Налогово-бюджетная система государства

1. Характеристика государственного бюджета.

2. Виды и функции налогов.

3. Фискальная политика государства.

4. Проблемы реализации фискальной политики и сбалансированности государственного бюджета.

Вопрос 1. Характеристика государственного бюджета

Государственный бюджет представляет собой централизованный фонд денежных ресурсов, который позволяет государству обеспечить общественные потребности. Современные государства не могут развиваться без финансового плана, роль которого выполняет государственный бюджет.

Государственный бюджет является важнейшей частью финансовой системы государства. Финансовые отношения – это отношения между государством и юридическими и физическими лицами; юридических лиц друг с другом; между юридическими и физическими лицами; между различными субъектами государственной власти; между различными государствами по поводу движения денежных средств. Главными задачами бюджета являются обеспечение экономического роста, решение социальных задач, создание и поддержка необходимой для развития экономики инфраструктуры, стабилизация экономической цикличности.

Большинство государств имеют многоуровневую структуру бюджета. Бюджетная система РФ включает в себя следующие уровни:

- федеральный;

- региональный (бюджеты субъектов РФ);

- местный.

Наряду с бюджетными существуют и внебюджетные фонды, которые представляют собой часть государственных финансов, не включенных в бюджет, предназначенных и используемых в строго определенных целях.

Существуют две принципиально различные системы построения бюджета: американская и европейская континентальная. Американская система предполагает конкуренцию штатов за ресурсы различных видов, поэтому бюджет каждого штата формируется самостоятельно, участие в нем высшего уровня государства возможно только в случае неординарных ситуаций (например, стихийных бедствий). Континентальная же система предполагает выравнивание уровня развития различных регионов путем перераспределения средств от более благополучных к менее развитым через федеральный бюджет. Бюджетная система Российской Федерации в большей степени тяготеет к континентальному типу федерализма. Бóльшая часть субъектов Российской Федерации является реципиентами и лишь незначительная часть – донорами. С одной стороны, это обусловлено наследием социалистической системы, основным принципом которой было стремление к равенству. С другой стороны, такое положение является следствием очень высокой дифференциации в уровнях развития регионов. Преимуществом системы бюджетного выравнивания является возможность мобилизовать ресурсы всего государства для создания благоприятных условий экономического и социального развития во всех субъектах Федерации. Но у этой системы есть и недостатки: она порождает иждивенческие настроения в отсталых регионах. Вместо изыскивания собственных резервов для экономического роста местные власти занимаются выбиванием ресурсов из центра, что не способствует развитию производства, а наоборот, консервирует экономическое отставание этих регионов.

Принципы бюджетной системы Российской Федерации определены Бюджетным кодексом. Основными из них являются:

- ориентация бюджетного процесса на долгосрочную стратегию;

- закрепление функций за каждым уровнем бюджетной системы;

- рост финансовых ресурсов государства и одновременное снижение налогового бремени;

- раздельное формирование налоговых доходов всех уровней бюджетной системы.

Бюджеты всех уровней имеют расходную и доходную части.

Доходная часть – совокупность всех средств, привлеченных в бюджет из различных источников. Основными статьями доходов являются:

- налоговые поступления;

- доходы от государственной собственности (в данный раздел включаются прибыль от государственных предприятий, в том числе дивиденды от АО, в которых государство является акционером; доходы от аренды государственной собственности; от продажи государственного имущества в ходе приватизации).

Расходная часть – совокупность затрат, связанных с реализацией государством своих функций. Основные статьи расходов:

- социальные расходы (эта статья включает государственные трансферты населению, инвестиции в образование, науку, культуру, спорт). В развитых странах эта статья является самой масштабной статьей государственных расходов, так как она обеспечивает достаточный уровень жизни для всех членов общества, соответствующее современному уровню развития научно-технического прогресса качество трудовых ресурсов. К сожалению, в нашей стране доля социальных расходов пока далека от уровня развитых стран;

- содержание предприятий государственного сектора;

- субсидирование частного бизнеса в отраслях, имеющих приоритет с точки зрения научно-технического прогресса и производящих общественно–значимые товары;

- обеспечение обороноспособности страны;

- поддержка внутренней безопасности и правопорядка;

- содержание государственного аппарата;

- поддержка экологической безопасности;

- внешнеэкономическая и внешнеполитическая деятельность государства;

- погашение и обслуживание государственного долга.

Бюджет, в котором расходная часть равна доходной, называется сбалансированным. В случае превышения расходов над доходами говорят о дефиците государственного бюджета, если же доходы больше расходов – о профиците. Структура государственного бюджета должна быть максимально эффективной. Объем государственных расходов и их структура зависят от численности населения, внутри- и внешнеполитической ситуации, национального менталитета, степени нацеленности населения на социальное равенство.

Вопрос 2. Виды и функции налогов

Налогами называют обязательные безвозмездные платежи физических и юридических лиц в бюджеты различных уровней, взимаемые на основе законодательства.

Налоги выполняют следующие основные функции:

- аккумулирование и централизация финансовых ресурсов для нужд государства и общества;

- перераспределение ресурсов между различными социальными группами, между отраслями и регионами;

- регулирование и стимулирование социально-экономических процессов.

Налоговые поступления распределяются между бюджетами различных уровней в целях финансового обеспечения деятельности соответствующих государственных органов власти. В Российской Федерации способ распределения налоговых поступлений определяется Налоговым кодексом. Фактически более половины собранных в виде налогов средств поступает в федеральный бюджет, несколько меньше (≈ 42 %) – в бюджеты субъектов Российской Федерации и лишь около 5 % – в местные бюджеты. В настоящее время предпринимаются попытки изменить структуру налоговых потоков в пользу местных бюджетов с одновременной передачей им дополнительных полномочий.

По типу используемой шкалы налогообложения выделяют следующие виды налогов:

- пропорциональные (по единой ставке независимо от величины налогооблагаемой базы);

- прогрессивные (ставка растет с ростом величины дохода или количества объектов налогообложения);

- регрессивные (с ростом налогооблагаемой базы ставка снижает-ся).

Величина ставки налогообложения является предметом дискуссий. Слишком низкая шкала налогообложения не позволяет современному государству реализовать все свои функции, слишком высокая – снижает заинтересованность в эффективной экономической деятельности, ведет к уклонению от уплаты налогов, и, в конечном итоге, уменьшению налоговых поступлений. Зависимость между ставкой налогообложения и величиной налоговых поступлений в бюджет исследовал и изобразил графически А. Лаффер:

Ставка налога, %   t2       t0       t1

Рис. 19.1. Кривая Лаффера

Из графика следует, что при ставке t₀ обеспечивается максимально возможной размер налоговых поступлений. В разных странах такое оптимальное состояние налоговой системы достигается при разной величине ставки налогообложения в зависимости от традиций, степени доверия к правительству, распространению индивидуализма или тенденций к солидарности в обществе, законопослушности граждан.

Все другие объемы налоговых поступлений могут быть достигнуты при двух вариантах налоговых ставок, одна из которых выше другой. При этом предпочтение следует отдавать более низкой ставке, так как она носит стимулирующий экономическое развитие характер и создает благоприятную перспективу для формирования бюджета в будущем. Кроме того, очевидно, что при нулевой ставке поступлений в бюджет, так же, как и при 100-процентной ставке (когда налогообложение носит характер конфискации) предпринимательская деятельность теряет всякий смысл.

По способу взимания налоги делятся на прямые и косвенные. Прямые налоги взимаются с конкретного налогоплательщика и зависят от его платежеспособности. Косвенные налоги представляют собой надбавку к цене товара или услуги. Они распределяются между потребителями и производителями товаров, облагаемых косвенными налогами (НДС, акцизы, таможенные пошлины, монопольный налог) в зависимости от степени эластичности спроса. Прямые налоги предпочтительнее косвенных, так как они более справедливы и не влекут за собой чистых потерь общества. Кроме того, для ряда товаров с неэластичным спросом косвенные налоги имеют регрессивный характер в соотношении с доходами покупателей. Например, для богатого человека покупка пачки сигарет и связанная с этим уплата акциза означает потерю очень незначительной части его дохода; для лиц с низким уровнем жизни та же покупка означает потерю гораздо большей части дохода. Однако косвенные налоги взимать гораздо проще, уклониться от их уплаты сложнее, чем от прямых налогов. Этим и объясняется то, что косвенные налоги все еще достаточно распространены. В развитых странах доля косвенных налогов в общих налоговых поступлениях, как правило, не превышает 25 %. В Российской Федерации за счет косвенных налогов формируется гораздо бóльшая доля доходной части бюджета.

В январе – мае 2010 г. в Российской Федерации сложилась следующая структура поступлений администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет:

налог на добавленную стоимость – 43 %;

налог на добычу полезных ископаемых – 43 %;

налог на прибыль – 8 %;

акцизы – 3 %;

остальные налоги – 3 %.

Существуют два основных теоретических принципа налого-обложения:

1. Принцип получения благ. В соответствии с этим принципом налоги должны платить получатели тех благ, на которые идут данные налоги. В ряде случаев этот принцип может быть достаточно эффективно реализован: например, когда речь идет о дорожном или водном налоге. Но в большинстве случаев этот принцип неприменим: программы борьбы с бедностью в соответствии с этим принципом должны были бы оплачивать бедные, что невозможно.

2. Принцип платежеспособности. В соответствии с этим принципом тяжесть налогового бремени ложится на тех, кто в состоянии его нести. (Данный принцип применяется гораздо чаще).

Налоговая система должна наиболее оптимальным способом сочетать интересы физических и юридических лиц, государства и общества. На практике этого добиться достаточно сложно, так как не существует такой идеальной налоговой системы, которая устраивала бы в равной степени всех, так как каждый субъект заинтересован как плательщик налогов в их минимальной величине, а как получатель общественных благ - в максимальных возможностях бюджета.

Вопрос 3. Фискальная политика государства

Под фискальной политикой понимается манипулирование государственными расходами и налоговыми поступлениями. Главными задачами фискальной политики являются создание благоприятных условий для экономического развития, решение социальных проблем и сглаживание экономической цикличности.

Как изменение величины государственных расходов, так и изменение налоговых ставок имеет мультиплицирующее воздействие на валовой национальный продукт. Мультипликатор государственных расходов определяется по формуле

∆Y

MP_G = ------ ,

∆G

где ∆Y – прирост ВНП; ∆G – прирост государственных расходов.

Налоговый мультипликатор рассчитывается следующим образом:

∆Y

M_Т = ------- ,

∆T

где ∆Y – прирост ВНП; ∆T – увеличение налогов.

При симметричном изменении налогообложения и государственных расходов налоговый мультипликатор имеет меньшую величину вследствие действия основного психологического закона.

В зависимости от фазы цикла реализуется один из двух типов фискальной политики:

1. Стимулирующая политика проводится в период депрессии. Она включает в себя увеличение государственных закупок товаров и услуг, увеличение государственных трансфертов, уменьшение налоговых ставок. Стимулирующая политика эффективна только тогда, когда она сопровождается образованием дефицита госбюджета. Если же рост государственных расходов достигается за счет увеличения налогообложения, результат не будет достигнут.

2. Сдерживающая политика проводится на повышательной волне цикла. Она предполагает уменьшение государственных расходов и рост налоговых ставок. Результат достигается при профиците .бюджета. В долгосрочной перспективе дефициты и профициты бюджета должны уравновешиваться.

По механизму реализации антициклическая фискальная политика делится на дискреционную и автоматическую. Дискреционная политика предполагает сознательное манипулирование госбюджетом, т. е. правительство в зависимости от фазы цикла проводит те или иные мероприятия, призванные сгладить амплитуду экономических колебаний. Автоматическая политика представляет собой систему встроенных стабилизаторов (мер, которые, будучи приняты один раз, в дальнейшем автоматически стабилизируют экономику). Автоматическая политика действует в том же направлении, в котором должна действовать и дискреционная политика. В период подъема она создает профицит бюджета, в период спада – дефицит, без дополнительных усилий со стороны правительства.

Теоретические основы дискреционной фискальной политики были разработаны английским экономистом Джоном Мейнардом Кейнсом и изложены в его книге "Общая теория занятости, процента и денег" (1936 г.). Автоматическая фискальная политика была обоснована в начале 50-х гг. ХХ в. Робертом Харродом и Элвином Хансеном.

К встроенным стабилизаторам относятся:

- действующая налоговая ставка (в период экономического подъема доходы населения и фирм растут, следовательно, растет и объем налоговых поступлений. В период спадов – наоборот, причем максимальный стабилизирующий эффект достигается при прогрессивной шкале налогообложения);

- закрепленная в законодательстве система пособий по бедности, безработице, поддержке сельского хозяйства. На повышательной волне цикла общий объем таких выплат снижается, так как доходы населения растут так же, как и занятость; в период кризиса общая величина выплачиваемых пособий значительно возрастает, давая возможность поддержать совокупный спрос. Действенность данного стабилизатора усиливается тем, что получатели пособий имеют более высокую склонность к потреблению, чем население в среднем.

Фискальная политика не может устранить экономическую цикличность, но позволяет существенно ее сгладить.

Вопрос 4. Проблемы реализации фискальной политики и сбалансированности государственного бюджета

Осуществление фискальной политики на практике связано с рядом сложностей. В частности, дискреционная политика неизбежно сопровождается временными лагами (промежутками времени от момента принятия решения правительства о проведении стабилизационных мероприятий до того времени, когда эти мероприятия начинают оказывать воздействие на экономику). Можно выделить лаг распознавания, в течение которого правительство осознает необходимость того или иного типа фискальной политики, и функциональный лаг, в течение которого мероприятия разрабатываются и проходят согласование в органах законодательной власти. Общая продолжительность лагов составляет от полугода до полутора лет. За это время экономика может вступить в следующую фазу цикла, и вместо стабилизирующего воздействия фискальная политика даст проциклический эффект, увеличив амплитуду колебаний.

Автоматическая политика в гораздо меньшей степени подвержена воздействию лагов, поэтому практически все развитые страны достаточно эффективно ее используют. К сожалению, в России на данный момент практически отсутствуют встроенные стабилизаторы. Пособия по бедности и безработице крайне низки, поддержка сельского хозяйства носит фиктивный характер, а шкала подоходного налога пропорциональна.

При стимулирующей фискальной политике, как отмечалось выше, создается дефицит госбюджета, который должен быть покрыт либо путем дополнительной денежной эмиссии, либо путем государственных заимствований. Денежная эмиссия дает более стимулирующий эффект, чем займы, но сопряжена с большей инфляцией. Государственные займы могут быть внутренними и внешними. С точки зрения дальнейших перспектив социально-экономического развития они принципиально отличаются. Внутренние займы представляют собой жертву ныне живущего поколения ради экономического процветания в будущем. Внешние заимствования, наоборот, означают, что нынешнее поколение живет за счет будущего, т. к. в оплату внешнего долга и процентов по нему из страны уходят реальные ресурсы, кроме того, внутренние займы легче реструктуризировать, внешние займы, как правило, сопровождаются дополнительными условиями, часто отрицательно действующими на экономическую безопасность и политический суверенитет страны- должника. Учитывая, что экономический цикл, как правило, реализуется синхронно во всех странах, можно предположить, что в периоды спада внешние займы получить достаточно сложно, т. к. все страны испытывают аналогичные трудности.

Так как стимулирующая экономическая политика имеет меньшую эффективность, чем сдерживающая, дефицит государственного бюджета имеет тенденцию к накапливанию, и может достигать размеров, сопоставимых с самим бюджетом, что ставит страну на грань экономической катастрофы и гиперинфляции.

Казалось бы, профицит бюджета не представляет такой проблемы. В действительности, чтобы обеспечить долгосрочную эффективность фискальной политики, необходимо предусмотреть варианты эффективного размещения излишних средств. Направление их на трансферты и другие способы использования внутри страны приведет к инфляции и снижению эффективности сдерживающей политики. По возможности, эти средства должны направляться на погашение займов, увеличение золотовалютных резервов либо изыматься из обращения.

Действенность и автоматической, и дискреционной политики снижается также вследствие следующих эффектов:

1. Эффект вытеснения проявляется в том, что стимулирующая политика государства, осуществляемая за счет заимствований на внутреннем рынке, ведет к конкуренции с частным бизнесом за кредиты, что вызывает рост процентной ставки и снижение заинтересованности в частных инвестициях. Совокупный спрос сокращается, усиливая кризис.

2. Эффект инфляции связан с тем, что часть прироста совокупного спроса, достигнутого за счет стимулирующей политики, растворяется в росте цен, т. к. инфляция – неизменный спутник дефицита госбюджета. Реальный рост ВНП оказывается меньше ожидаемого.

3. Эффект чистого экспорта состоит в том, что при стимулирующей политике, как отмечалось выше, происходит рост процентной ставки, что привлекает в страну иностранные капиталы. Обычно этот процесс сопровождается укреплением курса национальной валюты. В результате снижается заинтересованность иностранцев в отечественных товарах, одновременно растет спрос на импортные товары.

Несмотря на изложенные проблемы, фискальная политика может и должна использоваться для стабилизации экономики.

Лекция 20