Жизненный цикл экономической реформы

Рассмотрим последовательно основные этапы жизненного цикла реформы, – от возникновения идеи до приведения институциональной структуры экономики в соответствии со сформированным проектом реформы (в случае её успешного осуществления) или от отказа игроков политического рынка от своего решения.

Очевидно, как и в общем случае институциональных изменений, идея реформы может быть заимствована из истории или текущего опыта той или иной страны, возникнуть спонтанно либо быть специально разработанной. Что же касается реформы как развёрнутого проекта преобразования, то здесь реально можно говорить только о целенаправленной разработке: даже в том случае, если отдельные блоки реформы заимствуются из практики других стран, их соединение в нечто целое предполагает именно сознательное и творческое соединение, учитывающее специфику страны, в которой намечаются реформы.

Разумеется, это относится лишь тем к тем процессам масштабных институциональных изменений, которые соответствуют введённому определению реформы. На практике, однако, реформами называют и последовательность разрозненных, реактивных действий властей на изменяющиеся ситуации, отнюдь не объединяемые каким-либо системным замыслом.

С учётом сказанного, продолжим рассмотрение этапов жизненного цикла реформы. Очевидно, спонтанно возникшая, заимствованная или специально придуманная идея широкомасштабного преобразования институциональной среды останется только идеей, т.е. будет существовать лишь номинально, если она не встретится с определёнными условиями, – специфической социально-экономической ситуацией, – в которых эта идея будет использована игроками политического рынка для реализации с её помощью своих собственных целей. Суть этих целей заключается в таком изменении относительных уровней цен, при котором существующие правила не позволяют владельцам ресурсов полностью реализовать новый потенциал создания стоимости для реализации этих целей. При этом «старые» получатели выгод оказываются заинтересованными в сохранении правил, в то время как потенциальные их получатели, в системе существующих правил не могущие получить свои выгоды, заинтересованы в изменении действующих норм.

Поскольку бенефициаром существующих правил, приобретающим выгоды от присущего им перераспределительного эффекта, выступает во многом государство как специфическая организация, налицо предпосылки для возникновения эффекта блокировки. Таким образом, в этом пункте для государства – в случае, если и когда оно обнаруживает и осознаёт появление эффекта блокировки, препятствующего дальнейшему росту эффективности использования, – возникает ситуация выбора.

Выбор первого варианта(развитие потенциала гарантов существующих правил) поведения означает намерения государства противодействовать стремлениям претендентов на реализацию потенциальных выгод изменять мешающие им правила, причём противодействовать всеми средствами, вплоть до применения насилия. Данный вариант означает последовательное наращивание доли ресурсов, отвлекаемых от производства стоимости и направляемых на упрочение потенциала насилия государства сверх той меры, которая достаточна для «простого» гарантирования исполнения существующих правил. Представляется очевидным, что следование этому варианту предполагает отказ государства от реформ и фактически подготовку к ожидаемому революционному насилию снизу.

Выбор второго варианта(расширение объёма и улучшение структуры компенсаций тем, кто теряет вследствие их существования) поведения означает намерения государства «откупиться» от потенциальных инициаторов масштабного институционального изменения, оставляя за собой возможности присвоения ренты от существующих «старых» правил. И первый, и второй варианты, как легко видеть, имеют вполне определённые временные границы своего осуществления. Ведь раз институциональные изменения не осуществляются, потенциал использования ресурсов в национальной экономике реализуются не полностью. Следовательно, страна начинает постепенно утрачивать свои позиции в международной конкуренции, относительно слабеть. Конкурентное давление со стороны других государств снижает и уровень реализации интересов правящей группы, порождает проблемы и вызовы, для которых всё труднее становится находить адекватные решения и ответы.

Выбор третьего варианта(целенаправленное трансформирование правил в направлении обеспечения такого распределения выгод, которое было бы приемлемо большинству агентов и одновременно позволило бы реализовываться потенциалу создания стоимости) поведения, очевидно, означает не что иное, как намерение государства осуществлять реформы.

С учётом сказанного, классическое образное определение революционной ситуации – «верхи не могут, а низы не хотят» – легко трансформируется в следующее соотношение экономических переменных: рента, получаемая «верхами» от эксплуатации действующих правил, оказывается меньше, чем ожидаемые выгоды «низов» от насильственных действий по нейтрализации потенциала насилия гарантов этих правил.

Но ведь наличие такого соотношения – это исходный пункт любого сознательного институционального изменения. Чем же тогда определяется выбор между реформой и революцией?

Прежде всего, нужно отметить, что подобный выбор, строго говоря, имеется у группы заинтересованной в масштабном изменении правил, только в том случае, если она включена в легальный политический процесс. Если же конституционное устройство не допускает такого включения, то субъектом выбора реформ может быть только государство, в то время как субъектом выбора революции – группа, которой существующие правила не позволяют в полной мере реализовывать выгоды от располагаемых ею ресурсов.

Выбор революционного способа трансформации базовых институтов может оказаться в некоторых условиях действительно наиболее экономным для инициаторов осуществляемых изменений.

Например, конституционное устройство страны может быть таким, что не предоставляет возможностей участия претендентов политической деятельности, тогда как его инкумбенты («стоящие у власти») являются членами организаций, формирующим эффект блокировки для ключевых правил, запрещающих претендентам реализовывать свой экономический потенциал. В такой ситуации изменении соответствующих правил «снизу» возможно лишь через нарушение закона, – либо многими индивидами по отдельности, либо ими же, но сообща, в форме революции.

Первый вид массового поведения означает переход соответствующей хозяйственной деятельности в теневую форму, масштабы которой, тем самым, являются индикатором неприятия экономическими агентами установленных государством правил. Одновременно массовые теневые экономические действия означают снижение объёмов ренты, которые получают представители правящей группы официально, как инкумбенты, хотя, как правило, ведут к росту их доходов как частных лиц.

Таким образом, можно утверждать, что теневая хозяйственная деятельность представляет собой «мирную» альтернативу насильственному изменению правил «снизу» в условиях, когда государство не проявляет готовности изменять правила, мешающим экономическим агентам извлекать максимум стоимости из тех ресурсов, которыми они распоряжаются. При этом вариант насильственного подавления теневой экономической активности по своим последствиям схож с вариантом усиления потенциала насилия в очерченной выше ситуации выбора: он лишь откладывает момент резкого обострения противостояния инкумбентов и претендентов (инициаторов масштабного институционального изменения).

Особый случай представляют реформы, осуществляющиеся в условиях экономического кризиса и резких политических конфликтов. В рамках подобной модели экономика рассматривается состоящей из двух секторов: организованной элиты и остальной части населения. В начальном дореформенном состоянии организованные группы извлекают ренту из остальной части экономики. Экономическая реформа в таких условиях представляет собой совокупность структурных изменений, которая лишает власти некоторые или все организованные группы. Соответствующие изменения при этом не обязательно повышают эффективность экономики в целом, они могут заключаться в чистом перераспределении прав собственности на ресурсы (экспроприации) или в движении к протекционизму. Почему властвующая элита не блокирует такие реформы, почему они происходят во время кризисов, а не в благоприятных экономических условиях, почему властвующие элиты позволяют экономике войти в кризисное состояние?

Предлагаемое объяснение заключается в следующем: реформы происходят, если одна или больше групп решают в одностороннем порядке увеличить свои привилегии. Любая группа, предпринявшая такое действие, должна перераспределить свои ограниченные ресурсы. Это ставит вопрос об издержках для группы, поскольку в процессе перехода часть своих активов она вынуждена затрачивать на непродуктивную деятельность. Долгосрочная выгодность заключается в том, что пост реформенный режим будет для группы более благоприятным.

Таким образом, «война всех против всех», как и предсказывает теория, оказывается сопряжённой с чрезмерными трансакционными (в данном случае непроизводительными) издержками. При этом отсутствие относительных преимуществ в осуществлении принуждения не даёт оснований для её прекращения, – до тех пор, пока в игру не вступает какая-либо «третья сила», оценивающая текущие издержки по переупорядочиванию структуры власти ниже, чем будущие выгоды, и располагающая значительным потенциалом насилия. Это может быть армия или хорошо организованная политическая партия, опирающаяся на широкие слои населения, не занятого поиском ренты.

Внутренняя логика реформирования зачастую предполагает осуществление таких мер, которые напрямую не выгодны каждому отдельному экономическому агенту, поскольку требуют от него несения прямых издержек в настоящем, обещая некоторые блага, – причём не непосредственно ему как субъекту издержек, а всей совокупности агентов, – лишь в будущем.

Решение очерченной проблемы безбилетника существенно зависит от двух факторов: во-первых, уровня и качества той «разъяснительной» информации, которая сообщается реформаторами экономическим агентам, а во-вторых, – уровня поддержки предложений исполнительной власти решениями законодательной власти.

Подтверждением этих положений, как представляется, могут служить эмпирические данные о связи между типом государственного устройства в странах с переходной экономикой и успехами в них экономических реформ. Так существует статистически значимая отрицательная корреляция между силой президентской власти в стране и масштабами преобразований: во всех «отстающих» странах сила и масштабы власти президента весьма высоки, в то время как почти все успешно трансформируемые экономики действуют в условиях парламентских республик.

В ходе продвижения реформ вполне реальны ситуации, в которых новые конституционные правила вступают в конфликт с правилами надконституционными. Последствия их несоответствия весьма драматичны. Как отмечает Д. Норт, сформулировать условия, благоприятствующие эффективному приспособлению (организации экономики к достижениям технологии) несложно. Они включат формальные правила (политического и экономического поведения), которые способствуют возникновению и поддержанию хорошо определённых прав собственности, поддержанию эффективной конкуренции, децентрализации процесса принятия решений и избеганию прошлых ошибок. Но само по себе наличие таких формальных правил не гарантирует эффективности приспособления.

В конце концов, во многих странах Латинской Америки после завоевания независимости была принята Конституция США (или её варианты); многие страны копировали правовую систему Запада.

На самом деле простодушная идея, что «приватизации» достаточно, чтобы направить слабые и колеблющиеся хозяйственные системы по пути роста, есть только пародия институционального подхода, отражающая примитивность представлений большинства экономистов об экономической истории и динамике экономического роста. Создание эффективных инвестиционных и товарных рынков есть сложный процесс, о котором нам известно слишком мало. И единственное что нам известно, – это что создание таких рынков требует дополнения формальных правил неформальными ограничениями и действенными средствами принуждения к соблюдению договоров.