Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов

В системе целевых государственных и муниципальных денежных фондов различают государственные и муниципальные внебюджетные фонды, создаваемые соответственно на основании законов РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, законов и подзаконных нормативных актов субъектов РФ, нормативных правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.

Средства внебюджетных фондов не консолидируются в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и бюджеты муниципальных образований. Среди указанных фондов выделяют внебюджетные фонды социальной и экономической направленности.

Социальные фонды созданы в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., ратифицированным Президиумом Верховного Совета СССР 18 сентября 1973 г. и вступившим в силу для СССР 3 января 1976 г.² Согласно ст. 6, 9, 12 Пакта участвующие в нем государства должны гарантировать своим гражданам право на труд, на социальное обеспечение, включая социальное страхование, на наивысший достижимый уровень физического и психического здоровья.

Глава 17 БК РФ определяет правовые основы деятельности именно социальных государственных внебюджетных фондов, к которым относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.

Целью создания социальных государственных внебюджетных фондов является реализация конституционных прав граждан на: социальное обеспечение по возрасту; социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством о социальном обеспечении; охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Особенностью названных социальных внебюджетных фондов является то, что они представляют собой самостоятельные финансовые учреждения, денежные средства которых находятся в государственной собственности, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Бюджеты фондов рассматриваются и утверждаются Федеральным Собранием в форме федеральных законов одновременно с принятием федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год (ст. 145 БК РФ).

Согласно ст. 196 БК РФ федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов, о минимальном размере пенсии, о размере тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о минимальном размере оплаты труда должны быть рассмотрены и приняты Государственной Думой до рассмотрения во втором чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Исполнение бюджетов социальных внебюджетных фондов осуществляется федеральным казначейством РФ.

Фонды подотчетны Федеральному Собранию, и это проявляется в том, что по итогам исполнения бюджетов органами управления фондов составляются отчеты об исполнении бюджетов, которые представляются Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию в форме федеральных законов. В то же время территориальные фонды обязательного медицинского страхования подотчетны соответствующим органам представительной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Контроль за использованием средств фондов возложен на федеральное казначейство и Счетную палату.

Пенсионный фонд создан в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения.

Источниками формирования средств фонда являются: единый социальный налог в части, подлежащей зачислению непосредственно в Пенсионный фонд; средства из федерального бюджета на выплату государственных пенсий и пособий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, социальных пенсий, пособий на детей в возрасте старше полутора лет; доходы от размещения временно свободных средств обязательного пенсионного страхования; добровольные взносы физических лиц и организаций, уплачиваемых ими не в качестве страхователей или застрахованных лиц; другие поступления.

Возмещение расходов Пенсионному фонду на выплату государственных досрочно назначаемых пенсий, ранее возмещаемых Государственным фондом занятости населения, в настоящее время осуществляется за счет средств бюджета по разделу «Социальная политика» функциональной классификации расходов.

Средства Пенсионного фонда имеют целевое назначение и направляются на: выплату государственных пенсий, в том числе гражданам, выезжающим за пределы государства; выплату пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет; оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам; финансовое и материально-техническое обеспечение текущей деятельности фонда и его органов; другие мероприятия, связанные с деятельностью фонда. При этом согласно ст. 9 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» финансирование выплаты базовой части государственной (трудовой) пенсии осуществляется за счет сумм единого социального налога (взноса), зачисляемых в федеральный бюджет, а финансирование выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии — за счет средств бюджета Пенсионного фонда России.

Руководство Пенсионным фондом осуществляется его правлением и постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией, а также управляющими отделениями фонда по субъектам.

Правление Пенсионного фонда, в частности, определяет перспективные и текущие задачи фонда; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда.

Введена государственная регистрация нормативных правовых актов, издаваемых Пенсионным фондом, затрагивающих права и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус организаций или носящих межведомственный характер.

В систему учреждений Пенсионного фонда также входят его отделения по субъекта РФ, в районах и городах. Пенсионный фонд и его территориальные органы составляют единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования в, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим. Положения о территориальных органах Пенсионного фонда утверждаются правлением Пенсионного фонда. В целях обеспечения взаимодействия органов фонда с полномочными представителями Президента РФ в соответствии с постановлением правления Пенсионного фонда от 9 октября 2000 г. в федеральных округах созданы управления Пенсионного фонда РФ².

Контроль за деятельностью исполнительной дирекции фонда и его региональных органов осуществляет ревизионная комиссия фонда.

Страховщиками по обязательному пенсионному страхованию наряду с Пенсионным фондом России в определенных пенсионным законодательством случаях могут являться и негосударственные пенсионные фонды.

Бюджет Пенсионного фонда России составляется на очередной финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. При этом в составе доходов бюджета Пенсионного фонда РФ отдельно учитываются суммы взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета Пенсионного фонда РФ, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части индивидуальных лицевых счетов и выплатой накопительной части трудовой пенсии.

Денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся на счетах Пенсионного фонда России, открываемых в учреждениях Центрального банка РФ, а при отсутствии учреждений Банка России — на счетах, открываемых в кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяется Правительством РФ.

Для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета Пенсионного фонда РФ создается резерв.

Размер этого резерва, а также порядок его формирования и расходования определяются федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда РФ.

Помимо контроля федерального казначейства РФ и Счетной палаты РФ за использованием средств бюджета Пенсионного фонда РФ осуществляется дополнительный контроль со стороны наблюдательного совета за деятельностью фонда, создаваемого в порядке, определяемом Правительством РФ.

Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы в соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г.

Указанные фонды образованы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования как составной части государственного социального страхования.

К основным задачам Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования относятся: обеспечение предусмотренных законодательством РФ прав граждан в системе обязательного медицинского страхования; участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицинского страхования. В частности, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2001 г. «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2002 год» средства бюджета Федерального фонда в 2002 г. направляются на финансирование целевых программ оказания медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, в том числе: на охрану материнства и детства; научные исследования в области обязательного медицинского страхования; международное сотрудничество по вопросам обязательного медицинского страхования.

Согласно ст. 8 Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, имеют такие же права и обязанности в области медицинского страхования, как и граждане Российской Федерации, если международными договорами не предусмотрено иное.

Медицинское страхование граждан государств — участников СНГ, временно находящихся в России, производится на основе международных договоров РФ с этими государствами.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования совместно с Министерством здравоохранения РФ по согласованию с Министерством финансов РФ участвует в разработке и утверждении методических рекомендаций по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью в соответствии с Программой государственных гарантий обеспечения граждан РФ бесплатной медицинской помощью, утвержденной постановлением Правительства РФ от 11 сентября 1998 г.

Источниками формирования средств фондов являются: единый социальный налог в части, подлежащей зачислению непосредственно в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования; средства из федерального бюджета на выполнение федеральных программ обязательного медицинского страхования; добровольные взносы юридических и физических лиц; доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда и др. Финансовые средства Федерального фонда также образуются за счет взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах.

Руководство деятельностью Федерального фонда и территориальных фондов обязательного медицинского страхования осуществляется правлением и его постоянно действующим исполнительным органом — исполнительной дирекцией, возглавляемой исполнительным директором. Положение об исполнительной дирекции Федерального фонда утверждается Правительством РФ.

К числу основных функций Правления Федерального фонда относятся: определение перспективных задач деятельности фонда; разработка проектов нормативных актов по совершенствованию системы обязательного медицинского страхования и др. Основными функциями территориальных фондов являются: определение перспектив деятельности территориальных фондов; согласование с органами исполнительной власти, профессиональными медицинскими ассоциациями территориальных программ обязательного медицинского страхования граждан.

Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью фондов осуществляют ревизионные комиссии. Правления Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования не реже одного раза в год назначают аудиторские проверки деятельности фондов, осуществляемые соответствующими организациями. При этом отчет о результатах проверки Федерального фонда ежегодно представляется на рассмотрение Государственной Думы РФ и Правительства РФ, а отчет о результатах проверки территориальных фондов — соответствующим органам представительной и исполнительной власти субъектов Федерации. Аудиторские проверки проводятся в соответствии с Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации, утвержденными Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. и Федеральным законом от 7 августа 2001 г. «Об аудиторской деятельности»².

Согласно приказу Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 9 декабря 1999 г. «Об обеспечении рационального использования средств системы обязательного медицинского страхования» персональную ответственность за рациональное использование средств фондов обязательного медицинского страхования в соответствии с их целями несут руководители фондов.

Для выполнения своих задач территориальные фонды могут создавать в городах и районах филиалы, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с положениями, утверждаемыми исполнительным директором территориального фонда.

Фонд социального страхования РФ создан в соответствии с Указом Президента РФ от 7 августа 1992 г. «О Фонде социального страхования Российской Федерации» в целях обеспечения государственных гарантий в системе социального страхования и повышения контроля за правильным и эффективным расходованием средств социального страхования и действует на основании

В настоящее время деятельность фонда регламентируется также БК РФ, Федеральным законом от 16 июля 1999 г. «Об основах обязательного социального страхования», федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования, среди которых особое значение придается Федеральному закону от 24 июля 1998 г. «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний».

Статья 4 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» определяет основные принципы осуществления обязательного социального страхования в Российской Федерации, одним из основополагающих является принцип государственного регулирования системы обязательного социального страхования.

Средствами государственного социального страхования РФ управляет Фонд социального страхования РФ.

Фонд социального страхования РФ образован для финансирования государственных пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам; пособий женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет; санаторно-курортного обслуживания работников и их детей и др.

В своей деятельности фонд сотрудничает с аналогичными фондами других государств и международными организациями по вопросам социального страхования.

Источниками формирования средств фонда являются:

единый социальный налог в части, подлежащей зачислению непосредственно в Фонд социального страхования;

добровольные взносы юридических и физических лиц;

доходы от использования временно свободных финансовых средств фонда;

средства из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, и др.

Средства фонда формируются также за счет страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, уплачиваемых страхователями в порядке и по тарифам, устанавливаемым федеральными законами о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на очередной финансовый год

Фонд социального страхования РФ ежегодно направляет часть сумм страховых взносов в резерв, в целях частичного финансирования предупредительных мер по сокращению производственного травматизма и профессиональных заболеваний работников этих страхователей, включая финансирование периодических медицинских осмотров и санаторно-курортного оздоровления работников, занятых на работах с вредными и опасными веществами и производственными факторами. Порядок формирования, размещения и расходования резерва определяется Правительством РФ. Руководство деятельностью Фонда социального страхования РФ осуществляется председателем фонда и правлением. Председатель фонда и его заместители назначаются Правительством РФ. Правление фонда является коллегиальным органом, к функциям которого, в частности, относятся: определение приоритетных задач фонда и совершенствование государственного социального страхования; реализация государственных программ по социальному страхованию.

В систему учреждений Фонда социального страхования РФ входят: региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Федерации; центральные отраслевые отделения, управляющие средствами государственного социального страхования в отдельных отраслях хозяйства; филиалы отделений, создаваемые региональными и центральными отраслевыми отделениями фонда по согласованию с председателем фонда. Руководство региональными и отраслевыми отделениями фонда осуществляют управляющие соответствующими отделениями, которые несут персональную ответственность за их работу.

Для проверки финансово-хозяйственной деятельности центрального аппарата Фонда ежегодно привлекаются аудиторские организации. Контроль за финансово-хозяйственной деятельностью региональных и центральных отраслевых отделений фонда осуществляется путем проведения периодических ревизий и проверок контрольно-ревизионной службой самого фонда.

Бюджеты региональных и центральных отраслевых отделений Фонда и отчеты об их исполнении после рассмотрения правлением Фонда утверждаются его председателем.

Помимо указанных социальных государственных внебюджетных фондов значительная роль отводится экономическим государственным внебюджетным фондам, среди которых выделяют внебюджетный фонд развития исполнительного производства, созданный на федеральном уровне, и региональные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.

Правовой режим фонда развития исполнительного производства определяется Положением о внебюджетном фонде развития исполнительного производства, утвержденным постановлением Правительства РФ 26 июня 1998 г. во исполнение Федерального закона от 21 июля 1997 г. «Об исполнительном производстве».

Внебюджетный фонд развития исполнительного производства является целевым и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполнительного производства.

Средства фонда являются федеральной собственностью, находятся в оперативном управлении Министерства юстиции РФ и не подлежат изъятию. Их аккумуляция осуществляется на счетах в учреждениях Банка России, а также на конкурсной основе в соответствующих кредитных организациях.

Фонд формируется за счет:

70% сумм исполнительских сборов;

сумм возмещения расходов по проведению исполнительных действий в соответствии с Федеральным законом «Об исполнительном производстве»;

доходов от хранения временно свободных денежных средств, размещенных в кредитных организациях на конкурсной основе; иных поступлений.

Направлениями расходования средств фонда являются: совершение исполнительных действий, к которым, в частности, относятся: оплата работы переводчиков, понятых, специалистов и иных лиц, привлеченных к совершению указанных действий; розыск должника и его имущества; другие необходимые действия и цели, связанные с развитием, исполнительного производства.

Контроль за деятельностью фонда осуществляется Министерством юстиции РФ и Министерством финансов РФ.

Региональные внебюджетные фонды развития жилищного строительства действуют на основании Примерного порядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15 июня 1994 г. во исполнение Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы». На местном уровне могут образовываться аналогичные фонды.

Региональные и местные фонды формируются в соответствии с решениями представительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Средства фондов изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целями, определяемыми положениями о фондах.

Целями создания фондов являются: привлечение внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу; поддержка участия граждан в финансировании строительства или приобретения жилья; содействие развитию производственной базы домостроения и обеспечения районов жилой застройки объектами инженерно-транспортной инфраструктуры; развитие конкуренции в сфере жилищного строительства и др.

Источниками формирования внебюджетных фондов развития жилищного строительства являются: добровольные взносы организаций и физических лиц; целевые кредиты под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления; дивиденды, получаемые от операций с ценными бумагами, приобретенными на временно свободные средства фондов, и др.

Согласно ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы местного самоуправления вправе образовывать и иные целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.