Новый Совет Федерации: обретение формы или содержания?

Раздумья члена Совета Федерации
от Саратовской области Р.Г. Абдулатипова¹

Совет Федерации — один из властных представительных атрибутов федеративного государства, хотя согласно Конституции поле его законотворческой деятельности крайне узко, тем более что прежнего политического влияния Совет Федерации не имеет и вряд ли уже обретет. В связи с этим, в целях упорядочения правового принципа разделения властей и его практического соблюдения, укрепления единого правового пространства Федерации и повышения работоспособности Совета Федерации, следует активизировать законотворческую работу, установить стабильную связь с регионами. И прежде всего — с региональным законодательством.

Российская модель федерализма пока ограничивается взаимоотношениями между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, уровнем отношений в лучшем случае политических элит. Это та модель, которая уничтожила федеративные начала СССР, ибо она не доходила до граждан.

В современных условиях важно приблизиться к конкретному гражданину, к местным сообществам и народам России. У нас же еще не созданы механизмы доведения до названных единиц преимуществ федеративной демократии, участия субъектов Федерации в управлении делами Отечества. Именно здесь главный рычаг укрепления целостности государства, единства многонационального народа, о котором мы часто забываем. Надо подчеркнуть, что многое будет зависеть от того, сумеет ли Совет Федерации реализовать федеративный потенциал Конституции и достойно продолжить первые шаги по федеративной реформе, предпринятые Президентом. Или все будет

сводиться к формальным показателям, представительским функциям и декларациям, клятвам в верности Президенту для получения должностей и благ — вместо созидательной работы? Нельзя не заметить, что подобные тенденции имеют место в настоящее время.

Проблематика федеративных отношений должна стать базовой для Совета Федерации Федерального Собрания. Тем более что до сих пор Парламент крайне слабо смог использовать в законотворчестве федеративный потенциал Конституции. На практике преобладали крайности или унитаризма, доводимого до унификации многообразия, или многообразия, доводимого до конфедерализма. Нам же подходит только формула развития государства — единство многообразия. Это тяжелая, непростая, но самая надежная для наших условий модель.

За десять лет после Федеративного договора и более чем восемь лет утверждения Конституции были приняты буквально единицы законов, хотя отдельные вопросы федеративных отношений нашли свое правовое регулирование более чем в 50 отдельных федеральных законах, но они не систематизированы, в них много путаницы и несоответствий. Множество законов и различного рода нормативных правовых актов принято исполнительными органами власти субъектов Федерации по совместным полномочиям. Их несоответствие федеральному законодательству в несколько раз больше законов, принятых законодательными и представительными органами власти субъектов Федерации. В результате мы имеем стихийное и не отрегулированное правовое поле. Во многом это определяется и перегруженностью самой Конституции совместными полномочиями. Как отметил В.В. Путин в выступлении, посвященном Дню Конституции, «ключевыми являются вопросы сферы совместного ведения», подчеркнув при этом, что они «напрямую связаны с интересами целостности государства и обеспечения равенства в правах граждан Российской Федерации». Примечательно, что говоря о федерализме и разграничении предметов ведения, мы стали впервые говорить о самосознании и равенстве прав граждан России. Это важное и перспективное направление развития Федерации и федеративных отношений на всех уровнях. Только по совместным полномочиям необходимо принять более тридцати-сорока законов. Это большая работа, и грамотно выполнить ее может только Совет Федерации вместе с Президентом и Правительством.

Не оправдали себя попытки региональных парламентов обеспечить правовое регулирование совместных полномочий до принятия соответствующего закона на федеральном уровне. Такой подход не очень

свойствен федерализму. До настоящего времени четко не обозначено поле деятельности регионального законодателя, и те полномочия, которые оставлены вне ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, стали регулироваться нормативной деятельностью исполнительных органов власти. Все эти противоречия надо основательно осмысливать и преодолевать, не доводя дело до конфликтов. Применение административных мер может лишь еще более усложнить проблему. Отсюда и значимость роста активности Совета Федерации в определении методики и методологии развития федерализма и федеративных отношений. Совет Федерации — это лицо Федерации и российского федерализма.

Речь в данном случае может идти только о развитии федерализма и федеративных отношений, о становлении полноценной двухуровневой правовой системы, а не двух правовых систем, или об отсутствии второго уровня вообще, как пишут некоторые ученые и политики.

Кроме того, все эти годы законодательные и исполнительные органы власти вполне удовлетворяли друг друга: одни не желали действовать в соответствии с законами, другие были неспособны принимать такие законы. Как показал опыт, подобное состояние опасно для государства, поскольку нарушаются права граждан.

Наступило время, когда возникла потребность в разработке концептуальной программы развития нашей Федерации, федеративных отношений на ближайшие годы. Эта идея поддержана участниками слушаний и Комитетом Совета Федерации по федерализму. Начата и ведется работа в этом направлении совместно с Администрацией Президента Российской Федерации, и прежде всего с руководителем Комиссии по разграничению предметов ведения и полномочий Д.Н. Козаком. По результатам этой работы приняты ряд Федеральных законов.

Равноправие и равноответственность субъектов Федерации должны быть реализованы в политической, социально-экономической, финансовой, культурно-языковой и иных сферах.

Целостность государства достигается не диктатом сверху, и тем более не снизу, а достижением, установлением паритета интересов и постоянного партнерства друг с другом во всех сферах, и прежде всего в законотворчестве. И в этом плане Совету Федерации необходимо взять на себя роль координатора законотворческой деятельности Федерального Собрания и региональных законодателей. Вопросы государственного устройства, федерализации, региональной политики и местного самоуправления должны стать приоритетными направлениями в законотворческой деятельности Совета Федерации.