Механизм управления землями сельскохозяйственного использования в зарубежных странах

Опыт западных стран по управлению многие годы в нашей стране воспринимался неоднозначно: от полного отрицания (кибернетика), до полного копирования (рыночный механизм). Причиной тому были существенные различия в идеологии и социально-экономических системах нашей и зарубежных стран, особенно в области сельского хозяйства и земельных отношений. Происходящие в настоящее время социально-экономические преобразования в нашей стране вызвали повышенный интерес к научным достижениям и опыту управления развитием экономики.

Всесторонний анализ механизма управления земельными ресурсами в зарубежных странах проведен Аграрным институтом РАСХН, а также в трудах Г.Е. Быстрова, А.А. Варламова [2], С.Н.Волкова [4], А.В. Воробьева, Е.С. Строева, и др. Он отражен в материалах Международного Конгресса «Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии», (г. Минск 9-10 сентября 1999 года). Анализ зарубежного опыта показывает, что ведущую роль в организации управления землями сельскохозяйственного использования в большинстве развитых стран, вопреки рекомендациям Всемирного банка, играет государственное регулирование земельных правоотношений. Основой механизма государственного регулирования земельных отношений там являются работы, аналогичные нашему землеустройству. В их числе:

- топографо-геодезические съемки и межевание земель;

- формирование, включаемых в оборот земельных участков;

- оценка земель;

- информационное, правовое, организационное и экономическое обеспечение операций с земельными участками;

- организация использования земли на основе проектов, преимущественно инвестиционных. Проекты разрабатывают как на государственном, так и на местном уровнях.

Основным заказчиком таких работ является государство. Большинство заказов оформляется на открытых государственных и местных конкурсах.

Во всех странах Европы при изъятии земель из сельскохозяйственного оборота взимают крупные суммы, которые используют на мероприятия по мелиорации и рекультивации земель, защите почв от эрозии и др. Требования охраны сельскохозяйственных угодий, наряду с охраной природы, являются составной частью основных законов Чехии, Польши, Германии, Португалии, Швейцарии, Австралии, Канады, Новой Зеландии.

В Швеции утверждена программа, в соответствии с которой крестьянам предоставляется определенная финансовая компенсация за то, чтобы они не распахивали земли возле рек, водоемов и лесов, за сооружение плотин, сохранение болот. Все это способствует увеличению площади экологически чистых земель.

В США проводят энергичную и целенаправленную политику поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и повышения эффективности их производства путем охраны почв и рационального использования земли. Действует закон о защите фермерских хозяйств. Существуют различные программы поддержки сельскохозяйственного производства, в том числе в виде выплат фермерам, которые не обрабатывают свои деградированные земли. Фермеры, которые хотят обрабатывать сильноэродированные почвы, обязаны разработать план противоэрозионных мероприятий. При невыполнении или нарушении этого условия фермеров лишают главных видов финансовой поддержки и льгот государства. При снижении качественных показателей состояния сельскохозяйственных земель применяют экономические санкции по возмещению средств на восстановление нарушенного уровня почвенного плодородия.

В отдельных развитых странах финансовые вложения в сельское хозяйство в 1,5-2 раза превышают рыночную стоимость его продукции. В зарубежных странах, в отличие от России, отсутствует понятие категории земель. Там существует общее разделение земельного фонда на отдельные большие группы, в основном трех типов: земли населенных пунктов, земли сельскохозяйственного назначения и земли природоохранного назначения [4]. При этом приоритет земель сельскохозяйственного назначения сохранен во всех странах мира. В нашей стране деление земель на категории целевого назначения было введено при общенародной собственности на землю и бесплатном пользовании природными ресурсами. Это в значительной мере способствовало защите земель сельскохозяйственного назначения от необоснованного их изъятия для других целей. В условиях многообразия форм права на землю, такое деление земель по целевому назначению утратило свою роль и в нашей стране. Но приоритет земель сельскохозяйственного назначения должен быть сохранен.

В процессе земельных преобразований в нашей стране большое внимание уделяли разграничению государственной собственности на землю и приватизации земельных участков. В большинстве случаев за рубежом решающее значение имеет не форма земельной собственности на землю, а вопрос прав и обязанностей землевладельцев и землепользователей. Существует четкое различие положения земли как объекта собственности и объекта хозяйствования. Признано преимущество крупного аграрного производства. Частная собственность не всегда является залогом высокой экономической, экологической и социальной эффективности использования земли. Зарубежный опыт показывает, что эффективное сельское хозяйство можно вести на частновладельческой, арендованной и на государственной земле. Так, в Голландии, где земля находится в государственной собственности, сельское хозяйство является одним из самых высокоразвитых в мире. Вопрос о формах собственности на землю решается неоднозначно даже в развитых капиталистических странах. В США и Канаде земля находится в частной и государственной собственности, в Израиле — в совместной собственности государства и Еврейского национального фонда. Но даже там, где преобладает частная собственность на землю, права на нее ограничены многими законами. Например, в Швеции купить земельный участок могут только лица, ведущие сельскохозяйственное производство и имеющие соответствующую подготовку. В Германии современное аграрное законодательство запрещает дробление крестьянских хозяйств и их земельных участков при любых сменах владельцев. Не спешат там и с искоренением общественной собственности на территории бывшей ГДР. Их цель не смена собственности, а формирование высокопродуктивного, конкурентоспособного сельскохозяйственного производства. Западные ученые неоднократно отмечали слабость российского сельского хозяйства, но никогда в числе причин этого не называли крупные размеры производства и общественную форму земельной собственности.

Суть проблемы собственности сводится к возможности присвоения рентных доходов, для получения которых не нужно прикладывать труд и капитал. В большинстве государств рыночной экономики такие доходы составляют 35% национального дохода. В России же, по данным академика Д.С. Львова, на долю ренты приходится 75% прироста совокупного дохода и основная его часть (90%), минуя государственную казну, оседает на счетах собственника. В этом главная причина социальной несправедливости и неравенства, и этим же объясняется причина настойчивого требования введения частной собственности на землю. Если же собственники земли и других природных ресурсов будут выплачивать рентные платежи в казну, а не присваивать их себе, тогда принцип частной собственности вполне согласовывается с принципами свободы и эквивалентного обмена, эффективности и социальной справедливости.

В настоящее время в зарубежных странах широкое развитие получает аренда земли. В Китае в аренде находится 96% площади земель сельскохозяйственного использования. В стране продается не земля, а право пользования ею, и вопрос о передаче земли в собственность даже не возникает. Это позволило Китаю за 15 лет реформы увеличить валовое производство сельскохозяйственной продукции в 2,2 раза, а среднедушевой доход населения более чем в 2 раза. Большой опыт по регулированию аренды и залога земли накоплен в США, где преобладает годовая аренда. В Англии и Германии – аренда земли разрешена до 99 лет.

На формирование организационно-экономического механизма управления землями сельскохозяйственного использования значительное влияние оказывают формы хозяйствования на земле. В Западной Европе, несмотря на историческую общность развития и проведение в рамках ЕС единой сельскохозяйственной политики, существуют значительные отличия в функционировании фермерских хозяйств. Размеры фермерских хозяйств колеблются от 3,5 га в Греции и 7,5 га в Италии до 65 га в Великобритании. В Дании действует законодательное ограничение размера фермерского хозяйства до 150 га. При этом фермер обязательно должен жить на своей земле. В Бельгии фермерам принадлежит только 1/3 сельскохозяйственных земель, а остальную землю они арендуют у частных лиц (не фермеров) и сторонних организаций. Различны масштабы применения наемного труда в выполнении фермерских работ: в Великобритании - не менее 40% общего объема трудозатрат, в Нидерландах и Франции - около 15, в Германии - лишь 5-6%, а в некоторых странах и того меньше. В ЕС сельскохозяйственным кооперативам принадлежит свыше 1/3 рынка сбыта сельскохозяйственной продукции и более 1/3 рынка поставок средств производства для сельского хозяйства.

В странах Центральной и Восточной Европы (Чехия, Венгрия, Германия) основной формой землевладения и землепользования являются производственные кооперативы [4].

Что касается ограничения прав иностранцев на землю, то ни одна страна в мире не отказалась от государственного регулирования порядка приобретения земли иностранцами. Только в России иностранцы имеют практически равные права на землю с ее гражданами.

Во многих зарубежных странах приоритет отдают государственным, а не рыночным механизмам управления земельными ресурсами. Государству принадлежит нормотворческая и исполнительно-организующая роль. Оно определяет правила рационального использования и охраны земель, виды и меры ответственности за нарушения или невыполнение установленных правил, методы финансового (и иного) воздействия. Разработана и широко применяется система стимулов к выполнению правил использования и охраны земель землевладельцами и землепользователями. В случае нарушения норм пользования земельными угодьями действие этих стимулов приостанавливается.

В каждом государстве сложилась своя система (механизм) управления земельными ресурсами. Одним из основных рычагов механизма государственного управления земельными ресурсами является планирование использования земель. В США это называют зонированием, в Англии - планированием городской и сельской территории, в Германии - упорядочением территории, во Франции — устройством территории и т.д. Неотъемлемой частью механизма управления землями в зарубежных странах является: государственный контроль сохранения фонда сельскохозяйственных земель. Кроме административных мер широко используют экономическое и финансовое стимулирование использования земель сельскохозяйственного назначения ввиде полного или частичного освобождения их владельцев и пользователей от поземельного налога или налога на недвижимость. Это обусловлено тем, что в рыночной экономике гектар земель сельскохозяйственного назначения всегда приносит меньший доход, чем отданный под жилую застройку или под промышленное предприятие. Игнорирование государственного контроля рынка земли, перевод сельскохозяйственных угодий в несельскохозяйственные, может оказать крайне негативное влияние на производство сельскохозяйственных продуктов. Поэтому продажа или иная передача сельхозугодий для несельскохозяйственных целей почти во всех странах требует специального разрешения и строго регламентирована.

В Австралии сельскохозяйственные земли полностью освобождены от поземельного налога, а в Северной Америке – частично. В Великобритании фермы освобождены от налога на недвижимость. Обычно поземельный налог исчисляется по ежегодной оценке рыночной стоимости земли. Однако в США и в большинстве провинций Канады фермерская земля оценивается не по рыночной стоимости, а по ее сельскохозяйственной продуктивности. Это всегда ниже рыночной стоимости, особенно в зонах, где существует возможность перевода сельскохозяйственных земель для несельскохозяйственных целей, например, в пригородах. Аналогичные принципы действуют в Швейцарии, Финляндии и Дании, где земли сельскохозяйственных зон оценивают по сельскохозяйственной продуктивности. Но при переводе этих земель в несельскохозяйственные зоны их оценивают по рыночной стоимости вне зависимости от типа использования.

Перепроизводство сельскохозяйственных продуктов в Западной Европе в последнее десятилетие привело к определенным изменениям в подходах к использованию и охране земель, порядка временного выбытия пашни. В частности, землевладельцам установлена компенсация за неиспользуемую пашню. Ограничение производства агропродукции путем сокращения площади пашни и перехода на экологические способы производства осуществляется не принудительно, а стимулируется экономическими методами, при добровольном согласии самих землепользователей.

Для экологически ориентированных предприятий установлены дополнительные меры государственной поддержки на различных уровнях - общеевропейском, государственном (национальном) и муниципальном в виде дотаций (субсидий) в расчете на площадь сельскохозяйственных угодий и поголовье животных. Выделение дополнительных средств осуществляется в основном в рамках программ развития сельских регионов, поддержки производства продуктов питания высокого качества, развития региональных сбытовых систем, сохранения и улучшения ландшафтов, применения экстенсивных методов в земледелии, отказа от использования синтетических химических удобрений и пестицидов, перехода на видосоответствующее содержание скота и экологические способы производства. Примером поддержки перехода на экстенсивные способы сельскохозяйственного производства может служить Бавария, где по программе поддержки природоохранных способов сельскохозяйственного производства 130100 баварских хозяйств с общей площадью 2968 тыс. га получили дотации в размере по 48 DM на 1 га. Сельхозпредприятия земли Саксония — Анхальт общей площадью 1173 тыс. га в течение 5 лет получили по 4845 DM на 1 га, или на одно хозяйство по 667 тыс. DM в качестве поддержки экологических методов хозяйствования.

Другим направлением государственной поддержки сельскохозяйственного землепользования в зарубежных странах является программа защиты почв от эрозии. Ее суть заключается в выплате фермерам ежегодной ренты за добровольный вывод ими из обработки на 10 лет площадей, подверженных высоким темпам эрозии. Государство берет на себя до 50% издержек, связанных с залужением и облесением этих земель. Во всем мире проблему защиты земель сельскохозяйственного назначения рассматривают как общенациональную, требующую безотлагательного решения.

Анализ зарубежного опыта управления землями сельскохозяйственного использования позволяет утверждать, что опыт использования земель в зарубежных странах весьма разнообразен и имеет свою специфику. Тем не менее, в Республике могут найти применение следующие рычаги организационно-экономического механизма управления землями сельскохозяйственного назначения и повышения эффективности его использования:

- сочетание государственного и рыночного механизмов управления землями при ведущей роли государства;

- правовая защита высокопродуктивных сельскохозяйственных угодий от необоснованных изъятий и порчи;

- стимулирование развития разных форм хозяйствования на земле при приоритетном развитии крупных сельскохозяйственных предприятий;

- компенсация собственникам и пользователям земельных участков ущерба от изъятия и загрязнения земли, снижения плодородия почв и выведения земли из сельскохозяйственного оборота;

- экономическое стимулирование улучшения качества земель.

Контрольные вопросы

1. Роль государственного управления земельными ресурсами в зарубежных странах.

2. Содержание землеустроительных работ за рубежом.

3. Виды прав на землю в зарубежных странах.

4. Способы стимулирования сельских товаропроизводителей.

5. Особенности сельскохозяйственного землепользования за рубежом.

6. Что можно позаимствовать из зарубежного опыта для внедрения в нашей стране.