Тема 7. Целевые государственные и местные денежные фонды

Вопросы лекции:

1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных денежных фондов

2. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов

3. Правовой режим целевых фондов Правительства и правительств (администраций) субъектов.

4. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов

1. Понятие, значение, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных денежных фондов

История возникновения и развития целевых денежных фондов уходит в далекое прошлое. Создание целевых денежных фондов было связано с тайной деятельностью правительств различных государств. Специальные денежные фонды были характерны для финансовой деятельности государства задолго до появления единого государственного бюджета. Средства данных фондов шли на покрытие расходов в военной сфере, для научных исследований, экономического развития и др. В дальнейшем государство вынуждено было создать единый государственный бюджет. Однако функционирование многих специальных денежных фондов сохранилось. Такая картина характерна для Великобритании, Германии, Японии и других развитых государств. Россия не была исключением. Так, в XIX в. чрезвычайные потребности российского государства могли быть покрыты путем использования резервного фонда или запасной казны. В дальнейшем, к началу XX в., использованию резервного фонда стали предпочитать повышение налогов и заключение займов, а при формировании бюджета в советские времена государство совершенно отказалось от создания каких-либо специализированных фондов. Финансирование мероприятий проводилось только в рамках единого государственного бюджета.

Целевые государственные и местные денежные фонды полноценное развитие получили в России в 90-х гг. XX в. В числе первых были созданы Пенсионный фонд, дорожные фонды и другие внебюджетные фонды.

Причиной их создания и развития стало недостаточное внимание к расходам на отдельные важные для государства мероприятия. В результате государство вынуждено было создать специальные денежные фонды для финансирования приоритетных социальных и экономических задач, не нашедших достойное место среди статей доходов и расходов государственного бюджета.

Начиная с 1994 г. формируются целевые фонды в рамках бюджета (целевые бюджетные фонды), а также принимается правовая база для создания отраслевых внебюджетных денежных фондов и целевых фондов Правительства. На данный момент государство держит курс на ограничение количества целевых фондов в связи с достижением соответствующих задач и целей. Сократилось количество как бюджетных, так и внебюджетных целевых денежных фондов. Это проявляется, прежде всего, в законах о бюджетах. Однако это не означает полного отказа от целевых фондов, поскольку с их помощью обеспечивается проведение различных существенных для государства и населения мероприятий. Доказательством этому служит гл. 17 (ст. 143—150) БК РФ, посвященная государственным внебюджетным фондам.

С учетом действующего законодательства следует отметить, что целевые денежные фонды представляют собой особую форму образования и расходования денежных средств, направленных на обеспечение строго целевого финансирования конкретных мероприятий на наиболее приоритетных участках экономического и социального развития.

На практике определилось четыре основных вида целевых государственных и местных денежных фондов:

государственные и местные внебюджетные фонды;

отраслевые (ведомственные) внебюджетные фонды;

целевые бюджетные фонды;

целевые фонды Правительства.

Можно выделить следующие характерные черты целевых государственных и муниципальных денежных фондов.

Во-первых, создаются они только компетентными государственными или муниципальными органами. Этим целевые государственные и местные денежные фонды прежде всего отличаются от негосударственных целевых денежных фондов, выступающих в виде негосударственных некоммерческих организаций.

Во-вторых, они имеют строго определенную цель создания и функционирования. Как правило, в качестве таковой цели может выступать пенсионное обеспечение, социальное страхование, финансирование медицинского обслуживания населения, поддержание приоритетных отраслей промышленности и другие.

В-третьих, их правовое положение определяется нормативным актом о бюджете соответствующего уровня, Положением о соответствующем фонде или иным подзаконным нормативным актом, изданным компетентным органом и определяющим основные условия образования и функционирования фонда.

В-четвертых, действие фондов ограничивается достижением целей, лежащих в основе их создания.

Целевые государственные и местные денежные фонды могут быть классифицированы по следующим основаниям:

по юридической природе;

по территориальному уровню;

по целевому назначению;

по срокам действия;

по порядку формирования.

С точки зрения юридической природы целевые фонды можно подразделить на:

а) фонды, которые создаются на основании федеральных законов. К их числу можно отнести бюджетные целевые фонды (например: Фонд компенсаций, Фонд софинансирования социальных расходов, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных финансов,) и иные денежные фонды, созданные на основании закона о бюджете, внебюджетные государственные социальные фонды (Пенсионный фонд, Фонд социального страхования, Фонд обязательного медицинского страхования) и др.;

б) фонды, создаваемые на основании законов субъектов, в частности законов о бюджетах субъектов, иных законов и подзаконных нормативных актов, принятых органами власти.

в) фонды, которые создаются в силу указов Президента. К числу таковых можно отнести Фонд по поддержке соотечественников за рубежом «Россияне»;

г) фонды, образованные постановлениями Правительства. Например, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Целевые фонды могут создаваться в соответствии с законами и иными нормативными актами, но детально их правовой статус закрепляется только подзаконными правовыми актами, в числе которых наиболее часто выступают указы Президента или постановления Правительства.

По территориальному уровню целевые денежные фонды подразделяются на:

федеральные;

региональные, или территориальные (субъектов РФ);

местные (муниципальные).

Внебюджетные фонды могут формироваться на самом различном уровне. Так, фонды обязательного медицинского страхования формируются на федеральном и региональном уровнях. Субъекты РФ могут создавать свои территориальные государственные внебюджетные фонды. Представительные органы местного самоуправления также могут создавать свои целевые внебюджетные фонды.

Отраслевые внебюджетные фонды могут создаваться на региональном уровне. Целевые фонды Правительства и правительств (администраций) создаются соответственно на региональном уровне. Что касается бюджетных целевых фондов, то они создаются на всех территориальных уровнях. Последнее вытекает, прежде всего, из законов или решений о бюджете.

По целевому направлению денежные фонды можно классифицировать на экономические и социальные. Так, федеральные внебюджетные фонды (Пенсионный фонд , Фонд социального страхования , Фонд обязательного медицинского страхования ) являются социальными. Остальные целевые денежные фонды в большинстве своем являются экономическими.

Денежные фонды различаются также по срокам действия. Следует выделять долгосрочные и краткосрочные денежные фонды. К числу долгосрочных относятся внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд и др. Остальные являются краткосрочными, так как прекращают свое существование после выполнения возложенных на них задач.

По порядку формирования выделяются целевые денежные фонды, формируемые в рамках бюджета (бюджетные целевые фонды) и образуемые отдельно от него (внебюджетные и иные денежные фонды).

Правовой статус целевых денежных фондов регулируется значительным количеством нормативных актов. Особое место среди них занимают законы или решения о бюджетах различных уровней. В них же уделяется внимание целевым бюджетным фондам.

Целевые бюджетные фонды консолидируются в бюджеты всех уровней бюджетной системы для оказания финансовой помощи отдельным регионам и муниципальным образованиям, финансирования отраслей экономики, а также государственных и муниципальных программ социально-экономического развития.

Особенностью бюджетных целевых фондов является то, что статьи доходов и расходов указанных фондов определяются федеральными законами, законами субъектов РФ или решениями представительных органов местного самоуправления о соответствующем бюджете на очередной финансовый год и учитываются в составе указанных бюджетов. Период деятельности фондов определяется временем действия соответствующих бюджетов, то есть календарным годом, после чего фонды прекращают свое существование или образуются вновь.

К рассматриваемым фондам условно можно отнести фонды финансовой поддержки и резервные фонды. Они отличаются от целевых бюджетных фондов тем, что не имеют отраслевой направленности.