Тема 4. Правоохранительная и правозащитная деятельность прокуратуры Российской Федерации

1. Роль и место прокуратуры в системе государственных органов. Основные направления и правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Конституция Российской Федерации (ст.2) определяет, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита его прав, свобод является обязанностью государства. Каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами, несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации (ст. 6).

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации, составляющими основу законности в Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, а также регламентируют деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Вместе с тем, осуществление прав и свобод каждого отдельного человека не должно нарушать прав и свобод других лиц, членов общества (ст.ст. 17, 18 Конституции Российской Федерации).

Государство, как система органов, призванных обеспечить правовую справедливость в обществе, защиту прав его членов, обязывается контролировать соблюдение таких законных прав. Однако законность, представляющая собой соблюдение и обеспечение возможности реализации закрепленных в законе прав, не может подменяться местничеством, признающим главенство местных и ведомственных актов над государственными. Обеспечение единства применения законов – основа реализации прав и свобод членов общества. В связи с этим создаются специальные органы, осуществляющие надзор за точностью исполнения правовых норм. В системе государственных органов многих стран особая роль по надзору за соблюдением конституции и исполнением законов юридическими и физическими лицами принадлежит прокуратуре.

Прокуратура Российской Федерации –единая федеральная централизованная система органов, обеспечивающих верховенство закона путем неукоснительного соблюдения всеми государственными и негосударственными органами, должностными лицами и гражданами общеобязательных правил поведения, которые изложены в правовых нормах(п. 1 ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре).

Прокуратура большинством авторов (поскольку законодательно это не закреплено) относится к числу правоохранительных органов. Ее деятельность в полной мере отвечает признакам правоохранительной деятельности – она осуществляется специально уполномоченными субъектами только на основании законами и в соответствии с законом; связана с применением мер государственного принуждения; принятые прокурорами законные и обоснованные решения подлежат обязательному исполнению должностными лицами и гражданами. Деятельность прокуратуры Российской Федерации занимает центральное место в охране и защите прав и свобод граждан, укреплении законности и правопорядка. Прокурорский надзор и другие функции прокуратуры в той или иной степени охватывают все виды правоотношений, возникающих в общественной жизни. Сложная многогранная деятельность прокуратуры так или иначе затрагивает интересы буквально каждого человека, а не только тех, кто тем или иным образом непосредственно соприкасается с нею. Таким образом, являясь по сути правоохранительным органом, прокуратуры вместе с тем выполняет и правозащитную функцию.

Место прокуратуры Российской Федерациив системе государственных органов определяется тем, что она правомерно принимает участие в деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти, но ни в одну из этих ветвей не входит.При этом прокуроры являются представителями государственной власти, обладая властными полномочиями для неопределенного круга людей, не находящихся от него в служебной зависимости(примечание к ст. 318 УК РФ).

Так, прокуратура согласно Конституции Российской Федерации не наделена законотворческими функциями, структурно не подчинена Федеральному Собранию Российской Федерации и, следовательно, не принадлежит к системе органов законодательной власти. Однако назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, по представлению Президента Российской Федерации, осуществляет Совет Федерации. Кроме того, согласно ч. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Прокуратура не входит и в структуру Правительства Российской Федерации(ни в одно из его министерств и ведомств). Председатель Правительства Российской Федерации не назначает и не освобождает от должности Генерального прокурора Российской Федерации, прокуратура не включена в систему управленческой структуры исполнительной власти и, следовательно, не может быть отнесена к государственным органам исполнительной власти. Однако прокуратура участвует, в установленных законом случаях, в работе органов исполнительной власти. Например, на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложена обязанность координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8 Закона о прокуратуре).

Не является прокуратура элементом и судебной системы. Однако, прокурор участвует в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве, с одной стороны – в качестве государственного обвинителя по уголовным делам, с другой – представляет сторону, защищающую интересы государства и общества в имущественных, административных и других спорах.

Прокуратура не включена в систему Администрации Президента Российской Федерации, не подчинена ей и, следовательно, не может быть элементом непосредственно президентской власти, несмотря на то, что реализует полномочия государства и, соответственно, главы государства по надзору за исполнением законов. Однако, Президент Российской Федерации вправе временно отстранить Генерального прокурора Российской Федерации от исполнения обязанностей. Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно направляет Президенту Российской Федерации информацию о состоянии законности в стране, тем самым отчитываясь перед государством о выполнении надзорных полномочий.

Прокуратура Российской Федерации, обеспечивающая режим законности в стране, соблюдение прав, законных интересов личности и общества в целом в своей деятельности освобождена от влияния различных общественных объединений и политических партий и, соответственно, освобождена от неправомерного влияния какой-либо из ветвей государственной власти. Она самостоятельно реализует государственную функцию обеспечения единства правового пространства России.

2. Цели, основные направления и правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации

Цели деятельности прокуратуры – это необходимый результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом, и в частности, ее важнейшая функция – прокурорский надзор.

Согласно Закону о прокуратуре (п. 2 ст. 1) целями деятельности прокуратурыявляются:

1) обеспечение верховенства закона;

2) обеспечение единства и укрепления законности;

3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Основными направлениями деятельности прокуратуры (ее функции) закреплены в разделе 1 «Общие положения» Закона о прокуратуре:

1. Прокурорский надзор за законностью (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) в следующих отраслях: 1) за исполнением законов субъектами, указанными в п.п. 1 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре (общий надзор, по сути – нормативно-правовой надзор); 2) за соблюдением прав и свобод человека и гражданина субъектами, указанными в п.п. 2 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре (по сути – гуманитарно-правовой надзор); 3) за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (по сути – уголовно-процессуальный надзор); 4) за исполнением законов судебными приставами (по сути – исполнительно-правовой или судебно-исполнительный надзор); 5) за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (по сути – пенитенциарно-правовой надзор).

2. Уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ (п.п. 6 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) - направление материалов проверки в органы дознания и предварительного следствия для решения вопроса о возбуждении уголовного дела, поддержание обвинения по уголовным делам в суде.

3. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (п.п. 7 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре) - подготовка и проведение координационных совещаний, разработка координационных планов.

4. Возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, предоставленными Кодексом об административных правонарушениях РФ (п.п. 8 ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре).

5. Участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами в соответствии с процессуальным законодательством РФ, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов (ч. 3 ст. 1 Закона о прокуратуре).

6. Участие в правотворческой деятельности (ч. 4 ст. 1 Закона о прокуратуре) - в подготовке, рассмотрении, доработке проектов правовых актов.

7. Международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ (ст. 2 Закона о прокуратуре) - в подготовке международных договоров, соглашений по вопросам борьбы с преступностью, экстрадиции, исполнении запросов.

8. Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (ст. 9.1 Закона о прокуратуре) - выявление в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов и требование об их устранении.

9. Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений (ст. 10 Закона о прокуратуре).

10. Участие в научно-исследовательской и издательской деятельности (ч. 5 ст. 1 Закона о прокуратуре) - анализ состояния преступности и совершенствование мер борьбы с ней, подготовка научно-практических публикаций, по вопросам совершенствования деятельности прокуратуры, в журнале «Законность» и других.

Прокуратура с момента ее создания в 1722 г[27]. предназначалась для осуществления основной - надзорной функции, которая осталась неизменной на протяжении прошедших столетий. Однако функции прокуратуры, как ее основные направления деятельности, в определенные исторические периоды развития общества трансформировались, отражая общественные потребности. Например, действовавший до 1992 г. Закон о прокуратуре СССР в надзорные функции прокуратуры включал надзор за исполнением законов при рассмотрении в судах уголовных дел. Однако данный вид надзора был свойственен только социалистической системе права, поэтому трансформировался в «участие в рассмотрении дел судами»[28]. Следует отметить, чтодо внесения в июне 2007 г. изменений в УПКпрокуроры обладали правом принимать любое дело к своему производству и расследовать его в полном объеме, поручать дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору расследование уголовного дела, возбуждать уголовные дела. В настоящее время такими полномочиями прокурор не наделен. И хотя уголовное преследование остается функцией прокуратуры, но её реализация сейчас в значительной мере связывается с деятельностью прокуроров – государственных обвинителей, поддерживающих обвинение от имени государства в судебном разбирательстве уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, а также при разбирательстве уголовного дела частного обвинения, если оно было возбуждено следователем либо дознавателем с согласия прокурора (ч. 2 ст. 246 УПК), давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий (ч. 2 ст. 37 УПК) и др.

Итак, функции прокуратуры (определяющие общие обязанности этих органов) и ее основные направления деятельности (по реализации основных обязанностей) имеют тенденцию к изменению в зависимости от потребностей жизнедеятельности общества. Направления деятельности прокуратуры – это более подвижный элемент. С учетом состояния правовой ситуации в стране, регионе, городе принято выделять приоритетные направления деятельности прокуратуры. В ХХI в. приоритетные направления деятельности прокуратуры связаны с исполнением законодательства в кредитно-финансовых, банковских, налоговых отношениях, приватизации и других сферах деятельности, направленных на обеспечение безопасности государства, прав и свобод его граждан. Конечно, особенности состояния законности, криминогенной и социально-экономической ситуации в различных регионах страны неоднозначны. В зависимости от этих и других факторов в числе приоритетных направлений могут выделяться наиболее значимые направления деятельности прокуратуры именно для данного региона. Многие из них находят отражение в приказах и указаниях Генерального прокурора Российской Федерации по конкретным приоритетным направлениям деятельности прокуратуры.

Правовой основой деятельности прокуратуры ирегулирования прокурорского надзора является система законов и подзаконных актов. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 3июня 2013 г. № 230 «Об утверждении регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» говорится, что порядок организации и деятельности Генеральной прокуратуры Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, Законе о прокуратуре, других федеральных законах, международных договорах, приказах, указаниях, распоряжениях, положениях и инструкциях Генерального прокурора Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации (ст. 129) закреплено положение о том, что прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации, установлен порядок назначения на должность и освобождения от должностей генерального прокурора и других прокуроров. В Конституции Российской Федерации закреплены требования об обеспечении правопорядка и законности в стране государственными органами, конкретные функции которых регламентируются другими законами.

Законом о прокуратуре[29] регулируется весь спектр вопросов, касающихся системы и организации прокуратуры, порядка прохождения службы в органах прокуратуры, целей, задач, принципов работы, основных направлений надзорной и иной, связанной с укреплением законности, деятельности. Нормы, касающиеся деятельности прокуратуры и регламентации полномочий прокуроров, содержатся также во многих других законодательных актах (например, УПК (ст. 37, 246 и др.); ГПК (ст. 34); АПК (ст. 40, 41, 52); КоАП (ст. 19.4, 19.5); УИК (ст. 22); Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» (ст. 24); Закон об оперативно-розыскной деятельности (ст. 21); Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» (ст. 52).

Полномочия прокуроров и деятельность российской прокуратуры, в определенной мере, определяются также международными и межгосударственными договорами и соглашениями, такими, как договоры о правовой помощи, о выдаче преступников (экстрадиции), о порядке сношения прокуроров с судебно-следственными органами других государств. Важное место среди международных договоров занимают Конвенции об оказании взаимной помощи по гражданским и уголовным делам.

В своей практической деятельности работники прокуратуры руководствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, направленными на организацию нормального функционирования всей системы прокуратуры, определения полномочий прокуроров по совершенствованию их работы в основных направлениях деятельности. Приказами Генерального прокурора Российской Федерации не только назначаются на должность прокуроры, но и объявляются инструкции об организации деятельности подразделений (например, по делам несовершеннолетних и молодежи), утверждаются Положения о структурных органах (например, о коллегиальных органах прокуратуры, об отделах Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах).

Работники районных прокуратур в своей работе также руководствуются приказами и указаниями прокуроров субъекта Российской Федерации, издаваемыми ими в процессе управления нижестоящими органами прокуратуры.

3. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Система прокуратуры Российской Федерации

4.

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерациипредставляют собой устойчивую общность признаваемых Конституцией Российской Федерации и федеральными законами основополагающих положений, определяющих сущность системы органов прокуратуры, ее функции, структуру и характер взаимоотношений между входящими в эту систему элементами.

Принципы организации и деятельности прокуратуры подразделяются на две основные группы:общие принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации; внутриорганизационные принципы деятельности органов прокуратуры.

Общие принципы закреплены в Конституции Российской Федерации (ст. 129) и Законе о прокуратуре (ст. 4). К ним относятся: 1) законность; 2) единство и централизация прокуратуры; 3) независимость; 4) гласность.

К внутриорганизационным принципам можно отнести зональный, предметный, предметно-зональный принципы.Свое отражение они находят в приказах, указаниях и других актах Генерального прокурора Российской Федерации.

Принцип законности имеет важнейшее значение, поскольку является необходимым условием для реализации всех остальных принципов данной системы. Законность составляет предмет прокурорского надзора, так как на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности направлена вся деятельность прокуратуры. Задача обеспечения единства законности является основополагающей при формировании органов прокуратуры и в их деятельности. Исходя из принципа законности, законодатель устанавливает полномочия прокуроров и органов прокуратуры. В качестве ведущей функции прокуратуры принцип законности выделяет функцию надзора.

Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, прокуроры обязаны сами неукоснительно исполнять их в своей деятельности.Неукоснительное соблюдение законов в самой деятельности прокуратуры означает: а) осуществление деятельности прокурорами в пределах своей компетенции, без вмешательства в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность поднадзорных органов и должностных лиц; б) использование прокурорами своих полномочий при наличии законных поводов и достаточных оснований; в) использование законных методов выявления нарушений законности, причин и условий, способствующих правонарушениям, и их устранение; г) применение законных мер воздействия к виновным в совершении правонарушений; д) осуществление надзорных функций в правовых формах.

Принцип единства.Все виды прокуратур (Генеральная прокуратура РФ, территориальные, специализированные прокуратуры) в России образуют единый государственный орган, призванный осуществлять от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Принцип единства означает общность целей и задач осуществления прокурорского надзора в стране. Он выражается в единстве форм и методов организации и деятельности прокуратуры, правовых средств прокурорского реагирования на выявленные нарушения закона, а также принятия мер по предупреждению и пресечению правонарушений. Все органы прокуратуры России руководствуются в своей деятельности единым законодательством. Кроме того, принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации. Он, в пределах своей компетенции, наделен едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации.

Принцип централизациихарактеризует организацию системы прокуратуры.Централизация системы прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и несут ответственность за правильную организацию работы по осуществлению надзора подчиненными прокурорами. Прокурор вышестоящей прокуратуры компетентен выполнять полномочия нижестоящего прокурора, он может дать ему поручение о выполнении ряда своих обязанностей, но только в пределах, определенных законом. В тоже время каждый прокурор самостоятелен в принятии решений и несет за них персональную ответственность. Работой всей системы прокуратуры руководит Генеральный прокурор Российской Федерации. Он издает приказы, указания, распоряжения и инструкции по вопросам организации и деятельности системы прокуратуры, которые обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Принцип централизации обеспечивает единство прокурорской практики, направляемой и координируемой Генеральным прокурором Российской Федерации, который несет ответственность за выполнение всех задач, возложенных на органы прокуратуры в целом (ст. 17 Закона о прокуратуре).

Централизация построения и организации деятельности органов прокуратуры вызвана необходимостью обеспечения единой законности на всей территории Российской Федерации, единых требований осуществления прокурорского надзора во всех административно-территориальных единицах. Централизация прокурорской системы создает оптимальные возможности для последовательного утверждения в практике прокурорского надзора принципа единства, который является опорой централизованного устройства прокурорской системы.

Принцип независимости.Согласно ст. 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами.

Каждый прокурор в своей деятельности независим и руководствуется только законами и издаваемыми в соответствии с ними приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации. Прокуроры ограждены от вмешательства в их профессиональную деятельность федеральных и местных органов. Воздействие на прокуроров в любой форме является недопустимым. Недопустимы не только прямые указания прокурорам, но и любые обращения иного рода.

Установленное в законе требование о недопустимости воздействия на прокурора является важной гарантией их независимости в осуществлении служебной деятельности. Воспрепятствование в какой-либо форме деятельности прокурора влечет административную, дисциплинарную и уголовную ответственность. Ст. 294 УКРФ под угрозой уголовной ответственности запрещает вмешательствов деятельность прокурора. Статьи 295, 296, 318, 319 УКРФ ограждают прокуроров от насилия и оскорблений в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Прокуроры, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства.Порядок и условия защиты прокуроров определяются Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. № 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (ст. 45 Закона о прокуратуре). Независимость прокуроров обеспечивается и особым порядком привлечения их к уголовной и административной ответственности. В отношении прокурора законодателем предусмотрен процессуальный иммунитет в связи с привлечением к уголовной ответственности (ст. ст. 447, 448 УПК).

Гарантией независимости прокуроров выступает установленное законом запрещение совмещать основную деятельность с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью. Это касается недопустимости занятия должностей в органах власти и местного самоуправления, возможности быть членами выборных органов и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Исключение составляет лишь возможность заниматься педагогической, научной и творческой деятельностью.

Одним из проявлений принципа независимости в деятельности прокуратуры является политическая независимость прокурора. Законом о прокуратуре предусмотрено запрещение прокурорским работникам возможности быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, принимать участие в их деятельности. Несоблюдение принципа внепартийности, установленное ст.4 и ст. 43 Закона о прокуратуре, влечет прекращение службы в органах и учреждениях прокуратуры. Действие принципа внепартийности распространяется на всех работников прокуратуры, имеющих классные чины.

Принцип независимости организации и деятельности прокуратуры имеет большое государственное значение, поскольку только будучи независимым государственным органом, обладающим организационной и функциональной самостоятельностью, прокуратура может выполнять возложенные на нее задачи по осуществлению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, и по укреплению законности в стране.

Принцип гласности закреплен в ст. 4 Закона о прокуратуре. В ней сказано, что органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит законодательству Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информируют федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и население о состоянии законности.

Формой реализации данного принципа являются положения п. 7 ст. 12 Закона о прокуратуре, в соответствии с которыми Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению. Совету Федерации указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты. В этой статье закона говорится только о деятельности Генерального прокурора Российской Федерации. На практике все подчиненные ему прокуроры постоянно информируют местные органы власти и население о результатах своей работы. Приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 23 октября 2009 г. № 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» и от 31 мая 2011 г. № 153 «Об организации работы по обеспечению доступа к информации о деятельности органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации» данное направление работы рассматривается как одно из приоритетных в деятельности прокуратуры.

Принцип гласности означает открытость деятельности прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью прокуратуры. Возможности информирования населения в настоящее время достаточно широки.

В Генеральной прокуратуре Российской Федерации создано специальное Управление взаимодействия со средствами массовой информации, которое информирует граждан о состоянии законности в стране и ее отдельных регионах через средства массовой информации, а также о принимаемых прокуратурой мерах по борьбе с преступностью. В его задачи входит решение и других вопросов, направленных на поддержание общественных связей в интересах укрепления законности и правопорядка. Представители средств массовой информации приглашаются на заседания коллегии Генеральной прокуратуры РоссийскойФедерации и прокуратур субъектов Российской Федерации, на проводимые прокурорами совещания и конференции. Прокуроры достаточно часто выступают в различных средствах массовой информации по вопросам, связанным с их профессиональной деятельностью.

Вместе с тем, в п. 2 ст. 5 Закона о прокуратуре указывается, что прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве материалов. Никто не вправе без разрешения прокурора разглашать материалы проверок. Таким образом, Закон о прокуратуре устанавливает пределы гласности в деятельности прокуратуры, когда это связанно с требованиями законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Разглашение охраняемой законом тайны влечет наступление ответственности за это деяние. Гражданин имеет право ознакомиться с материалами прокурорских проверок непосредственно затрагивающими его права и свободы, если законодательством не предусмотрены специальные основания отказа в этом, обусловленные содержанием материала.

Подводя итог рассмотрению вопроса о принципах организации и деятельности прокуратуры, отметим следующее. Специфическим признаком принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации следует считать то, что они являются принципами и организации, и деятельности прокуратуры. В них отражается органическое сочетание задач прокуратуры, форм и методов осуществления прокурорского надзора. Каждый принцип несет в себе и организационные, и функциональные элементы.

Как уже отмечалось, в организации деятельностипрокуратуры используются и внутриорганизационные принципы (зональный, предметный и предметно-зональный).В приказах Генерального прокурора Российской Федерации выбор предметного, зонального либо предметно-зонального принципа организации работы прокуратуры строго не регламентирован. Определение внутриорганизационных принципов деятельности прокуратуры зависит от штатной численности, профессиональной подготовки кадров и стоящих перед прокуратурой задач.

Зональный (территориальный) принцип означает такую организацию работы структурных подразделений прокуратуры, когда вся работа в том или ином подразделении распределяется между прокурорами по определенным, закрепленным за каждым прокурором территориям.В городских и районных прокуратурах «зоны» прокурорского надзора образуют группы территорий органов местного самоуправления. Зональный принцип организации деятельности прокуратуры в основном используется в прокуратурах с достаточной численностью работников.

Предметный принципозначает такую организацию работы, когда критерием распределения обязанностей между прокурорами являются определенные Законом о прокуратуре направления надзорной деятельности. В соответствии с предметным принципом за прокурором закрепляется определенное направление деятельности, относящееся к предмету его ведения, в частности, определенные сферы прокурорского надзора.

Предметно-зональный принцип организации работы предполагает комплексный подход в решении вопросов прокурорского надзора. Распределение обязанностей в структурном подразделении прокуратуры в соответствии с зональным или предметным принципами оформляется письменным распоряжением соответствующего руководителя структурного подразделения и находит отражение в положении о данном подразделении прокуратуры. Сочетание предметного и зонального принципов организации работы структурного подразделения может быть различным. Например, прокурор управления прокуратуры субъекта РоссийскойФедерации может быть зональным прокурором по отношению к нижестоящим прокурорам по одной из отраслей надзора, в то же время по более конкретному предмету он организует деятельность всех нижестоящих прокуратур. Этот принцип наиболее характерен для специализированных прокуратур.

Система российской прокуратуры представляет собой совокупность органов и учреждений прокуратуры, действующих на территории Российской Федерации, объединенных в четкую иерархическую систему функционирования, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации.

Систему прокуратуры Российской Федерации можно определить как единую, централизованно соподчиненную совокупность органов и учреждений прокуратуры, объединенных, на всех уровнях управления, общностью целей и задач надзора за соблюдением и исполнением законов, а также требованиями реализации иных взаимосвязанных функций.

Эти положения закреплены в ст. 129 Конституции Российской Федерации, где записано, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную систему органов с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. В ст. 1 Закона о прокуратуре также говорится о прокуратуре как о единой федеральной централизованной системе органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на её территории законов, а также иных функций, установленных федеральными законами.

Система прокуратуры построена на основах централизации, единства, единоначалия руководства, общих принципах взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры. Прокуратура в Российской Федерации организована с учетом административно-территориального и федеративного устройства нашего государства, а также в соответствии с определенными задачами специализации деятельности прокуратуры.

В систему прокуратуры входят: Генеральная прокуратура Российской Федерации; прокуратуры субъектов Федерации (республик, краев, областей), приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры; прокуратуры районов (городов районного значения), другие приравненные к ним специализированные прокуратуры (на военных объектах и других специальных образованиях); научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий.

Не допускается создание и деятельность иных органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации (ст. 11 Закона о прокуратуре).

В системе органов прокуратуры можно выделить:

1) территориальные прокуратуры (по административно-территориальному делению);

2) военные и иные специализированные прокуратуры;

3) учреждения прокуратуры, занимающиеся научной, образовательной, издательской деятельностью.

В систему прокуратуры, как и в любую другую государственную организацию, входят объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

Органы прокуратуры образуются на территории Российской Федерации с учетом административно-территориального и федеративного устройства государства и поэтому систему прокуратуры можно рассматривать в качестве трехзвенной (трехуровневой).

Высшим руководящим звеномявляется Генеральная прокуратура Российской Федерации, возглавляемая Генеральным прокурором Российской Федерации. Она решает основные вопросы формирования и организации деятельности прокуратуры, разрабатываются решения обязательные для исполнения нижестоящими прокуратурами.

Среднее звено образу