Федералогия как научная и учебная дисциплина о теории и практике федерализма

Предмет федералогии. В обществоведческую литературу понятие «федералогия» вводится впервые. Под федералогией мы понимаем науку о теории и практике федерализма, о федеративной форме государственного устройства и управления, федеративных отношениях, наконец, о федеративном мировоззрении и федеративной культуре в целом. Мы отличаем федерализм как идеи от федералогии как науки о теории и практике. Федерализм как предмет исследования федералогии характеризуется тем, что каждое теоретическое его положение должно иметь соответствующее практическое применение, и наоборот — практическое его применение требует постоянного контроля (мониторинга), теоретического обоснования. Таким образом, теория и практика федералогии взаимосвязаны и взаимообусловлены. Федерализм прежде всего это форма государственного устройства, объединяющая различные государственные образования, регионы и народы в единую государственную общность, которые функционируют как ее составные части, являясь при этом субъектами федерации, единого государства и потому подчиняясь общей воле всего народа. В соответствии с согласованными и закрепленными за ними полномочиями часть и целое подчиняются не друг другу, а общей воле. Учитывая при этом местные, региональные, этнонациональные особенности и, вместе с тем, общенациональные интересы, гарантирующие единство. Суверенитет один, ибо волеизъявление — выраженное единым народом — одно, при этом субъекты обладают своего рода «остаточным» суверенитетом (т.е. полномочиями и правами по сохранению своей самобытности и самостоятельности) и могут в соответствии с ними принимать свои конституции и законы.

Федералогия — это не только наука, но и учебная дисциплина, изучение которой направлено на подготовку и воспитание

управленческих кадров соответствующих требованиям федеративного государства. Федералогия теснейшим образом связана с философией, историей, политическими учениями, теорией государства и права, политологией, этнологией, этнополитологией, философией, социологией, регионологией, теорией государственного управления и другими общественными науками, изучающими человека, общество и государство сквозь призму интересов и действия власти и управления.

Основные понятия и категории, которые применяются в федералогии: «федерация» — союз, объединение; «субъекты федерации» — члены государственного сообщества; «федеративные отношения» — реальная практика федерализма в системе общественных взаимоотношений разных уровней власти и управления; «автономия» — часть государства, управляемая самостоятельно в соответствии с общей Конституцией; «бюджетный федерализм» — многоуровневая система бюджетов составных частей и всей федерации; «федералисты» — основоположники федерализма в США, основатели американской федерации (А. Гамильтон, Д. Мэдисон и Д. Джей при поддержке Т. Джеферсона); «унитаризм» — жестко централизованное, единое государство, состоящее только из административных образований; «конфедерализм» — союз государств, который не образует единого государства, а создается для совместной реализации ряда полномочий; «компетенции» — права федерации и субъектов федерации; «полномочия» — права органов власти федерации и субъектов федерации; «региональная политика» — реализация интересов государства и народа на части территории страны; «суверенитет» — верховенство и независимость государственной власти во внутренней и внешней политике; «субсидиарность» — паритет прав федерации, местных сообществ, субъектов федерации, сотрудничество всех уровней власти в пределах своих полномочий.

Смысл федеративной идеи. Канадский политолог У. Стюарт насчитал 267 определений термина «федерализм». Пришло время систематизации этих подходов в федералогии с учетом значения идей и практики федерализма. В свое время великий философ Т. Гоббс сказал: «Каждым человеком движет вечное и беспрестанное желание иметь все больше и больше власти, и желание это прекращается лишь со смертью»¹. Цивилизованный подход предполагает согласованное разделение полномочий и ответственности за их реализацию. Это демократический способ упорядочения взаимоотношений между уровнями

власти по вертикали. Узурпация же власти в руках одного человека или даже одного центра — это признак отсутствия демократии. Смысл федеративной идеи заключается в возможности демократического устройства крупных и сложных государств, состоящих из государственных или из территориальных образований, довлеющих и сохраняющих свою самобытность, самостоятельность с использованием атрибутики государственности. При этом центральная, общегосударственная власть имеет прерогативы на всей территории страны, создавая и утверждая общую систему конституционного права, прав и свобод человека, самостоятельность местных сообществ в рамках своих полномочий. Как говорил Ш. Монтескье, «создается такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга»¹. В это же время народ в целом, и каждый отдельно взятый гражданин контролируют власть с позиции демократии. Основными признаками федерализма русский правовед А.С. Ященко считал равноправие не только между федеральными и местными властями, но и между различными уровнями гражданских общин.² Это важнейшая сторона федеративной демократии.

Таким образом, смысл федеративной идеи — в объединении «общей воли» различных государственных образований, частей государства при максимальном приближении государственной власти и управления к потребностям местных сообществ, граждан. «Общая воля» формируется как волеизъявление граждан всей страны в целом и как народа, населения, граждан субъектов федерации в частности. Отсюда и смысл двухпалатности парламента федеративного государства, который, с одной стороны, представляет граждан, а с другой — территории, субъекты федерации. Центральная власть при этом не имеет права отменить решение субъекта федерации, если он действует в рамках своих полномочий. Федерация же в своих полномочиях имеет и прямой выход на граждан, минуя органы власти субъектов федерации. Таковы особенности федеративной модели государства. Следовательно, федерализм — это система согласования интересов, их реализация, объединение усилий в налаживании обоюдовыгодных отношений между различными уровнями власти и гражданскими сообществами. Принцип в данном случае следующий: никто не должен обладать неограниченными полномочиями.³

Для нас, «державников», подобная идея может быть пока не доступна, хотя, казалось бы, только за XX век мы дважды наблюдали развал России, и в обоих случаях причиной его оказывалась унитаристская концентрация неограниченных полномочий в одном центре, в одних руках. И обнаруживается, что составным частям государства нечего противопоставить, если разрушение навязывается центром. Следовательно, власть должна быть распределена и уравновешена таким образом, чтобы ни центральная власть, ни отдельно взятые субъекты федерации не могли разрушить целостность государства и единство народа.

Поиск модели идеального государства: история и современность. Поиски модели идеального государства начались с древнейших времен человеческой цивилизации, найдя отражение в работах Аристотеля, Платона и других мыслителей, высказывавших идею о построении объединенных государств. Греческий «город-государство» постепенно превращался в союз городов. И так — до возникновения первых федеративных государств в Нидерландах и Швейцарии, начавшей объединение еще в 1291 г. Родоначальником теоретического обобщения идей федерализма считают Иоханнеса Альтузиуса (1562-1638), который выдвинул «федеральную теорию народного суверенитета», основанную на принципах союза, но при главенстве союза над частями. Классическим вариантом считается концепция федерализма, предложенная в свое время американскими федералистами А. Гамильтоном, Д. Джеем и Д. Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству в целом. Мы эту систему принципов, норм и отношений называем федеративной демократией, при отсутствии которой федерация, ограничиваясь взаимоотношением уровней властей, носит достаточно формальный характер. Пришла пора, и для этого создано добротная, теоретическая и практическая база, обозначить идею федерализма, его политикоправовые принципы в федералогия как систему знаний и практических навыков строительства федеративного государства.

Суверенитет в условиях федерации — вопрос достаточно спорный, относительно которого высказываются следующие мнения: 1) Г. Еллинек, Л. Лобанд, В. Циллоуби — суверенитетом обладает только федерация в целом; 2) М. Зейдель, Д. Кальхуиан — суверенитет принадлежит составным частям федерации, которые обладают правом выхода из нее; 3) А. Токвиль, Г. Вайн — суверенитет делится в соответствии с делением государственной власти согласно Конституции. При этом надо иметь в виду, что федерализм создает полицентрическую систему власти,

включающую автономные единицы, формально независимые друг от друга, но составляющие единое целое. По сути, суверенитет — это выражение воли народа на единство и целостность государства, на защиту прав и свобод человека-гражданина. В России источником такого волеизъявления является единый многонациональный народ Российской Федерации. И воля этого народа едина. В этом смысле суверенитет как политическая воля всего народа федерации неделим. В то же время он может делиться в управленческом смысле, в процессе разграничения полномочий и предметов ведения, в том числе и с субъектом федерации. Точнее, суверенитет не делится — делится власть, выполняющая волю народа на определенных уровнях. Федерализм обеспечивает централизацию власти для установления общего порядка и единого управления, но одновременно идет и на децентрализацию власти и разделение полномочий, чтобы быть доступнее составным частям — местным сообществам. Федерализм, как пишет американский профессор Д. Дж. Элазар, позволяет сохранить одновременно единство и многообразие, соединяет воедино цели и средства их достижения¹. Полноценная деятельность субъектов федерации и центральных органов власти федерации в целом в режиме согласования интересов и сотрудничества является необходимым условием существования общегосударственного суверенитета. Каждая составная часть должна быть адаптирована к другой в пределах общей правовой системы. Каждый действует самостоятельно, но в рамках правил, установленных этой правовой системой. Поэтому, когда говорят об «автономном характере полицентрических систем», под ними подразумевают их «способность к самоорганизации»², базирующуюся на согласованной и утвержденной правовой системе. Федерализм — это способ объединения путем разумного разделения. В каждом случае этот способ индивидуален, поэтому, по мнению Ж.Ф. Обера, не может быть «двух одинаковых федераций»³. Ж. Ведель определяет следующие признаки федеральных государств, отличающие их от унитарных: а) наличие двух конституций: в центре и на местах; б) «общая воля» — воля народа федерации и ее составных частей — отсюда и двухпалатность парламента; в) в федеративном государстве нельзя отменить решение местных властей, если оно не противоречит Конституции⁴.

Составные части федералогии как научной и учебной дисциплины вытекают из теории и практики федерализма и исходят из следующих положений: федерация — это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан; федералистские традиции различны в каждой стране, но имеют специфические черты, свойственные федерализму в классическом его понимании; существуют федералистское сознание и федералистская культура; федеративные отношения, которые охватывают все сферы государственной и общественной жизни; федеративная система функционирует, соблюдая общие правила и нормы, но при этом учитывает их многообразие; субъекты федерации являются автономными единицами со своими государственными, властными правами и полномочиями; и при разделении власти по вертикали, и при сохранении единства государственной власти следует учитывать интересы граждан страны; предметы ведения и полномочия распределяются между федерацией и ее субъектами; региональная политика охватывает отдельные сферы реализации федеративных отношений; административно-территориальное деление страны возможно при сохранении целостности государства. Понятие «федерация» включает в себя также следующие составляющие: количественный и качественный состав (субъектов) федерации; бюджетный федерализм; институт федерального вмешательства; модели федераций в зависимости от традиций и потребностей развития страны; этнический фактор федерализма — потенциал единства или конфликтогенности; единство многообразия как формула федеративного государства и т.д.

Федералогия в узком смысле представляет собой одну из отраслей наук о государстве и праве, о форме государственного устройства и управления в тесном взаимодействии с политической философией, политической и экономической географией, регионалистикой, политологией, этнологией и этнографией. Главный предмет федералогии — это институциональное, сущностное и функциональное определение федеративной идеи, федеративной системы и федеративных отношений. Одновременно федералогия — это обобщение демократического опыта обустройства регионально сложных, многонациональных, крупных государств. Следовательно, федералогия вырабатывает способ моделирования демократического развития социально-политических, экономических и культурных отношений в государстве, наиболее

соответствующий конкретным историческим условиям и интересам отдельных сообществ и государства в целом. Самые сложные, значимые для всех социальные и экономические проекты в федеративном государстве реализуются субсидиарно, т.е. солидарным участием федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Предметом федералогии является усовершенствование технологий сотрудничества и строительства солидарного общества, солидарного государства. Речь идет о технологиях солидарности, обеспечивающих самостоятельность при условии сохранения центростремительных тенденций развития государства. Как отмечает С.М. Шахрай, речь идет о модели кооперации интересов, полномочий и усилий. Таким образом, федералогия — это целостное научное, политико-правовое, управленческое, функциональное представление о федеративном государстве во всех его проявлениях, как теоретическом, так и практическом. Теория и практика федералогии взаимодополняют и взаимообусловливают друг друга.

Законность власти в федеративном государстве строится на легитимном «согласии подчиняющихся» (как, например, заявлено в «Декларации о независимости в США»). Представляется ошибочным утверждение, будто федерация — это только власть и воля «составляющих» государственных образований, а не воля народа, граждан государства в целом. Единая воля народа всего государства — это стержень, ядро, присущее федеративному государству. Как распорядиться, управлять, эффективно осуществлять эту волю — вот задача федеративной системы, которая является наиболее демократической и надежной системой, обеспечивающей на основе законности и правопорядка не только защиту прав и свобод граждан, но и самостоятельность и безопасность местных сообществ, народов и регионов. Основными критериями обеспечения законности и стабильности являются: доверие к федеральным органам власти, их политике и политическим лидерам со стороны граждан и всех сообществ; эффективное управление и быстрое развитие государственной экономики при объединении возможностей и усилий; гарантия единых стандартов прав и свобод для граждан страны на всей ее территории; обеспечение обороны и безопасности государства и его частей; соблюдение принципов равенства и справедливости, защита прав и свобод граждан, а также меньшинств на всей территории страны.

Порядок формирования органов власти и механизмы управления в федеративном государстве определяются в России главой 3 Конституции Российской Федерации и федеральными законами. При этом необходимо учитывать принципы укрепления территориальной целостности государства, страны, единство основополагающих принципов формирования органов власти, обеспечение ответственности

федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, действующих в рамках своих полномочий, защиту прав и свобод человека и т.д. Субъекты Федерации и граждане управляют своим государством через представителей от всех регионов, народов и граждан страны в органах власти, таким образом ответственность оказывается разделенной между всеми сферами общественной жизни и между всеми уровнями власти. Источники поддержки и легитимности власти в федеративном государстве определяются в зависимости от того, насколько полно интересы всех составляющих федерации, всех граждан представлены в государстве в целом. Итальянский журналист Джульетте Кьеза в книге «Прощай, Россия!» прогнозирует исчезновение российского государства. Подобное утверждение вовсе не является следствием враждебности или предвзятости журналиста, такой вывод основан на анализе проводимых у нас реформ. Россия проходит через сложнейший период трансформации многих составляющих общества и государства. И важно не отказываться от демократических реформ, а усиливать их созидательное начало, влияющее на общество и государство, наращивать потенциал федерализма, а не скатываться вновь в привычную колею унитаризма.

Государство легитимно, если цели и интересы его деятельности отвечают интересам большинства и каждой составляющей его части, — когда государство заботится о здоровье и благополучии, о правах и свободах всех своих граждан и народов. В государстве должны разрабатываться интегрирующие, объединяющие все многонациональное государство символы и ценности, политика, направленная на объединение и сохранение единства Отечества, а не навязывать их от имени интересов одного якобы народа, одного класса. Целостность государства — это меры, обеспечивающие безопасность и благополучие граждан страны в системе федеративных отношений.

Законность в федерации, это еще и создание единой для всего государства правовой системы. Для сохранения и развития федерации следует обеспечивать верховенство Конституции и законов Российской Федерации, незыблемо сохраняя при этом и приоритет действия конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в рамках их собственных полномочий. Это общая традиция федерализма. В статье 31 Конституции ФРГ, к примеру, говорится: «Федеральное право имеет преимущество перед правом земель». Это положение находит подтверждение и в статье 76 Конституции Российской Федерации. Приоритет этот обеспечивает и федеральная система, судебная по сути. Защита прав и свобод граждан, целостность и безопасность государства,

самостоятельность и сотрудничество местных и региональных этнонациональных и иных сообществ, обеспечение интеграции их интересов и объединение усилий — вот гарант законности и стабильности федеративного государства. Однако в системе федеративных отношений последних лет было очень много хаотичных, непредсказуемых действий как со стороны субъектов Федерации, так и федеральных органов власти. В целях упорядочения федеративной системы, а не отказа от нее и проводится федеративная реформа В.В. Путина.

Концепции (модели) федерализма, критериями построения которых являются взаимоотношения уровней власти, бывают следующими: централистская — основные решения принимаются на федеральном уровне; кооперативная — существование самостоятельных прав субъектов и сотрудничество с ними по всем основополагающим вопросам управления; конкурирующая — борьба и сотрудничество субъектов Федерации; договорная — создана субъектами снизу, новые правила функционирования государства невозможны без самих субъектов Федерации. В процессе объективно необходимого упорядочения федеративных отношений в нынешних условиях существует опасность возрождения унитарной модели. Полагаю, однако, что отказ от федерализма нецелесообразен и опасен, хотя в ходе преодоления перекосов конфедеративного толка определенного усиления централизации нам не избежать.

Методы федералогии: методологические; нормативно-ценностные, оценочные; историко-политические и политологические; конституционные; государственно-правовые; структурно-функциональный и сравнительный анализ; эмпирические исследования; системный и типологический подходы; социология и культура федеративных отношений; федеративная политика и федеративные отношения; изучения опыта самостоятельности и саморазвития местных сообществ и субъектов Федерации.

Функции федералогии: познавательная; геополитическая; политико-правовая; оценочная; управленческая; прогностическая; целостно-регулятивная; рационализации государственного устройства и управления; политической социализации граждан и общества; обустройства народов и территорий в едином государстве; профессиональной подготовки кадров политиков, управленцев и государственных служащих; учет многообразия; согласования интересов и обеспечения целостности государства; защита прав и свобод граждан, равноправия и сотрудничества народов страны; обеспечения целесообразности соответствующего политического представительства различных национальностей

и регионов многонационального народа Российской Федерации в структурных органах власти и управления.

Нормы и принципы федерализма. Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эффективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интересов и возможностей как за счет составных частей, так и за счет целостности всего государства, на основе разумного разграничения полномочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Из этого исходят и принципы федерализма: верховенство общефедерального законодательства, когда для решения возникающих противоречий обращаются к общефедеральным актам; разделение полномочий и ответственности властей по вертикали; установление общепринятой правовой системы отношений в государстве; утверждение прав на самостоятельное развитие местных сообществ, в том числе и этнонациональных; уважение их обычаев и традиций; укрепление общности нации-государства; строительство солидарного общества на основе демократических взаимоотношений социальных общностей, политических организаций и органов власти в государстве; установление общих правил, регулирующих общественные отношения в федеративном государстве, базирующееся на принципах сотрудничества между федерацией в целом и ее составными частями.

Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть: саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие; объединение солидарных возможностей; реализация самобытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государственной жизни при добровольном сотрудничестве; самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пределах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней публичной власти: центральной — федеральной, региональной — субъектов Федерации и местного самоуправления; обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и участие в жизни общества и государства всех национальностей; развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования гражданского общества; реализация принципов демократии в государственном устройстве народов и территорий.

Структура объекта федералогии. Прежде всего федералогия исследует и выявляет общие признаки федеративного государства и федеративного общества. Объектами ее изучения являются также:

природа разнотипности субъектов федерации и федеративных отношений; политический режим и федерализм; федеративная демократия; общие принципы и специфика взаимоотношений между уровнями вертикали власти; формы и способы федеративного устройства в условиях демократии; статус и права субъектов Федерации в системе федеративных отношений: федерализм и местное самоуправление, инициативы граждан и местных сообществ; разграничение полномочий и ответственности, властных и финансовых вопросов на всех уровнях федеративной вертикали и т.д.

В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры.¹ От этих факторов зависит и структура объекта федералогии.

Не существует двух одинаковых моделей федеративного государства, хотя основные характеристики, принципы подходы к исследованию федерализма могут во многом совпадать. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократический путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.