Организационно-правовая и научно-методическая основа управления землями сельскохозяйственного назначения

Земельная реформа 1991 г внесла коренные изменения в сложившуюся систему управления земельными ресурсами в нашей стране. Начало земельных преобразований в стране было положено законом «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле» от 28 февраля 1990 г. В Законе впервые с 1917 г не было указано, что земля является общенародным достоянием, а земельный фонд страны – единым и неделимым. В развитие Основ, 12 июня 1990 г Съезд народных депутатов РСФСР принял Декларацию о государственном суверенитете Российской Федерации. В ноябре 1990 г были приняты законы РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР», «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». В декабре 1990 г – «О социальном развитии села» и «О собственности», в апреле 1991 г – Земельный кодекс РСФСР, а в ноябре 1991 г – «О плате за землю». Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 ноября 1991 г была утверждена «Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР». В развитие этих законов 27.12.1991 г был издан Указ Президента России «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР», а 29 декабря 1991 г принято постановление Правительства России «О порядке реорганизации колхозов и совхозов».

Постановление обязывало колхозы и совхозы в течение 1992 г произвести реорганизацию и привести свой статус в соответствие с Законом «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и в срок до 1 марта 1992 г принять решение о переходе к частной, коллективно-долевой и иным формам собственности. Для реорганизации колхозов и совхозов и приватизации земель были созданы внутрихозяйственные и районные комиссии по приватизации. Комиссии определяли списки дольщиков, размеры земельной доли и имущественного пая. Объекты энергетики и социальной сферы колхозов и совхозов передавались в собственность сельских (поселковых) Советов народных депутатов. Несостоятельные хозяйства подлежали реорганизации в течение 1 квартала 1992 г.

Целью начатой в 1991 г земельной реформы было «перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования на земле, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель». Создание многоукладной экономики в сельском хозяйстве означало реформирование колхозов и совхозов и создание на их основе более мелких по размеру коммерческих сельскохозяйственных организаций (ассоциаций крестьянских хозяйств - АКХ, сельских производственных кооперативов - СПК, сельскохозяйственных предприятий, акционерных обществ, товариществ и т.д.), мелкотоварных крестьянских (фермерских) хозяйств - КФХ, а также личных подсобных хозяйств - ЛПХ, огороднических, садоводческих и животноводческих товариществ граждан.

В соответствии с Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР и Совета Министров РСФСР от 15.03.1991 г из колхозов и совхозов были исключены и переданы в ведение сельских Советов народных депутатов земли населенных пунктов и прилегающие к ним естественные кормовые угодья, а 10% пашни переданы в специальный земельный фонд для предоставления гражданам и юридическим лицам. Оставшиеся земли колхозов и совхозов подлежали разделу на земельные доли. Право на земельные доли имели члены трудовых коллективов колхозов и совхозов, их пенсионеры и работники социальной сферы села. Списки дольщиков и размеры земельной доли и имущественного пая определяли внутрихозяйственные комиссии, а утверждали общие собрания трудовых коллективов хозяйств. По каждому району был определен средний размер земельной доли, а по каждому хозяйству свой размер земельной доли, который не должен был превышать среднерайонный размер доли. Дольщики имели право приобрести свою долю в собственность, пожизненное наследуемое владение, или в пользование и распорядится по своему желанию.

Правовой основой образования и функционирования крестьянских (фермерских) хозяйств в эти годы был Федеральный закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22.11.1990 г №348-1 (отменен в связи с вступлением нового аналогичного закона от 11.06.2003 г №74-ФЗ). Правовой основой создания и функционирования садоводческих и огороднических объединений граждан является Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 г №66-ФЗ с последующими дополнениями и изменениями.

В связи с реформированием колхозов и совхозов, Министерство сельского хозяйства России и его территориальные органы утратили прежние функции управления землями сельскохозяйственного назначения. Для управления КФХ уже в январе 1990 г была создана негосударственная коммерческая организация – Ассоциация крестьянских фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов России – АККОР. Управление землями населенных пунктов, в т.ч. и личных подсобных хозяйств, было передано органам местного самоуправления.

Программа проведения земельной реформы на территории РСФСР предусматривала создание в стране 80-100 тысяч крестьянских (фермерских) хозяйств, увеличение в 1,5-2,0 раза площади личных подсобных хозяйств и в основном обеспечить потребность граждан в садовых и огородных участках. Предполагалось, что это позволит увеличить объемы производства сельскохозяйственной продукции в 1,5-1,8 раза.

В 1995 г количество фермерских хозяйств в целом по России достигло 285,7 тыс. хозяйств. Площадь под садами и огородами к этому сроку увеличилась в 1,8 раза. На развитие крестьянских (фермерских) хозяйств из бюджетов всех уровней было выделено (в ценах 1995 г):

Но реформа не дала желаемых результатов. По данным Росстата [10] производство основных продуктов сельского хозяйства России за период с 1992 по 2009 гг сократилось до следующих размеров: зерна в весе после доработки с 106,9 до 97,1 млн. т; сахарной свеклы – с 25,5 до 24,9; картофеля – с 38,3 до 31,1; овощей – с 5,3 до 3,8; молока – с 32,2 до 14,5 млн. т. (рис.11). Поголовье крупного рогатого скота сократилось с 40,2 до 9,6 тыс. голов; свиней – с 23,5 до 10,6; овец и коз – с 32,7 до 4,7 тыс. голов.

Рис. 11 Динамика валового производства продуктов сельского хозяйства

В Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27.04.1994 г №111-ФС по итогам парламентских слушаний о земельной реформе от 18.03.1994 г отмечено, что, по мнению большинства участников слушаний, начатая в 1991 г реформа «проводится не только при отсутствии государственной программы преобразований в агропромышленном комплексе, но и без научно-обоснованной концепции… В результате осуществления непродуманной экономической политики, АПК страны охватил тяжелейший кризис. Резко снизилось производство продукции. Страна все больше становится зависимой от экспортных закупок продовольствия, что ведет не только к продовольственной, но и политической зависимости России от иностранных государств». Не менее жесткую критику проводимым земельным преобразованиям в стране дал в 1999 г бывший Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ Е.С. Строев: Взятый в 1991 г курс на рыночные преобразования должен был, как предполагалось, в короткие сроки улучшить положение дел в стране. Однако, вместо этого через семь лет мы оказались свидетелями его краха. Поэтому по поручению Правительства РФ от 29.11.1996 г была разработана «Федеральная целевая программа развития крестьянских (фермерских) хозяйств, их ассоциаций и кооперативов на 1996-2006 гг». Намечали к 2000 г увеличить количество КФХ до 300-380 тыс. со средним размером 30 га пашни, из них 180-220 тыс. высокотоварных. К 2005 г довести количество КФХ до 400-470 тыс. Фактически их количество в 2000 г уменьшилось до 264,6 тыс. и на 1 января 2008 г составило 267 тыс. хозяйств.

В развитие федеральных нормативных актов были изданы соответствующие правовые акты Республики Башкортостан: 21 марта 1991 г были приняты первый Земельный кодекс республики и законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», а 18 ноября 1991 г – «Программа проведения земельной реформы». Но, в отличие от федеральных нормативных актов, в Республике до 5.08.1996г сохранялась общенародная собственность на землю. А приватизация земель сельскохозяйственного назначения была разрешена только с 1.01. 2006 г. Были разработаны соответствующие научно-методические рекомендации, которые устанавливали порядок:

- формирования фондов земель сельских (поселковых) Советов народных депутатов и специальных земельных фондов районных Советов народных депутатов;

- установления земельной доли и имущественного пая граждан;

- выхода работников из колхозов, совхозов и других сельхозпредприятий с целью создания КФХ и других формирований;

- создания КФХ;

- организации ассоциаций и союзов.

С учетом этих методических рекомендаций Башкирский филиал института ВолгоНИИгипрозем в 1991-1992 гг по всем колхозам и совхозам Республики составил проекты перераспределения их земель. Это частично уменьшило негативное влияние реформирования колхозов и совхозов и снижение объемов производства сельскохозяйственных продуктов за годы преобразований в Республике Башкортостан был несколько ниже, чем в целом по РФ (табл. 2).

Таблица 2