Административное регулирование

Административное регулирование охватывает ряд методов управления, среди которых на основе отечественного и зарубежного опыта следует выделить: стандарты качества окружающей среды, стандарты воздействия на окружающую среду, прямые запреты, технологические стандарты, стандарты качества продукции, экологические сертификаты, разрешения и лицензии.

Система экологических стандартов подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов данного уровня системы управления норм и требований (рис. 7). В основе установленных стандартов лежит концепция экологического нормирования.

Рис. 7. Система экологических стандартов

Совокупность экологических норм, определяющих стандарты качества окружающей среды, опирается на гигиенические нормы и использует понятие предельно допустимой концентрации (ПДК) или предельно допустимой дозы (ПДД) содержания вредных веществ (рис. 8).

Рис. 8. Стандарты качества и воздействия на окружающую среду

ПДК - наибольшая концентрация вещества в окружающей среде (воздухе, воде, почве, пище), которая при достаточно длительном действии не оказывает влияния на здоровье и не вызывает оставленных (пролонгированных) эффектов (т.е. не сказывается на потомстве и т.п.). Поскольку возможный эффект зависит от времени действия, т.е. от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимально разовые. ПДК устанавливают в результате специальных экспериментов, при этом предусматривается многократный запас прочности рекомендуемых значений ПДК.

Стандарты воздействия на окружающую среду - эмиссионные стандарты - определяются на основе ПДК. Они устанавливают предельно допустимые эмиссии (ПДВ - предельно допустимый выброс, ПДС - предельно допустимый сброс) конкретных вредных веществ из конкретного точечного источника, исходя из условий непревышения ПДК этих веществ на конкретной территории (в контрольных точках) при суммировании сбросов (выбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются дополнительные нормативы воздействия - временно согласованные выбросы (ВСВ) и временно согласованные сбросы (ВСС).

Эти нормативы устанавливаются в качестве компромисса (по социально - экономическим соображениям) для отдельных предприятий, чьи выбросы выше ПДВ (ПДС). Причем они устанавливаются убывающими во времени с расчетом достижения уровня ПДВ (ПДС) в результате реализации соответствующей программы.

Если ПДВ и ПДС непосредственно регламентируют интенсивность и качество технологических процессов, являющихся источниками загрязнения (т.е. обладают свойством экономического норматива), то ВСВ и ВСС фактически являются отступлением от нормирования.

Технологические стандарты устанавливают определенные требования к технологиям как основного производственного процесса, так и очистным (природоохранное оборудование). Например, наилучшая из доступных технологий признается в качестве эталона (США).

Стандарты качества продукции устанавливаются как требования к качеству готовой продукции. Например, стандарт содержания вредных веществ в продуктах питания, примесей в питьевой воде и т.п.

Прямые запреты или ограничения той или иной деятельности не регламентируются нормами и стандартами, представляют собой меру административного воздействия на виновника загрязнения. Они применяются в крайних случаях, когда производство (или выпускаемая продукция) наносит непоправимый ущерб природной среде своими выбросами (сбросами), которые невозможно снизить до безопасного уровня технологически или экономически. В этом случае эффективным становится только полное запрещение производства.

Например, в настоящее время запрещено производство и применение ДДТ, хлорфторуглеродных соединений, фреонов, разрушающих озоновый слой. Полному запрещению может предшествовать ограничение воздействия: введение лимитов и квот на форму воздействия (лимит выпуска конечной продукции, квот на потребление отдельных видов первичных ресурсов, использование пестицидов, токсичных материалов и т.п.).

Экологические сертификаты или лицензии представляют собой документ на право осуществления экологически безопасной деятельности. Объектами экологической сертификации являются: объекты окружающей природной среды (земля, водные источники, биологические ресурсы); отходы производства и потребления; технологические процессы; услуги, направленные на обеспечение экологической безопасности и предупреждение вреда окружающей среде (экологические услуги); товары.

Разрешения и лицензии могут носить долговременный или разовый характер. Они предоставляются в сферах деятельности, предусматривающих их получение, а также в случаях отсутствия нормативов и стандартов в отношении какой - то деятельности. Например, лицензирование экспорта ресурсов животного и растительного мира.

В основе современной системы административного регулирования природопользованием в России лежит экологическое нормирование.

В СССР в 1976 г. установлена "Система стандартов в области охраны природы ресурсов", включающая государственные (ГОСТы) и отраслевые (ГОСТы) стандарты.

В соответствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" № 2061-1 экологические нормативы, правила и стандарты, установленные органами государственного управления бывшего СССР, действуют на территории РФ вплоть до принятия нормативных актов РФ.

Экологическое нормирование не ограничивается регламентацией хозяйственной деятельности. В него входит система государственных экологических кадастров и стандартов территорий, т.ч. кадастр особо охраняемых природных территорий.

Перспектива развития экологического нормирования связана с утверждением фундаментальных экологических нормативов таких, как экологическая техноемкость территории или предельно допустимая техногенная нагрузка.

Практика показывает, что необходима опережающая регламентация количественного производства, запрет на размещение предприятий выше определенного уровня природоемкости на данной территории на основании установленных величин ее экологической техноемкости и предельно допустимой техногенной нагрузки.

При этом установленные государством стандарты качества окружающей среды должны рассматриваться как социально гарантированный (в законодательном, организационном, финансовом отношениях) минимум экологической безопасности.

Административно - контрольные методы управления включают:

* государственную экологическую экспертизу,

* государственный инспекционный контроль.

Экологическая экспертиза - установление соответствия хозяйственной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации объекта экологической экспертизы.

Теоретически экологическая экспертиза основывается на концепции приемлемого экологического риска (вероятности поражения). Эта концепция получила широкое распространение в индустриально развитых странах как средство поиска баланса между стратегиями экологического и экономического развития.

Приемлемый уровень экологического риска (нулевым он быть не может) зависит от того, какие выгоды получает население при увеличении риска за счет повышения уровня социально - экономического благополучия и какие издержки необходимы для того, чтобы уровень экологического риска не превышал уровень социально приемлемого риска.

Экологическая экспертиза реализует вторую часть рассматриваемой концепции - управление риском, что подразумевает перенос приоритетов благополучия людей на приоритеты государственной политики, а именно - это процесс принятия решений, в которых оценивается экологический риск и возможности его предупреждения.

Правовой основой экологической экспертизы является Конституция РФ, Закон РФ "Об охране окружающей природной среды" и Закон РФ "Об экологической экспертизе".