срок не позднее семи дней направляется мотивированное сообщение;

- письменное обращение, текст которого не поддается прочтению или обращение, в котором содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью, имуществу должностного лица или членов его семьи. Заявитель уведомляется о недопустимости злоупотребления предоставленным ему законом правом обращения с жалобой;

- обращение, по содержанию лишенное логики и смысла, если имеется решение суда о признании заявителя недееспособным в связи с наличием у него психического расстройства. В иных случаях обращения недееспособных граждан подлежат рассмотрению в установленном порядке;

- обращение, если ответ по существу поставленного в нем вопроса не может быть дан без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Гражданину, направившему обращение, сообщается о невозможности дать ответ по существу поставленного в нем вопроса в связи с недопустимостью разглашения указанных сведений;

- повторное обращение не содержит новых доводов, а изложенное ранее полно, объективно и неоднократно проверялось и ответы даны в установленном порядке, правомочным должностным лицом органа прокуратуры. В этом случае принимается решение о прекращении переписки с заявителем возможно.

Процедуры рассмотрения обращений и запросов граждан условно можно разделить на следующие этапы:принятие обращения; непосредственное рассмотрение; итоговое решение; ознакомления заявителя с материалами разрешенного обращения и направление ответов на обращения.

Порядок, в том числе и сроки рассмотрения обращений и запросов регулируются Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приёма граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генпрокурора РФ от 30 января 2013 г. № 45.

Правовую основу данного вида деятельности прокуратуры Российской Федерации составляют:

1) Федеральный закон «О прокуратуре РФ» - п. 2 ст. 1 провозглашает координацию как одно из направлений деятельности прокуратуры Российской Федерации, ст. 8 дает характеристику участников координационной деятельности и перечисляет некоторые ее формы;

2) Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 18 апреля 1996 г. № 567 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 25 ноября 2003 г. № 1389) – определяет цель, принципы, основные направления и полномочия участников координационной деятельности;

3) Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 2010 г. №1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» - постановляет образование постоянно действующих координационных совещаний по обеспечению правопорядка в субъектах Российской Федерации и их задачи;

4) Положение о Координационном Совете Генеральных прокуроров государств – участников Содружества Независимых Государств, утвержденное решением Совета глав государств СНГ о Координационном совете генеральных прокуроров государств - участников Содружества Независимых Государств от 25 января 2000 г. – определяет принципы координационной деятельности на межгосударственном уровне

Как уже отмечалось, что до сих пор не принят закон, регламентирующий понятие правоохранительной деятельности и статус правоохранительных органов, поэтому понятие и система правоохранительных органов относится к числу дискуссионных вопросов в науке. Мы разделяем господствующую среди ученых точку зрения, в соответствии с которой под правоохранительными органами понимают органы государства, наделенные правами и обязанностями по осуществлению правоохраны путем специфических действий принудительного характера, проводимых в определенной процессуальной форме.

Учитывая, что на правоохранительные органы возложен широкий круг задач, следует отметить, что координационная деятельность прокуратуры распространяется не на все сферы деятельности правоохранительных органов, а только на борьбу с преступностью.

Координация деятельности по борьбе с преступностью осуществляется на основе следующих принципов:

1) соблюдения законности;

2) равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий;

3) самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством Российской Федерации полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий;

4) гласности в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне;

5) ответственности руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений.

Участников координационной деятельности можно разделить на две группы:

1) организатор координационной деятельности – Генеральный прокурорРоссийской Федерации и подчиненные ему прокуроры (прокуроры субъектов Российской Федерации, городов, районов, и другие территориальные прокуроры, а также приравненные к ним военные и иные специализированные прокуроры)[42];

2) члены координационной деятельности – руководители органов внутренних дел Российской Федерации, органов Федеральной службы безопасности, таможенных органовРоссийской Федерации и других правоохранительных органов.

Хотя суды не являются участниками координационной деятельности, однако в целях повышения эффективности координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется взаимодействие[43] с судами и органами юстиции.

Выделяют несколько уровней координационной деятельности:

1) межгосударственный (Генеральная прокуратура Российской Федерации, правоохранительные органы других государств, генеральные прокуроры государств - участников СНГ). Генеральный прокурор Российской Федерации возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ;

2) федеральный(Генеральный прокурор Российской Федерации, руководители федеральных правоохранительных органов);

3) межрегиональный (Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуроры субъектов Российской Федерации, соответствующие руководители правоохранительных органов). Так, в соответствии с ПриказомГенерального прокурора Российской Федерации от 5 июня 2000 г.№ 98 «Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах» - управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах осуществляют координацию деятельности правоохранительных органовна уровне федеральных округов;

4) региональный (прокуроры субъектов Российской Федерации, военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующихся на территории субъекта Российской Федерации);

5) местный (прокуроры городов, районов и приравненные к ним прокуроры, а также руководители правоохранительных органов, функционирующих на данной территории)[44].

Основными направлениями координационной деятельности являются:

1) совместный анализ состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений.

2) выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью;

3) разработка совместно с другими государственными органами, а также научными учреждениями предложений о предупреждении преступлений;

4) подготовка и направление в необходимых случаях информационных материалов по вопросам борьбы с преступностью Президенту Российской Федерации, Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органам местного самоуправления;

5) обобщение практики применения законов о борьбе с преступностью и подготовка предложений об улучшении правоохранительной деятельности;

6) разработка предложений о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с преступностью;

7) обобщение практики выполнения международных договоров Российской Федерации и соглашений с зарубежными странами и международными организациями по вопросам сотрудничества в борьбе с преступностью и выработка соответствующих предложений.

8) изучение координационной деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в следующих основных формах:

1. Проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов (является основной формой координационной деятельности, председателем координационного совещания является прокурор того или иного уровня. Председатель координационного совещания: созывает координационное совещание; истребует информацию, необходимую для организации координационной деятельности; организует рабочие группы из представителей правоохранительных органов; назначает из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания).

2. Обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью.

3. Совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта.

4. Создание межведомственных рабочих групп федеральных правоохранительных для организации борьбы с конкретными видами преступлений.

5. Проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению.

6. Взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаро