Валовое производство основных видов сельскохозяйственной продукции всеми категориями хозяйств Республики Башкортостан, тыс. т.

Незначительный рост объема производства некоторых продуктов, особенно молока, мяса, картофеля и овощей, после 2000 г происходит преимущественно за счет личных подсобных хозяйств. Доля крупных сельскохозяйственных организаций ежегодно сокращается (табл. 3).

Таблица 3

Структура производства валовой продукции сельского хозяйства Республики Башкортостан по категориям хозяйств, в %

Новый импульс развитию земельной реформы и перераспределению земель придали Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. и федеральные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июня 2002 г, «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 11.06.2003 г №74-ФЗ, «О личном подсобном хозяйстве» от 07.07.2003 г №112-ФЗ и «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую» от 21.12.2004 г. Правительство РФ постановлением от 7.06.2002 г №396 утвердило «Положение о проведении территориального землеустройства», а Росземкадастр 17.02.2003 г утвердил «Методические рекомендации по проведению землеустройства при образовании новых и упорядочению существующих объектов землеустройства».

После принятия нового ЗК РФ 25.11.2001 г нормы земельного законодательства РБ были приведены в соответствие с федеральными нормами. Был отменен «Земельный кодекс Республики Башкортостан» и принят новый закон «О регулировании земельных отношений в Республики Башкортостан» от 5 января 2004 г, а в ряд республиканских законов были внесены изменения и дополнения. В соответствии с ФЗ №131 в Республике принят закон «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», в котором установлены единые с федеральным законом понятия «поселение», «муниципальное образование», «межселенная территория», «муниципальный район», «городской округ» и т.д. Правительство РБ постановлением от 15.03.2006 г №60 утвердило «Порядок работы внутрихозяйственных и районных комиссий по бесплатному однократному предоставлению земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, гражданам на праве общей собственности». Были разработаны методические рекомендации по реформированию сельскохозяйственных предприятий в Республике Башкортостан и по приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения [6].

В результате этого в течение 2007-2010 гг. в общедолевую собственность 344387 гражданам передано 2428,2 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. Из них зарегистрировали свое право собственности 141279 граждан на площади 938,4 тыс. га или 42 %.

В Республике не завершено разграничение государственной, республиканской и муниципальной собственности на землю. В связи с этим, указом Президента РБ от 07.03.2006 г № УП-89 полномочия по управлению и распоряжению земельными ресурсами до разграничения государственной собственности на землю переданы Министерству земельных и имущественных отношений РБ. Нормы земельного права постоянно совершенствуются.

Рис.12 Устройство территории бывших колхозов и совхозов

В ЗК РФ значительно расширены права субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по распоряжению земельными ресурсами. Муниципальные образования получили право собственности на землю. Полномочия органов местного самоуправления определены федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г №131-ФЗ. Органы местного самоуправления на землях муниципальной собственности осуществляют следующие полномочия:

- управляют и распоряжаются земельными участками;

- в установленном порядке переводят земли из одной категории в другую, за исключением земель сельскохозяйственного назначения;

- резервируют земельные участки для муниципальных нужд;

- устанавливают порядок предоставления земельных участков;

- устанавливают порядок, размер, условия и сроки арендной платы;

- производят изъятие земель для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа;

- осуществляют иные полномочия, предусмотренные федеральным и республиканским законодательством.

Характерной особенностью современного земельного законодательства является то, что оно непрерывно развивается и совершенствуется. Только в Земельный кодекс Российской Федерации за 10 лет с момента с момента его принятия изменения и дополнения вносили более 40 раз, в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» - более 20 раз и т.д. В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования земельных отношений» от 22.07.2008 г №141-ФЗ введена новая гл. 1.1 "Земельные участки" в составе 9 статей. В них дано определение земельных участков, основания их возникновения и порядок образования, объединении (ст. 11.6), перераспределении земельных участков (ст. 11.7) или выделе из земельных участков (ст. 11.5), из земель государственной или муниципальной собственности.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» от 29.12.2010 г №435-ФЗ ввел новое понятие «невостребованные земельные доли», определил порядок принудительного изъятия земельных участков и меры административной ответственности граждан, должностных и юридических лиц за нерациональное использование земельных участков, меры совершенствования оборота земельных долей. Федеральный закон установил, что земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал ее в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех и более лет подряд, признается невостребованной. Невостребованной также признается доля, собственник которой неизвестен. Список лиц, земельные доли которых могут быть признаны невостребованными, составляет орган местного самоуправления по месту нахождения земельного участка. Орган местного самоуправления вправе ходатайствовать о признании невостребованных земельных долей муниципальной собственностью путем подачи соответствующих заявлений в суд.

Земельный кодекс и Федеральные законы о местном самоуправлении и об обороте земель сельскохозяйственного назначения предоставили органам местного самоуправления большие полномочия по управлению земельными ресурсами. Но они не получили развитие в законах «О землеустройстве» и «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». В этих законах не прописаны виды разрешенного использования, статус особо ценных земель, приоритет сельскохозяйственных угодий, виды и методы землеустройства реорганизованных колхозов и совхозов, устройство земель сельских поселений. Из ЗК РФ исключена норма о приоритете земель сельскохозяйственного назначения перед землями других категорий. В результате эти земли стали еще менее защищенными.

ФЗ «О внесении изменений в «Кодекс РФ об административных правонарушениях» без достаточных оснований исключил из КоАП РФ полномочия органов государственного земельного контроля по рассмотрению дел об административных правонарушениях по статьям:

- 8.5 – сокрытие или искажение экологической информации,

- 8.6 – порча земли,

- 8.7 – невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для их использования по целевому назначению. А Федеральный закон от 27.12.2009 г № 315-ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля от 26.12.2008 г. №294-ФЗ»» значительно ограничил возможности контроля использования земель.

До 1.01.2007 г перевод земель из категории в категорию независимо от форм собственности осуществляли органы государственной власти субъектов РФ. Закон «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» от 18.12.2006 г. № 232-ФЗ установил, что изменение границ населенного пункта означает автоматическое изменение категории земель. Соответственно этому положению изменена норма ст. 84 ЗК РФ.

Согласно ст. 13 ГК РФ «О введении в действие части второй ГК РФ» нормы гражданского права в части сделок с земельными участками применяются в той мере, в какой их оборот допускается ЗК РФ. Эта норма подтверждена и п. 3 ст. 3 ЗК РФ, где указан перечень земель:

- изъятых из оборота (п. 4 ст. 27);

- ограниченных в обороте (п. 5 ст. 27).

Земельный кодекс Российской Федерации не определил оборотоспособность земель сельскохозяйственного назначения, а отнёс решение этого вопроса к ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В то же время земельные участки, переданные в собственность гражданам для ведения ЛПХ, жилищного, дачного и гаражного строительства, животноводства и огородничества, не включены в перечень изъятых, или ограниченных в обороте (п. 7 ст. 27). Следовательно, их оборот допускается в соответствии с гражданским законодательством (п. 1 ст. 27 и п. 4 ст. 28 ЗК РФ).

Упрощен порядок приватизации земельных участков и отказа от них. Гражданам разрешено приватизировать весь участок, который находится в их пользовании или пожизненном наследуемом владении. Ранее площади сверх установленных норм необходимо было выкупать.

Постановлением Правительства РФ от 20.08.2009 г №688 утверждены «Правила установления на местности границ объектов землеустройства», которыми определен порядок установления на местности границ объектов землеустройства, включая границы между субъектами Российской Федерации, муниципальных образований, населенных пунктов, территориальных зон, территорий закрытого административно-территориального образования и зон с особыми условиями использования территорий. В развитие этих федеральных нормативных актов Правительство РБ Постановлением "Об установлении предельных максимальных цен кадастровых работ" от 02.11.2009 г №409 утвердило перечень кадастровых работ для изготовления межевого плана земельного участка. Установлены предельные максимальные цены на них на период до 1 января 2015 года; а также повышающие коэффициенты к предельным максимальным ценам на полевые виды работ.

Постановлением Правительства РФ «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению» от 30.07.2009 г №621 установлено, что карта (план) объекта землеустройства состоит из текстовой и графической частей. Определено их содержание и основные требования к оформлению. Определен также порядок передачи карты (плана) объекта землеустройства в государственный фонд данных, полученных в результате проведения землеустройства, а также в орган кадастрового учета с целью внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об объекте землеустройства.

Постановлением Правительства РБ «О мерах по обеспечению выполнения работ по созданию цифровой картографической основы» от 17.03.2009 №92 утверждено «Положение о республиканской комиссии по планированию и созданию цифровой картографической основы и ее состав».

За годы земельной реформы создана принципиально новая правовая основа регулирования земельных отношений, организации использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения. Тем не менее спектр проблем, которые не нашли еще своего правового и научно-методического разрешения, достаточно велик. В частности, не решены многие правовые проблемы использования инфраструктуры территории сельских поселений. Не урегулированы порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; механизм передачи земельных участков в собственность; продажи права аренды земли и защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности на землю; порядок изменения целевого назначения земель; особенности и условия залога сельскохозяйственных земель.

В результате реорганизации колхозов и совхозов граждане получили право собственности на земельную долю, которую впоследствии внесли в уставной капитал акционерного общества. Но выйти из общества со своим земельным участком с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства граждане уже не могут, так как между акционерным обществом и акционерами возникают не вещные отношения, а обязательственные. Проблему мог бы решить федеральный закон «Об обществе с ограниченной ответственностью», который допускает возможность востребования имущества при выходе из общества. Но он не распространяется на аграрные предприятия и организации.

В земельном законодательстве не нашло должного отражения содержание рационального использования земель. Частично этот пробел ликвидирован статьей 285 Гражданского кодекса Российской Федерации, где выделено три критерия нерационального использования земель:

- нецелевое использование земель;

- использование, приведшее к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных угодий;

- использование, приведшее к значительному ухудшению экологической обстановки.

В рациональном использовании нуждаются все земли. Однако рациональное использование земель разных категорий имеет свои специфические особенности, которые вытекают из природных свойств земли как объекта природы, средства производства, объекта экономических и социальных интересов людей. В частности, необходимым условием рационального использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего, является сохранение и повышение их продуктивности. Поэтому комплекс правовых мер рационального использования земель должен включать:

- установление правил рационального использования земель и оперативного пресечения их нарушения;

- устранение причин и условий нерационального землепользования;

- стимулирование целевого использования земельного участка путем льгот и санкций, и др.

По мнению профессора Б.Е. Ерофеева, «рациональное использование земель имеет две основные стороны: с количественной стороны оно выражается в экономии земель, предотвращении расточительного отвода земельных площадей под несельскохозяйственные объекты, а с качественной стороны предполагает обеспечение плодородия земель, не ухудшения его и т.д. Стержневым правилом рационального использования земель является приоритет земель сельскохозяйственного назначения…» [5]

Большое значение для регулирования земельных отношений в субъектах РФ и муниципальных образованиях имеет формирующийся рынок земельных участков. Для обеспечения рационального использования и охраны земель существенное значение имеет мониторинг и земельный контроль.

Правовой основой проведения мониторинга земель являются Земельный кодекс РФ (ст.67) и «Положение о мониторинге земель», утвержденное постановлением Правительства РФ от 12.06.2008г №450. Правительство России распоряжением от 30.07.2010г №1292-р утвердило «Концепцию развития государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения и земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства в составе иных категорий, и формирования государственных информационных ресурсов об этих землях на период до 2020 года». В Концепции справедливо отмечается, что «В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации продолжается снижение плодородия почв, ухудшается состояние земель, используемых или предоставленных для ведения сельского хозяйства». Ведение мониторинга земель возложено на МСХ РФ. Но земли сельскохозяйственного использования имеются не только в составе земель сельскохозяйственного назначения. Поэтому цель, задачи и основные направления мониторинга земель в Концепции определены применительно к землям сельскохозяйственного использования в составе всех категорий целевого назначения земель. В качестве основных задач мониторинга земель сельскохозяйственного назначения в Концепции определены:

-своевременное выявление изменений состояния сельскохозяйственных земель, их оценка, прогноз и выработка рекомендаций по повышению плодородия почв, предупреждение и устранение их деградации;

- систематическое обследование плодородия почв и наблюдение за их качественным состоянием, реестр и учет плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения;

- мониторинг растительности;

- формирование государственных информационных ресурсов о землях сельскохозяйственного назначения для прогнозирования их использования.

Согласно ЗК РФ (ст. 71-73) система контроля использования и охраны земель включает в себя государственный надзор, муниципальный, общественный и производственный контроль. ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18.07.2011 г №242-ФЗ определено понятие, задачи и содержание земельного контроля (надзора), права должностных лиц по его осуществлению. Порядок проведения земельного контроля определен «Положением о государственном земельном контроле», утвержденным постановлением Правительства РФ 15.11.2006 г №689 с дополнениями и изменениями от 21.04.2010 г №268 и от 11.04.2011 г №267.

Таким образом, в процессе реформирования колхозов и совхозов земли сельскохозяйственного назначения как объект управления претерпели существенные изменения. Вместо преобладавшего землепользования колхозов и совхозов как крупных предприятий по производству сельскохозяйственных продуктов создано множество небольших по площади коммерческих сельскохозяйственных организаций и объединений граждан, использующих землю на различном праве.

Существенно изменены функции субъектов управления земельными ресурсами: расширены полномочия органов местного самоуправления и ограничены министерства сельского хозяйства и его местных органов управления. Полностью обновлена нормативная правовая основа управления земельными ресурсами, хотя и не доведена до логического завершения и нуждается в дальнейшем совершенствовании. В процессе реформирования колхозов и совхозов практически ликвидирована их сложившаяся на протяжении десятилетий организация территории без предложения альтернативных вариантов. Ликвидирована структура землеустроительных органов, длительное время обеспечивавших изучение состояния сельскохозяйственных угодий и организацию их рационального использования. Для повышения эффективности управления землями сельскохозяйственного назначения имеется объективная необходимость воссоздания специальной государственной земельной службы, история которой насчитывает более 450 лет.

Контрольные вопросы

1. Этапы развития современной земельной реформы в России.

2. Основные итоги земельной реформы.

3. Нормативно-правовая основа современных земельных преобразований.

4. Научно-методическая основа земельных преобразований.

5. Особенности проведения земельной реформы в Республике Башкортостан.