В Российской Федерации

1. История появления и развития института уполномоченного

по правам человека в РФ

В силу статьи 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

Такая конституционная постановка вопроса ориентирует на поиск адекватных институциональных форм, которые помогли бы, с одной стороны, сделать механизм защиты прав человека в России более эффективным, включившись в него, а с другой, – воспрепятствовать посягательствам на права человека и их прямому нарушению со стороны публичных структур и их представителей.

Таким универсальным «правозащитно-препятствующим» институтом на протяжении уже почти двухсот лет выступает институт омбудсмена[58]., который сформировался в рамках европейской правовой традиции и существует сегодня в большинстве стран мира В их числе и Российская Федерация, в конституционном порядке учредившая институт Уполномоченного по правам человека.

Особая роль данного института состоит в двойственности его правовой природы. Учреждаемый публичными институтами, как правило, представительного свойства, он при этом не наделяется властными полномочиями. Уполномоченного по правам человека можно сравнить со своеобразным «мостом» между государством и обществом. Двуединство его статуса выражается в том, что, будучи государственным органом с достаточной степенью самостоятельности, он действует как представитель гражданского общества, призванный надлежащим образом реагировать на нарушения прав человека, допущенные государственными структурами и чиновниками, и применять предоставленные ему меры воздействия.

Институт омбудсмена в России прошел свой уникальный путь становления и развития.

22 ноября 1991 года Верховный совет РСФСР принял Декларацию прав и свобод человека и гражданина, статья 40 которой предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, причем указывалось, что он «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР». Последовавший вскоре распад СССР привел к тому, что эту должность так и не ввели.

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации была введена Конституцией Российской Федерации 1993 года. Так, в п. «е» ст. 103 Конституции РФ говорится о том, что назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, относится к ведению Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Однако становление этого правозащитного института происходило в 1990-е годы с большим трудом. Первым Уполномоченным Ковалев Сергей Адамович, назначенный на эту должность Государственной думой 17 января 1994 года. Он одновременно возглавлял Комиссию по правам человека при Президенте России, созданную указом Президента России от 1 ноября 1993 года. Эта комиссия была наделена полномочиями по рассмотрению обращений жалоб на нарушение их прав на расследование этих фактов. В момент его назначения не было федерального конституционного закона, регулирующего деятельность омбудсмена. Поэтому деятельность Уполномоченного регламентировалась указом президента Российской Федерации от 4 августа 1994 года, который обязывал должностных лиц предоставлять омбудсмену информацию, необходимую для его деятельности, а также устанавливал, что до принятия соответствующего конституционного закона Уполномоченный должен осуществлять полномочия, предоставленные ему как председателю Комиссии по правам человека при президенте Российской Федерации.

Уже 10 марта 1995 года Государственная Дума отменила решение о назначении С.А. Ковалева. После него более трех лет в России не было Уполномоченного по правам человека. 26 февраля 1997 года был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». 20 мая 1998 года новым Уполномоченным был избран Миронов Олег Орестович (из фракции КПРФ) (1998-2003). Его преемниками стали Лукин Владимир Петрович (2004-2014), Памфилова Элла Александровна (март 2014 - март 2016) и Москалькова Татьяна Николаевна (с 22 апреля 2016 г.), которые становились Уполномоченными по представлению Президента РФ.

Должность регионального омбудсмена как отдельного государственного правозащитного органа появилась благодаря Совету Федерации. 17 апреля 1996 года Государственная дума Российской Федерации приняла федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Этот закон предусматривал право федерального Уполномоченного создавать на местах свои региональные представительства. Однако Совет Федерации отклонил этот документ, предложив заменить это право на право региональных властей создавать у себя должности уполномоченных по правам человека в субъекте Федерации, финансировать их за счет средств региональных бюджетов. После согласования Государственная дума одобрила новый проект закона, который вступил в силу в 1997 году. Статья 5 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» разрешила региональным властям вводить у себя должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации. Впрочем, еще до появления этого закона были приняты законы об региональном уполномоченном по правам человека в Башкирии и Свердловской области. Первый Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации появился в 1996 году в Башкирии.

Таким образом, институт регионального омбудсмена в России как независимая инстанция от федерального Уполномоченного был создан Советом Федерации.

Вплоть до 2001 года региональный омбудсмен оставался редкой должностью — подавляющее большинство субъектов Российской Федерации не спешило вводить у себя этот пост. С 2001 года началось массовое введение в российских регионах должностей омбудсменов. Таким образом, до 2016 года Уполномоченные появились во всех регионах России, кроме Тувы и Чукотского автономного округа (в это регионе омбудсмен появился в 2016 году). Хотя должность регионального Уполномоченного предполагает периодическое переизбрание, в некоторых российских регионах омбудсмены занимают свои посты по 3-4 срока. Старейшим омбудсменом (по сроку пребывания) является Уполномоченный по правам человека в Свердловской области Т. Г. Мерзлякова, которая находится в этой должности с 2001 года. Другим примером является Уполномоченный по правам человека в Кемеровской области Н. А. Волков, который находится в этой должности с 27 июня 2001 года.

В 2015-2016 годах была проведена реформа, в результате которой существующие в России региональные уполномоченные по правам человека были фактически подчинены Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. В 2015 году федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» была внесена статья 36.2, которая создала Совет уполномоченных по правам человека в России, в который включены по одному региональному омбудсмену от каждого федерального округа. С 2016 года региональные омбудсмены при назначении проходят согласование с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Региональные омбудсмены часто обращаются к федеральному Уполномоченному, но, как правило, не для содействия в защите прав граждан. Например, из более, чем 1200 обращений региональных Уполномоченных к федеральному омбудсмену, поступивших в 2016 году, только 287 содержали просьбы о содействии в защите прав граждан.

Наблюдается и обратный процесс — направление федеральным Уполномоченным и сотрудниками его аппарата обращений региональным коллегам. Подавляющее большинство этих обращений не касаются защиты прав граждан-заявителей. Например, из 900 обращений, направленных в 2016 году Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и работниками его аппарата региональным омбудсменам только 84 обращения содержали просьбу об оказании содействия по обращениям граждан.

Таким образом,с 2016 г. образовалась «вертикаль» государственных правозащитников с федеральным омбудсменом во главе.Сегодня во всех субъектах Российской Федерации приняты и действуют законы об уполномоченных по правам человека и прошли их назначения региональными органами законодательной власти на основе демократических процедур. Это позволяет выполнять главную задачу института: эффективно работать с обращениями граждан так, чтобы тысячи писем и личных просьб о помощи не остались без внимания.

В 2009 году Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 была введена должность «детского омбудсмена» - Уполномоченного при Президенте Российской Федерациипо правам ребенка. На нее был назначен Павел Астахов, а с сентября 2016 года на эту должность занимает Анна Кузнецова.

Полномочия Уполномоченного по правам ребенка по сути, взяты из закона, регламентирующего деятельность уполномоченного по правам человека. Однако детский омбудсмен не наделен таким широким кругом возможностей. В частности, он не может знакомиться с судебными материалами, приговорами, решениями, определениями, в том числе по отказам в возбуждении судопроизводства. Однако в Указе Президента РФ содержался немаловажный пункт – региональным властям предписывалось определить порядок, в соответствии с которым будет осуществляться деятельность Уполномоченного по правам ребенка в каждом субъекте.

В РФ проблемы детства имеют приоритетное значение в государственной политике. После ратификации международной Конвенции, страна приняла на себя ряд обязательств. Они касаются обеспечения достойных условий для жизни и развития детей. Формирование специализированной системы защиты интересов несовершеннолетних, включая дальнейшее совершенствование деятельности участковых уполномоченных полиции, сотрудников ОДН, омбудсмена и прочих институтов стало одной из ключевых задач в программе демографической политики государства. Концепция проработана на период до 2025 года.

2. Цели, задачи и функции Уполномоченного по правам человека в РФ

Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждена в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами (ст. 1 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997г. № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").

Согласно Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ Уполномоченный способствует:

· восстановлению нарушенных прав,

· совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права,

· развитию международного сотрудничества в области прав человека,

· правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

В связи с этимосновными направлениями деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации являются:

1) рассмотрение жалоб и обращений о нарушениях прав и свобод человека и гражданина, принятие мер по их восстановлению;

2) анализ законодательства Российской Федерации в области прав человека и гражданина, подготовка рекомендаций по его совершенствованию и приведению в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

3) развитие международного сотрудничества в области прав человека;

4) правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты;

5) подготовка ежегодного доклада о своей деятельности и направление его Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Генеральному прокурору РФ; (

6) выступления с докладами на заседаниях Государственной Думы в случаях грубого или массового нарушения прав и свобод граждан;

7) направление в Государственную Думу специальных докладов по отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в Российской Федерации;

8) обращение в Государственную Думу с предложениями о создании парламентских комиссий по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан и о проведении парламентских слушаний, участие в работе указанных комиссий и проводимых слушаниях;

(9) обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд для защиты прав и свобод граждан;

10) принятие по собственной инициативе соответствующих мер в пределах своей компетенции при наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан; в случаях, имеющих особое общественное значение; связанных с необходимостью защиты интересов лиц, не способных самостоятельно использовать правовые средства защиты;

11) анализ правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка предложений по ее совершенствованию;

12) информирование органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в Российской Федерации;

13) направление государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам замечаний и предложений общего характера, относящихся к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, совершенствованию административных процедур.

Кроме предусмотренных законом основных направлений деятельности Уполномоченного возникают и другие задачи, тесно связанные с осуществлением его полномочий в рамках установленной законом компетенции. Уполномоченный информирует государственные органы и общественность о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, взаимодействует с федеральными и региональными органами государственной власти, с уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями, средствами массовой информации. Взаимодействие Уполномоченного с органами государственной власти осуществляется на основе специальных соглашений о сотрудничестве, участия в совместных комиссиях, в работе объединенных рабочих групп и т.д.

Основные задачи,решаемые Уполномоченным по правам человека в РФ, можно классифицировать по четырем направлениям:

· восстанавливающая нарушенные права и свободы - исправление допущенной по отношению к человеку несправедливости и восстановление нарушенных государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и государственными служащими прав и свобод человека и гражданина;

· посредническая - предложение сторонам взаимно удовлетворяющего решения проблемы;

· правотворческая - совершенствование законодательства о правах и свободах человека и гражданина и приведение его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права;

· информационно-воспитательная - просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

Функции института уполномоченного по правам человека:

· контрольная - осуществление независимого контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими;

· консультационная - информирование указанных органов о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан;

· координационная - организация согласованных действий различных органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.

Таким образом, институт уполномоченного по правам человека является государственным органом, который участвует во всех четырех структурных элементах механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина: в охране, защите, пропаганде прав и свобод и оказании квалифицированной юридической помощи.

Кроме того, институт уполномоченного по правам человека способствует развитию международного сотрудничества. Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ установлено, что уполномоченный по правам человека может представлять рекомендации о заключении международных договоров Российской Федерации по вопросам его ведения.

3. Порядок назначения Уполномоченного по правам человека в РФ на должность и его компетенция

22 апреля 2016 года постановлением Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации назначена Москалькова Татьяна Николаевна (доктор юридических наук, доктор философских наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, генерал-майор милиции в отставке).

Требования к кандидатуре: на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся Гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты (ст. 6 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»).

Порядок назначения на должность Уполномоченного (гл. II ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ»).

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом РФ, Советом Федерации Федерального Собрания РФ, депутатами Госдумы и депутатскими объединениями в Госдуме. Такие предложения вносятся в Государственную Думу в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Каждая кандидатура, выносимая на тайное голосование при назначении Уполномоченного, соответствующая требованиям закона, включается в список для тайного голосования двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Уполномоченный назначается на должность Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы тайным голосованием.

Государственная Дума принимает постановление о назначении на должность Уполномоченного не позднее 30 дней со дня истечения срока полномочий предыдущего Уполномоченного.

Уполномоченный назначается на должность сроком на 5 лет, считая с момента принесения присяги на заседании Государственной Думы.

Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

3. Правовой статус и компетенция Уполномоченного по правам человека РФ:

Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.Он вправе беспрепятственно посещать все органы власти, опрашивать должностных лиц и получать от них необходимые документы, касающиеся прав человека и гражданина.

Он не может участвовать в политической деятельности, заниматься другой оплачиваемой или неоплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической, творческой, не может быть депутатом (хотя обладает неприкосновенностью, аналогичной депутатской). Уполномоченный не наделен властными полномочиями, он не принимает нормативные правовые акты, не вправе давать указания, обязывающие государственные органы или должностных лиц. Основным содержанием его деятельности является рассмотрение жалоб о нарушениях основных прав человека и гражданина (жаловаться могут и находящиеся на территории РФ неграждане), анализ состояния прав человека и гражданина в стране и подготовка об этом ежегодного доклада (он публикуется в периодической печати), проверка соблюдения конституционных прав.

Одно из важнейших направлений деятельности Уполномоченного — прием и проверка жалоб от населения. Гражданин обращается к нему в случае несогласия с административным решением, порядком его принятия или поведением должностного лица. Правовой институт омбудсмена обладает тем преимуществом, что граждане не испытывают формальных трудностей при осуществлении контакта с этим должностным лицом.Занимаясь в качестве непосредственного представителя государства общением с населением, разрешением проблемных ситуаций, Уполномоченный тем самым способствует укреплению авторитета государственной власти, что немаловажно для России в настоящее время.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Подобное правило существует в Швеции, Новой Зеландии, Польше и других странах.

Так, в 2016 году зарегистрировано более 68 тыс. единиц входящей корреспонденции, поступившей к Уполномоченному[59], что на 6,1% больше, чем в 2015 году (рис. 4). Из общего числа документов 62,45% составили обращения граждан, в которых они жалуются на действия государственных и муниципальных органов, их служащих, указывают на имеющие место недостатки в защите прав и свобод человека и гражданина, высказывают предложения по повышению эффективности правозащитной деятельности. Это почти наполовину больше, чем в 2015 году. Коллективными являлись 3396 обращений (5% от общего числа).

На приемах граждан Уполномоченным и Аппаратом принято 3826 человек (на 11% больше, чем в 2015 году), из них 159 человек принято лично Уполномоченным, в том числе в ходе организованных выездных приемных в Республике Крым и городах Севастополе и Новосибирске.

Наибольшее число обращений по итогам 2016 года поступило по вопросам уголовно-процессуального законодательства и законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Традиционно высоки показатели числа обращений по отраслям, связанным с уголовно-исполнительным законодательством, законодательством о социальном страховании и социальном обеспечении, миграцией населения.

Количество обращений по поводу нарушения социальных прав составило 15 135. Это абсолютный показатель за последние три года. Вместе с тем их удельный вес в структуре обращений несколько уменьшился по сравнению с предыдущими годами. Основные нарушения касались прав на жилище, социальное обеспечение, право на труд и его справедливую оплату, право на доступное и бесплатное образование, защита материнства и детства, прав военнослужащих и пр.

Количество обращений, касающихся экономических прав, в 2016 году составило 3698 (против 2102 в 2015 году). Их доля в общем числе обращений, направленных в связи с предполагаемым нарушением конституционных прав, составила 15,6%. Основные нарушения касались вопросов частной собственности, землепользования, свободы предпринимательства, защиты прав потребителей и пр.

3581 обращение касалось возможного нарушения гражданских (личных) прав, что почти в два раза больше, чем в 2015 году (вопросы национальности и гражданства, свободы передвижения, свободы совести и вероисповедания, свободы информации, права на жизнь и безопасность).

Всего в 2016 году в адрес Уполномоченного поступило 874 жалобы в связи с возможным нарушением политических прав, что на 70,4% больше, чем в 2015 году (избирательные права, свобода слова и СМИ, свобода объединений и союзов, свобода собраний, манифестаций и пикетов).

По сравнению с 2015 годом общее количество обращений, относящихся к группе культурных прав, увеличилось почти в два раза: с 194 до 364 (право на доступ к культурным ценностям, свобода творчества и пр.).

Доля обращений граждан в связи с возможным нарушением гарантий государственной защиты составила 44% от общего количества, что почти на 39% больше, чем в 2015 году. Здесь преобладают жалобы на нарушения прав в уголовном судопроизводстве (71% от всей группы). Кроме того, жалобы касались нарушений прав в уголовно-исполнительном производстве, гражданско-процессуальном производстве, прав при производстве по делам об административных правонарушениях).

Как и в большинстве стран, в России законодательством устанавливается определенный срок, в течение которого может быть подана жалоба Уполномоченному по правам человека. В Российской Федерации — это год со дня нарушения прав и свобод или с того дня, когда гражданину стаю известно об их нарушении.

В Законе «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нормативно закреплено положение о том, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан только в случае, если ранее гражданин обжалован эти решения или действия (бездействие) в судебном или административном порядке, но не согласен с принятым решением. Данное ограничение является необходимым и направлено на то, чтобы сделать новый институт жизнеспособным, так как отказ от подобного ограничения может обрушиться лавиной обращений граждан к «народному заступнику», что парализует его деятельность.Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации не рассматриваетжалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

При проведении проверки жалобы Уполномоченный имеет право:

1) беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения;

(2) запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы;

(3) получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

(4) проводить самостоятельно или совместно с компетентными государственными органами, должностными динами и государственными служащими проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц;

(5) поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы;

(6) знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел;

(7) безотлагательно приниматься руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории РФ органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, руководителями общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований, администрацией мест принудительного содержания (ст. 23).