Рекреационные ресурсы

Общие положения. Рекреационные природные ресурсы относятся к достаточно новому виду в экологическом законодательстве России, которое по отношению к этим ресурсам только начинает формироваться. Рекреационные ресурсы – это объекты и явления природного и антропогенного происхождения какой-либо географической единицы, обладающие ценными медико-биологическими, психолого-эстетическими или научно-познавательными свойствами, используемые в целях рекреации. В общем понимании рекреационных ресурсов выделяют природные рекреационные ресурсы, которые включают рекреационные ландшафты, биоклимат, гидроминеральные и др. К обязательным условиям использования природных рекреационных ресурсов относится экологически благополучное состояние природной среды. Рекреационные ресурсы исчерпаемы, они имеют определенный объем, время использования и условия эксплуатации.

Российская Федерация обладает огромным рекреационным потенциалом. На ее территории сосредоточены уникальные природные рекреационные ресурсы. Богаты рекреационными ресурсами теплые морские побережья, протяженность которых составляет около 2000 км. Уникальные природно-географические, климатические, бальнеологические природные ресурсы, имеющие не только государственное, но и мировое значение, характерны для регионов Сибири. Наличие гор, богатая растительность и благоприятная экологическая обстановка Республики Алтай и Алтайского края ставят их в ряд территорий с наиболее высоким рекреационным природным потенциалом. Главным объектом в восточной Сибири является озеро Байкал - уникальный природный объект, включенный в Список всемирного наследия ЮНЕСКО. Уникальными природно-климатическими особенностями обладает Дальневосточный регион. Это единственное место на территории Российской Федерации с умеренно муссонным климатом. Природные ресурсы Приморья, Камчатки и бассейна р. Амура традиционно очень привлекательны с точки зрения их рекреационной ценности. Особое место по природным лечебным ресурсам и лечебно-оздоровительному климату занимает Северо-Кавказский регион. К этому следует добавить, что в международном рейтинге конкурентоспособности стран в туристском секторе, опубликованном Всемирным экономическим форумом в марте 2009 года, природные богатства нашей страны оцениваются на 5 месте.

В контексте экологического нормирования мы рассматриваем природные рекреационные ресурсы, к которым относятся климатические, ландшафтные и лечебные ресурсы. Лечебные ресурсы имеют свои особенности в использовании и охране, а их использование и охрана регулируются Законом РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», 1995.

Вопрос нормирования использования и охраны рекреационных природных ресурсов тесно связан с земельным, водным и лесным законодательствами. Рекреационные ресурсы имеют конкретную пространственную привязку, обусловленную ландшафтными особенностями территорий, климатом, размещением бальнеологических и лечебно-минеральных ресурсов. В законодательстве России закреплено четыре категории рекреационных зон, которые характеризуются определенным правовым статусом:

1) рекреационные зоны в пределах городов и населенных пунктов;

2) земли рекреационного назначения в составе особо охраняемых территорий;

3) рекреационные зоны в пределах земель лесного и водного фондов;

4) туристско-рекреационные особые экономические зоны.

Первая категория определяется при проведении градостроительного зонирования. В состав зон рекреационного назначения могут включаться участки в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом. Земельные участки, имеющие рекреационное значение, могут входить в состав зон особо охраняемых территорий, выделенных при территориальном зонировании.

Земли рекреационного назначения выделяются внутри особо охраняемых территорий. К ним относятся земли, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. Сюда же входят земельные участки, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристские парки, учебно-туристические тропы и т. д. Использование учебно-туристических троп и трасс, установленных по соглашению с собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков, может осуществляться на основе сервитутов; при этом указанные земельные участки не изымаются из использования. При этом на землях рекреационного назначения запрещается деятельность, не соответствующая их целевому назначению.

Рекреационные зоны практикуются на землях лесного и водного фондов. Водные объекты или их отдельные акватории, имеющие рекреационное и оздоровительное значение (занятия спортом, отдых и т. д.), могут быть признаны особо охраняемыми водными объектами. Одним из видов использования лесов является рекреационная деятельность в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности. При осуществлении рекреационной деятельности в лесах и при использовании водных объектов при определенных условиях допускается строительство, реконструкция и эксплуатация объектов для осуществления рекреационной деятельности. На соответствующих лесных участках допускается возведение физкультурно-оздоровительных, спортивных и спортивно-технических сооружений.

На территории Российской Федерации могут создаваться особые экономические зоны, в том числе

туристско-рекреационные особые экономические зоны (ТРОЭЗ). В контексте этих зон под туристско-рекреационной деятельностью понимается деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей по строительству, реконструкции, эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, а также туристская деятельность и деятельность по разработке месторождений минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов, их добыче и использованию, в том числе деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан, промышленному розливу минеральных вод. Туристско-рекреационные особые экономические зоны также могут создаваться на земельных участках, принадлежащих к категории земель особо охраняемых территорий и объектов или земель лесного фонда, земель сельскохозяйственного назначения. Сейчас определено уже порядка 13 ТРОЭЗ. К ним относятся зоны, созданные в 2007 году в Краснодарском крае (район черноморского побережья), в Ставропольском крае (Кавказские минеральные воды), в Иркутской области, в Республике Бурятия (Байкальская гавань), в республике Алтай (Алтайская долина), в Алтайском крае (Бирюзовая Катунь) и в Калининградской области (Куршская коса). Кроме того, в 2010 году был создан туристический кластер в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и республике Адыгея (всего шесть ТЗОЭЗ).

Необходимо отметить, что создание рекреационных зон может сопровождаться переводом земель из всех категорий, за исключением земель населенных пунктов, земель, занятых защитными лесами, и земель водного фонда. Для организации туристско-рекреационных особых экономических зон разрешается перевод земель из всех категорий, за исключением земель населенных пунктов и земель водного фонда.

Законодательной основой рекреационной деятельности служат ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации» (№ 116-ФЗ от 22.07.2005 г.), ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (№ 76-ФЗ от 03.06.2006 г.), Земельный кодекс РФ (№137-ФЗ от 25.10.2001), Градостроительный кодекс РФ (№73-ФЗ от 07.05.1998), ФЗ «О переводе земель или земельных участковиз одной категории в другую» (№ 172-ФЗ от 21.12.2004 года), Водный кодекс РФ (№ 74-ФЗ от 3 июня 2006), Лесной кодекс (№ 200-ФЗ от 04.12.2006 г.), Закон РФ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (№ 26-ФЗ от 23.02.1995 г.).

Основные направления и механизмы рационального использования и охраны рекреационных ресурсов.К ним можно отнести:

1) паспортизация:

а) схемы территориального планирования;

б) проект градостроительного зонирования;

в) государственный реестр лечебно-оздоровительных местностей и курортов;

г) региональные реестры рекреационных зон (на уровне субъектов РФ);

2) лицензирование:

а) договор на использование водного объекта в рекреационных целях;

б) договор аренды лесного участка;

в) решение Правительства РФ о создании туристско-рекреационной особой экономической зоны;

г) лицензии на предоставление природных лечебных ресурсов;

3) сертификация:

а) воды минеральные, питьевые, лечебные (декларация соответствия);

4) лимитирование:

а) рекреационные нагрузки на природные комплексы.

В рамках механизма паспортизации экологического нормирования использования и охраны рекреационных ресурсов необходимо выделить следующие особенности. В основе выделения земель со статусом территорий, имеющих рекреационное значение, лежат схемы территориального планирования федерального, регионального и муниципального уровней. Они определяют границы земель рекреационного назначения в составе особо охраняемых территорий, а также рекреационных зон в пределах земель лесного и водного фондов. Проект градостроительного зонирования является основным документом при выделении рекреационных зон в пределах городов и населенных пунктов. Туристско-рекреационные особые экономические зоны устанавливаются Правительством Российской Федерации и оформляются постановлением Правительства РФ. При этом ТРОЭЗ могут быть организованы в пределах земель любого назначения. Кроме того, в отношении лечебно-оздоровительных местностей и курортов федеральными органами исполнительной власти ведется государственный реестр.

В настоящее время на федеральном уровне отсутствует реестр рекреационных ресурсов (зон). Однако существуют региональные реестры рекреационных зон. Они ведутся соответствующими органами субъектов РФ. В них дается полная информация о территориях, имеющих то или иное рекреационное значение, а также исчерпывающая характеристика самих рекреационных ресурсов.

К особому виду рекреационных ресурсов следует отнести природные лечебные ресурсы и лечебно-оздоровительные местности, которые являются особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Природные лечебные ресурсы – это минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха. Под лечебно-оздоровительной местностью рассматривается территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.

Механизм лицензирования экологического нормирования в области использования рекреационных ресурсов реализуется через договор аренды лесного участка для целей рекреации и договор на использование водного объекта в рекреационных целях. Последний может заключаться по результатам аукциона. Для организации туристско-рекреационной особой экономической зоны необходимо решение Правительства РФ, от имени которого специально уполномоченный государственный орган заключает соглашение об управлении ТРОЭЗ с управляющей компанией. В указанных договорах и соглашении должны быть четко прописаны все вопросы, связанные с рациональным и эффективным использованием рекреационных ресурсов и их охраной. В любом случае деятельность на территории, имеющей рекреационный статус, не должна приводить к утрате полезных, в том числе рекреационных функций. На лесных участках, предоставленных для осуществления рекреационной деятельности, подлежат сохранению природные ландшафты, объекты животного мира, растительного мира, водные объекты. Природные лечебные ресурсы в соответствии с законодательством предоставляются на основании лицензий.

Сертификация рекреационных ресурсов по современному законодательству затрагивает только минеральные питьевые лечебные воды, в отношении которых должна быть представлена декларация соответствия.

Механизм лимитирования направлен на установление предельно допустимых рекреационных нагрузок на конкретные природные комплексы. Одним из нежелательных эффектов интенсивного (неограниченного) рекреационного природопользования является вызываемое им воздействие на лесные, водные ресурсы, ландшафты и другие природные объекты. В результате этого наблюдаются ухудшение состояния, продуктивности, защитных свойств насаждений, сокращение численности охотничьей фауны, снижение урожаев побочной продукции леса, загрязнение водоемов, истощение в них рыбных запасов и др. Последствием такого пользования является снижение качества рекреационных ресурсов.

Рекреационная нагрузка – степень влияния отдыхающих людей на естественные природные комплексы или рекреационные объекты. Выражается в количестве людей или человеко-дней на единицу площади или на рекреационный объект за определенный промежуток времени. Различают оптимальную, предельную и деструкционную рекреационные нагрузки. Деструкционная рекреационная нагрузка вызывает рекреационную дигрессию — изменение естественных природных комплексов под влиянием их интенсивного использования для отдыха населения. Выделяют несколько стадий рекреационной дигрессии, которые хорошо изучены на примере рекреационных лесов. Изучая лесопарковую зону Подмосковья, Н.С. Казанская выделила и описала 5 стадий рекреационной дигрессии.

1. Деятельность человека не внесла в лесной комплекс никаких заметных изменений.

2. Рекреационное воздействие человека выражается в установлении редкой сети тропинок, в появлении среди травянистых растений некоторых светолюбивых видов, в начальной фазе разрушения подстилки.

3. Тропиночная сеть сравнительно густа, в травянистом покрове преобладают светолюбивые виды, начинают появляться и луговые травы, мощность подстилки уменьшается, на внетропиночных участках возобновление леса все еще удовлетворительное.

4. Тропинки густой сетью опутывают лес, в составе травянистого покрова количество собственно лесных видов незначительно, жизнеспособного подроста молодого возраста (до 5-7 лет) фактически нет, подстилка встречается фрагментарно у стволов деревьев.

5. Полное отсутствие подстилки и подроста, отдельными экземплярами на вытоптанной площади - сорные и однолетние виды трав.

Считается, что предел устойчивости лежит на границе между 3 и 4 стадиями, когда исчезает лесная подстилка и жизнеспособный подрост. Следовательно, критическая нагрузка соответствует третьей стадии дигрессии.

Стандартизованная методика определения нагрузок в настоящее время отсутствует. Основным действующим документом является «Временная методика определения рекреационных нагрузок на природные комплексы при организации туризма, экскурсий, массового повседневного отдыха и временные нормы этих нагрузок», разработанная Государственным комитетом СССР по лесному хозяйству в 1987 году. В документе представлены методы определения рекреационных нагрузок и временные нормы таких нагрузок для таежно-лесных и горных районов европейской части СССР.

Для оценки рекреационной нагрузки применяется две единицы измерения: единовременное количество отдыхающих на единице площади в среднем за контрольный период и суммарное время вида отдыха на единице площади за контрольный период. Контрольный период принимается за один год.

Среднегодовая единовременная рекреационная нагрузка может быть определена по формуле:

P_r = ,

где P_r – среднегодовая единовременная рекреационная нагрузка (чел./га среднегодовая);

P_n – средние за контрольный период единовременные рекреационные нагрузки в разные сезоны года в нерабочие и рабочие дни с комфортной и дискомфортной погодой (чел./га); f_д – средние многолетние количества нерабочих и рабочих дней с комфортной и дискомфортной погодой в разные сезоны года (дни).

Суммарную годовую нагрузку предлагается вычислять по формуле:

i_r = ,

где i_{r –} суммарная годовая рекреационная нагрузка (час/га в год);

i_n – среднее суммарное суточное время отдыха за контрольный период в разные сезоны года в рабочие и нерабочие дни с комфортной и дискомфортной погодой (час/га).

Методика определения допустимых рекреационных нагрузок заключается в подборе и закладке пробных площадей в экосистемах, соответствующих стадии стабилизированной дигрессии. В основе этого лежит следующее положение. На протяжении многих лет на территории, испытывающей рекреационные нагрузки, процессы разрушения лесных насаждений компенсируются восстановительными. Вследствие этого могут не наблюдаться негативные последствия в изменении качественного состояния насаждений. В этом случае состояние насаждений, соответствующее такому уровню рекреационной дигрессии, характеризует границу его рекреационной устойчивости или стадию стабилизированной дигрессии. Рекреационная нагрузка, соответствующая такому состоянию насаждений, является для них предельно допустимой.

Нормы различаются в зависимости от свойств ландшафтов, которые используются для рекреации (табл. 52). Нормы нагрузок зависят от возраста деревьев, плотности дорог и троп (м/га), в связи с чем рекомендуется вводить поправочные коэффициенты.

Таблица 52. Нормы допустимых рекреационных нагрузок для равнинных лесов таежно-лесной зоны европейской части СССР (по: Временная методика.., 1987)

окончание табл. 52

Государственный контроль и надзор за рациональным использованием рекреационных ресурсов не регламентируется ни в одном из нормативных документов. Однако он может и должен осуществляться в рамках лесного, водного и экологического контроля и надзора, проводимого Росприроднадзором или его уполномоченными органами.