Условия успешности осуществления и схема экономических реформ

Приложение приведённых положений к современным российским реформам обращает внимание, прежде всего, на такой важный компонент отечественных надконституционных правил, как непослушание правилам. Из факта его существования вовсе не следует, конечно, что в России невозможно построение упорядоченной системы исполняемых правил хозяйствования, т.е. что самобытность России настолько велика, что эффективная рыночная система в ней невозможна. Из него следует лишь, что принятие любого закона в нашей стране – лишь первый шаг на длительном пути его трансформации в функционирующий институт, и что чем больше внимания реформаторы уделяют вопросам принуждения к исполнению правил, тем короче этот путь может оказаться.

Таким образом, в целом нет оснований для однозначной оценки предпочтительности пакетной или градуалистской технологий проведения реформ: она зависит от конкретной ситуации, в которой намечаются реформы, и содержания последних, включая их соответствие правилам более высокого порядка, соотношение групп, получающим и теряющим выгоды в результате преобразований и т.п. Приведённые соображения подсказывают, таким образом, вывод о целесообразности использования «смешанной» технологии реформирования, в рамках которой этапы введения пакетов взаимоувязанных мер чередуются с этапами осуществления постепенных изменений.

В качестве примера рассмотрим подход к реформам, изложенный в известном исследовательском проекте Мирового Банка «Бюрократы в бизнесе», применительно к проблематике реформирования государственных предприятий. В качестве предпосылки для начал реформ называются 3 политических условия:

Политическая желательность, включающая два компонента – изменения в составе правительства и наступление экономического кризиса, приводящие к тому, что политические потери от проведения реформы предприятий оказываются для правительства, по крайней мере, не больше, чем потери от бездействия.

Политическая осуществимость, заключающаяся в том, что лидеры способны сохранить одобрение и поддержку других государственных органов, – тех, координация действий с которыми критически важна для успеха реформы.

Доверие к правительству,обеспечиваемое тремя основными механизмами: наличием у правительства высокой репутации в деле исполнения данных им обещаний; наличие внутренних ограничений на изменение избранной политики, таких, например, как конституционные либо в форме наличия долей в приватизированных предприятиях у широких слоёв населения, обеспечивающих мощную поддержку реформ; наличие международных ограничений на изменений политики реформирования, типа участия правительства в международных соглашениях или значительных внешних заимствованиях, отказ от которых имел бы чрезмерно высокую цену для страны.

Лишь одновременное выполнение названных трёх условий, полагают авторы доклада, означает готовность страны к проведению реформы государственных предприятий.

Этот вывод подкрепляется эмпирическим анализом условий и результатов реформ предприятий в различных странах. Например, в Египте, Гане, на Филиппинах, в Индии, Сенегале и Турции не были выполнены одно или два из названных условий и реформы не были успешно проведены. Напротив, в таких странах как Чили, Южная Корея и Чехия, все упомянутые условия имели место, т.е. государства были готовы к реформе, и она, как известно, прошла весьма успешно.

Однако одной готовности к реформе недостаточно для её успешного проведения. Необходимо следовать следующему алгоритму в принятии решений.

Прежде всего, необходимо оценить готовность государства к реформированию. Если этот вопрос получает положительный ответ, следующий вопрос, который возникает, состоит в том, являются ли госпредприятия потенциально конкурентоспособными.

Если и он получает позитивный ответ, следует задать реформаторам следующий вопрос: готово ли государство отказаться от своей собственности, передать её в частные руки?

Если готово, то вполне возможно начинать реформы: вводить конкуренцию на рынках, добиваться прозрачности и состязательности заявок на приватизацию и т.п.

Если же, при условии потенциальной конкурентоспособности предприятий, государство не готово к отказу от своей собственности, возникает следующий вопрос: возможно ли установление эффективных контрактных отношений с представителями частного сектора по поводу управления государственными предприятиями?

Если заключение таких контрактов возможно, именно они являются предпочтительной формой реформирования госсектора. При этом в контрактах, заключаемых с менеджерами, должна быть предусмотрена оплата их труда, зависящая от достигаемых экономических результатов работы предприятий; обеспечена тем или иным способом надёжность исполнения обещаний; а сами контракты должны заключаться на основе конкуренции между потенциальными менеджерами.

Если же заключение подобных контрактов представляется невозможным, – например, в силу отсутствия адекватных менеджеров, – рекомендуемыми мерами выступают: разукрупнение больших госпредприятий, обеспечение роста уровня конкуренции на рынках, ужесточение мягких бюджетных ограничений, прекращение субсидий и трансфертов, короче говоря, – всё то, что может способствовать «выращиванию» адекватного менеджмента на государственных предприятий.

Если государственные предприятия неконкурентоспособны, объектом внимания реформаторов должны стать естественные монополии. Относительно них следует задать вопрос: готово ли государство отказаться от владения ими?

Если такой готовности нет, то необходимо заключение контрактов с частными управляющими.

Если же государство готово расстаться с естественными монополиями, задачей реформирования должно стать обеспечение адекватного регулирования составляющих их организаций путём разукрупнения больших предприятий, проведения аукционов на франшизы, установление соответствующего режима ценового регулирования и создания механизма обеспечения надёжности обещаний, т.е. прежде всего исполнения принятых решений.

В случае отрицательного ответа на вопрос о готовности страны к реформам госпредприятий следует повышать готовность путём:

- проведения других реформ;

- снижения сопротивления реформам со стороны рабочих;

- улучшения репутации правительства, увеличения его надёжности.

Легко видеть, что данные меры представляют собой, во-первых, институциональные изменения, реализуемые через политический рынок, а во-вторых, по своей сути, – различные формы компенсаций тех негативных последствий, которые мешают осуществиться намечаемым преобразованиям. Иначе говоря, вопрос о компенсациях в обсуждаемом алгоритме возникает лишь тогда, когда анализ показывает, что в их отсутствие реформа предприятий «не пройдёт».

В случае введения «преждевременных» правил они будут использоваться экономическими агентами, как и все прочие правила, инструментально, т.е. как средства достижения их собственных целей, а отнюдь не для того, чтобы реализовывать задачи, которые ставят реформаторы. В отсутствии необходимых дополняющих норм, та дополнительная стоимость, которая создаётся благодаря применению слишком рано установленных правил, может стать предметом перераспределительной активности экономических агентов, а вовсе не использоваться производительно.

Так для успешного функционирования рыночной экономики необходимо формирование двух групп рыночных институтов: (1) защищённых прав частной собственности и (2) хорошо исполняемых правил налогообложения и государственного регулирования. Правила первой группы «ответственны» за создание действенных стимулов к эффективному использованию ресурсов, второй – за возможность успешно реализовать и защищать права собственности, за социальную ориентацию экономики. Вместе с тем, правила группы (2) обладают также и потенциалом угрозы частной собственности посредством их размывания, т.е. произвольного перераспределения.

Эти теоретические положения, как нетрудно убедиться, находятся в хорошем соответствии с практикой рыночных преобразований в постсоциалистических странах. Так, в Чешской Республике, где в обществе изначально возникла высокая степень согласия относительно прав частной собственности, установление чётких правил налогообложения и регулирования не привело к размыванию первых и, соответственно, снижению эффективности функционирования экономики.

Противоположный пример, к сожалению, являет собой Россия. Негативное отношение к частной собственности, широко распространённое как среди населения в целом, так и, что особенно важно, внутри среднего слоя государственных и муниципальных чиновников, на деле применяющих установленные новые правила, обусловило значительные масштабы и глубину размывания правомочий собственности и их высокую неопределённость, со всеми вытекающими отсюда антистимулами к продуктивной деятельности. Что же касается такого канала влияния населения на формирующиеся правила, как голосование, то результатом его реформирования стал антиреформистский состав первых парламентов РФ, повлёкший за собой низкую легитимность действий исполнительной власти в период 1992-1999 гг. и, следовательно, высокую степень ненадёжности обещаний экономическим агентам со стороны властей.

Итак, с учётом всего сказанного выше, может быть намечена следующая общая логика осуществления реформ как крупномасштабных институциональных изменений:

1. Прогнозная оценка последствий продолжения функционирования экономики по уже существующим правилам. Если ожидаемые результаты удовлетворяют потенциального субъекта реформ, какие-либо реформистские действия излишни; если возможные результаты оцениваются как неудовлетворительные, возможны два типа действий: а) изменение текущей экономической политики; б) подготовка и осуществление реформы.

2. Прогнозная оценка последствий изменений в текущей экономической политике или экспериментирование с изменениями политики. Если получаемые результаты оказываются приемлемыми, происходят изменения в экономической политике, реформы не задумываются и не проводятся. Очевидно, попытки улучшить функционирование экономики за счёт пересмотра экономической политики могут быть множественными.

3. Неудачи в решении возникших (или ожидаемых) проблем в экономическом развитии посредством смены экономической политики должны подводить к решению о начале экономических реформ. Если такое решение принимается заблаговременно, у реформаторов оказывается достаточно времени для детальной проработки действенного институционального проекта, в противном же случае решения об изменении правил принимаются в режиме быстрого отклика на самые острые проблемы, без выявления всех значимых последствий, что, естественно, снижает реальную эффективность осуществлённых изменений.

4. Выбор объекта изменения, т.е. того правила или группы правил, которые в наибольшей мере «ответственны» за неэффективное функционирование экономики. Такой выбор, несомненно, должен иметь многоступенчатый характер постепенного выделения (выявления) подобных правил. На первом этапе основными альтернативами должны быть частичные либо фундаментальные реформы, на втором, внутри выбранного варианта, – уровень институциональной среды либо институциональных соглашений, на третьем уровне определяется конкретный «отраслевой» блок правил, и т.д. Понятно, что в процессе указанных этапов выбора возможны многочисленные эксперименты, прогнозы, оценки и т.п., а также возврат по их результатам к предыдущим этапам, поскольку все перечисленные действия осуществляются ограниченно рациональными индивидами, не располагающими всеми знаниями, необходимыми для совершения обоснованного принятия решения.

5. Следующий этап принятия решения о реформе – выбор её типа в терминах «внедряемая» либо «договорная», т.е. осуществляемая путём явного принуждения либо как согласованный, взаимовыгодный процесс, предполагающий систему компенсаций тем, кто проиграет от изменения правил, определённых на предыдущем шаге. Важным обоснованием этого выбора является корректная оценка потенциала насилия, доступного реформаторам, с одной стороны, и силы сопротивления групп, теряющих выгоды в результате реформирования. Неадекватность такой оценки либо пренебрежение одной из названных альтернатив может привести в ходе осуществления преобразований к ситуациям, характеризуемым как «откат реформ», «контрреформы» и т.п., когда реформаторам приходится отказываться от мер, которых требует логика преобразований, но которые «не проходят проверки» институциональным рынком.

6. Разработка институционального проекта и принятие его на политическом рынке. Поскольку игроки последнего суть также ограниченно рациональные индивиды, вполне возможно, что одобренный вариант будет включать в себя такие компоненты, которые не могут быть реализованы, так что к данному этапу придётся систематически возвращаться по мере осуществления отдельных этапов преобразований.

7. Собственно осуществление реформ как процесс многозвенных институциональных изменений, каждое из которых проходит все стандартные этапы, оказываясь, в конечном счёте, либо инкорпорированным в институциональную среду, в которой действуют экономические агенты, в качестве постоянно востребуемого элемента, либо, существуя лишь номинально, как текст, который никто не читает. Очевидно, разные компоненты исходного институционального проекта могут проходить при этом несовпадающие траектории, заканчивающиеся на различных этапах жизненного цикла.