Организационная структура местной администрации

Важнейшую роль в процессе муниципального управления играет форма организационной структуры исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, т.е. местной администрации.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделённых определёнными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Тип муниципального образования определяет состав предметов ведения местного самоуправления, которые в свою очередь формируют объём задач и функций органов муниципального управления. Именно они влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в её структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рисунке 5.1.

Рисунок 5.1 – Система факторов, определяющих организационную структуру

местной администрации

Наряду с перечисленными внешними факторами выделяют внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации:

• техника и технология управления;

• организация труда;

• кадровый состав. С одной стороны, воздействует на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками, а с другой – именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников;

На формирование организационной структуры влияют нормы управляемости (диапазон управления), от которых зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. Норма управляемости – максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определённых организационно-технических условиях. Она зависит от ряда факторов (рисунок 5.2).

Рисунок 5.2 – Факторы, влияющие на норму управляемости

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. При проектировании организационных структур следует соблюдать ряд принципов:

1) направленность на достижение целей состоит в том, что ОСУ должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Его соблюдение обеспечивается с помощью установления прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена за достижение поставленных перед ним задач, сбалансированности задач звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня, рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия;

2) перспективность предполагаетсоздание в рамках ОСУ администрацией обособленного (отделённого от блока оперативного и текущего управления) блока стратегического управления. На практике это достигается путём разделения полномочий между представительным и исполнительными органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования;

3) способность к развитию или адаптивность предполагаетспособность ОСУ воспринимать корректирующие воздействия в условиях изменчивой окружающей среды. На практике это достигается путём периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путём создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов);

4) индивидуализация подразумевает необходимость учёта индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования при формировании его организационной структуры управления. По этой причине типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные;

5) комплексность предполагает, что при построении организационной структуры администрации следует предусматривать возможность осуществления всех этапов управленческой деятельности:

· аналитический этап (анализ проблемы, определение возможных путей решения);

· постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);

· принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточных результатов);

· исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);

· оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Требование о соблюдении данного принципа встаёт особенно остро, когда исполнение функции необходимо «развести» по разным структурным блокам или для её исполнения задействовать несколько структурных подразделений администрации.

6) экономичность подразумевает, что ОСУ должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления самым экономичным путём. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, например, за счёт:

- введения должностей, в функции которых входит анализ действующей ОСУ (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.);

- функционального и иерархического разделения полномочий;

- механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования;

- совершенствования механизмов оплаты труда муниципальных служащих.

ОСУ местной администрации основывается на принципах единоначалия и иерархии. Процесс формирования оргструктуры администрации реализуется в виде алгоритма (рисунок 5.3) и в общем виде включает в себя:

• формулировку целей, задач и функций;

• определение состава, места подразделений и их ресурсное обеспечение;

• разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

Рисунок 5.3 – Этапы формирования ОСУ местной администрации

Действующие ОСУ муниципальных образований отличаются большим разнообразием. При этом на практике сформировались общие подходы к их построению.

Наиболее перспективным сегодня является системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности. Он заключается в том, чтобы:

· не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

· выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

· исследовать и организационно закрепить координацию деятельности разных звеньев и организационных единиц по горизонтали управления при выполнении общих задач;

· найти оптимальное для данных условий соотношение централизации и децентрализации в принятии решений.

При построении ОСУ распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:

- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определённого типа – образование, культура, жилищное и социальное строительство, молодежная политика и т.д.;

- функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла (анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение ...);

- территориальному признаку (для крупных или крупнейших городов, городских округов и пр.).

В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

• глава администрации;

• его заместители по сферам муниципальной деятельности;

• структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в соподчинении;

• коллегиальные совещательные органы (коллегия администрации, экономический, градостроительный и другие советы);

• аппарат администрации.

Исходя из этого, структурные подразделения администрации подразделяются на четыре группы (рисунок 5.4).

Рисунок 5.4 – Виды структурных подразделений местной администрации

К ведению отраслевых структурных подразделений относят вопросы управления конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчика на выполнение работ и оказание муниципальных услуг и, чаще всего, линейно подчиняются одному из заместителей главы администрации. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.

Функциональные (штабные, общей компетенции) структурные подразделения выполняют определённые общие функции для всей администрации и её самостоятельных структурных подразделений. Эти подразделения наделены правом регулирующих воздействий по отношению к другим структурным подразделениям (согласование решений других структурных подразделений, определение возможностей финансирования). С точки зрения целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Они могут подчиняться непосредственно главе администрации, заместителю главы либо руководителю аппарата администрации.

Создание территориальных структурных подразделений (администраций районов, администраций округов и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на верхнем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. Территориальные подразделения характерны для крупных и крупнейших городов, а также для городских МО, в составе которых имеются обособленные посёлки или сельские поселения. Их наличие усложняет структуру администрации. Их первые руководители подчиняются либо непосредственно главе администрации города, являясь его заместителями по соответствующим территориям, либо первому заместителю главы. Структурные подразделения территориальных администраций чаще всего имеют двойное подчинение – первому руководителю соответствующей территории (главе администрации городского района, округа и др.) и профильному структурному подразделению администрации города.

Вспомогательные подразделения не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и её структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации, обеспечивая:

- планирование и координацию работы всех структур администрации;

- работу с документацией (делопроизводство);

- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;

- связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;

- контроль за исполнением решений;

- организацию приёма граждан, работу с жалобами и предложениями;

- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;

- взаимодействие администрации с представительным органом и зачастую его хозяйственное обслуживание.

В составе аппарата администрации могут быть созданы службы: общий отдел (работа с документацией), кадровая служба, приёмная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-служба, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п. Руководитель аппарата, как правило, непосредственно подчиняется главе администрации и иногда является его заместителем.

Организация и планирование работы местной администрации

Формирование рациональной оргструктуры органов местного самоуправления (МСУ) необходимое, но недостаточное условие их эффективной работы. Изучение практики муниципального управления позволяет сделать вывод о несовершенстве организационных структур, что проявляется в:

- нечёткости функциональных связей и взаимодействий;

- дублировании функций;

- неравномерной загруженность работников (чем выше должность, тем больше нагрузка);

- отраслевой разобщённости структурных подразделений;

- слабом горизонтальном взаимодействии подразделений одного уровня иерархии.

Всё это приводит к усложнению процессов информационного обмена, некачественному выполнению совместных заданий, перекладыванию структурными подразделениями ответственности друг на друга.

Устранение указанных недостатков требует чёткой организации и планирования всех сторон деятельности муниципальной власти и её аппарата.

Основным документом, определяющим организацию деятельности местной администрации, является её регламент (положение об администрации муниципального образования) – нормативный акт, утверждаемый главой администрации и определяющий статус, полномочия, порядок формирования и организации работы органов местного самоуправления, порядок подготовки и издания правовых актов (рисунок5.5).

Рисунок 5.5 – Основные вопросы, регулируемые регламентом администрации МО

На основе регламента распределяются обязанности, ответственность и права, формируется система единых требований к руководителям и документопотоки.

Наряду с регламентом работы администрации важную роль в организации её деятельности играют положения о структурных подразделениях и должностные регламенты (инструкции) работников.

Положения о структурных подразделениях необходимы для нормативно-правовой регламентации деятельности подразделений, распределения их функций, прав и ответственности в системе управления администрацией. Положения для всех структурных подразделений должны составляться по единой методике и на основе современных технических средств. Их составлению предшествует анализ содержания и объёма, выполняемых подразделениями работ.

Должностные инструкции (регламенты) для работников разрабатывают на основе положений о структурных подразделениях с учётом технологического и квалификационного разделения труда. Они должны содержать перечень конкретных обязанностей по каждой муниципальной должности в зависимости от функциональных особенностей данной должности.

Одним из важных направлений повышения эффективности работы ОМС является внедрение административных регламентов выполнения отдельных функций, требующих согласованных по срокам и результатам действий нескольких структурных подразделений и предоставления муниципальных услуг гражданам и юридическим лицам в органах местного самоуправления. Работа по их внедрению была начата на государственном уровне в рамках проводимой в стране административной реформы и регулировалась Постановлением Правительства РФ № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)». В настоящее время данная сфера регулируется Постановлением Правительства РФ «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» № 373 от 16.05.2011 (в ред. от 13.06.2018).

Административный регламент для органов МСУ включает следующие разделы:

1) общие положения – наименование муниципальной функции/услуги, наименование органа местного самоуправления или его структурного подразделения, непосредственно исполняющего/предоставляющего данную функцию/услугу, перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение данной функции (предоставление услуги), описание результатов исполнения функции/услуги, описание заявителей услуг;

2) требования к порядку исполнения/предоставления муниципальной функции/услуги – порядок информирования о правилах её исполнения/предоставления, сроки исполнения, перечень оснований для приостановления исполнения либо отказа в исполнении, требования к местам исполнения функции/услуги;

3) административные процедуры – юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия, сведения о должностном лице, ответственном за выполнение административного действия, содержание административного действия, продолжительность и/или максимальный срок его выполнения, результат административного действия и порядок передачи результата;

4) порядок и формы контроля за исполнением/предоставлением муниципальной функции/услуги – порядок осуществления текущего контроля, порядок и периодичность осуществления плановых и внеплановых проверок, ответственность должностных лиц за решения, принимаемые в ходе исполнения муниципальной функции, положения, характеризующие требования к порядку и формам контроля за исполнением/предоставлением муниципальной функции/услуги;

5) порядок обжалования действий/бездействия должностного лица, а также принимаемого им решения при исполнении/предоставлении муниципальной функции/услуги – информация для заявителей об их праве на досудебное/внесудебное обжалование действий/бездействия и решений, предмет досудебного/внесудебного обжалования, исчерпывающий перечень оснований для отказа в рассмотрении жалобы либо приостановления ее рассмотрения, права заявителя на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы, сроки рассмотрения жалобы.

Система планирования работы администрации позволяет согласовывать во времени различные стороны деятельности руководства местной администрации и её структурных подразделений. Принято разрабатывать годовые, квартальные (реже месячные) и недельные оперативные планы работы администраций. Порядок их разработки определяться регламентом работы администрации. Предложения по проекту плана вносятся главой администрации, его заместителями, структурными подразделениями и сводятся в единый проект аппаратом администрации.

Как правило, план работы администрации включает:

• вопросы, выносимые администрацией на рассмотрение представительного органа МО;

• вопросы, выносимые на рассмотрение коллегии администрации;

• вопросы, выносимые на рассмотрение главы администрации;

• вопросы, рассматриваемые у заместителей главы администрации;

• организационные мероприятия, проводимые администрацией в масштабе МО.

Планы включают перечни конкретных мероприятий с указанием ответственных исполнителей, сроков исполнения и форм контроля. Ход их реализации еженедельно рассматривают на аппаратных совещаниях главы администрации или его заместителя. Особое внимание уделяется анализу причин, которые не позволили достичь планируемых результатов. По мере необходимости в принятые планы вносят коррективы.

Общий контроль за выполнением всех мероприятий, предусмотренных планом работы администрации, возлагается на руководителя аппарата администрации.

Организация взаимодействия администрации с представительным органом МО осуществляется в рамках подготовки проектов нормативных и других документов, требующих рассмотрения в представительном органе согласно законодательству и уставу муниципального образования. Субъектом правотворческой инициативы в этих вопросах выступает глава администрации.

Обычно Администрация составляет перечень НПА, требующих рассмотрения в представительном органе, и график их разработки. Разработчиками проектов отдельных актов являются профильные структурные подразделения администрации, а общая организация работ и контроль за их ходом возлагаются на руководителя аппарата.

Проекты НПА в обязательном порядке согласовывают с руководителем аппарата, юридической, финансовой (если требуется финансирование) службами администрации и другими заинтересованными службами. Представители администрации участвуют в предварительном рассмотрении проектов нормативных актов в комитетах и комиссиях представительного органа, в работе согласительных комиссий. Депутаты представительного органа могут участвовать в подготовке проектов НПА.

Организация работы коллегии администрации необходима, если при главе администрации создаётся коллегия (или иной по названию совещательный орган) предназначенный для коллективного обсуждения наиболее важных вопросов жизнедеятельности муниципального образования. В состав коллегии входят глава администрации (председатель коллегии), его заместители, руководитель аппарата, руководитель финансового органа администрации, руководитель местного органа внутренних дел, могут входить руководители некоторых предприятий, организаций и учреждений, расположенных на территории МО, а также высококвалифицированные специалисты отдельных сфер муниципального управления. Их участие обеспечивает всестороннее, квалифицированное и объективное решение проблем управления МО.

Заседания коллегии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. На них рассматриваются крупные и комплексные вопросы:

· планы и программы социально-экономического развития МО;

· предложения к планам и программам, принимаемым органами власти субъекта РФ и затрагивающим интересы МО;

· проекты крупных договоров на поставку и приобретение продукции за счёт бюджетных средств;

· программы по охране окружающей среды, вопросы строительства и реконструкции природоохранных объектов;

· вопросы деятельности структурных подразделений администрации по исполнению их полномочий;

· предложения о размещении, развитии, специализации предприятий и организаций разных форм собственности, деятельность которых имеет большое значение для МО;

· сложные (неординарные) ситуации, возникающие в МО и требующие принятия всесторонне продуманных решений.

Перечень вопросов, выносимых на заседание коллегии, зависит от специфики конкретного МО. А порядок её работы определяется положением, утверждаемым главой администрации. Решения, принятые на коллегии, оформляются при необходимости постановлениями и распоряжениями главы администрации.

Организация труда работников администрации зачастую недооценивается руководителями и специалистами администраций. Однако именно рациональная организация управленческого труда существенно влияет на обоснованное распределение обязанностей внутри управленческого аппарата, методы и сроки внедрения различных технических и организационных нововведений, технологию выполнения управленческих работ, обеспечивая устойчивое положение МО.

Основными направлениями научной организации труда муниципальных служащих является создание рациональной системы разделения управленческого труда, т.е. разграничения и обособления различных видов деятельности и кооперация труда, т.е. совместное участие работников в одном или связанных между собой процессах управленческого труда.

Разделение и кооперация труда взаимосвязаны и взаимообусловлены. Цели рационального разделения и кооперации труда в местной администрации представлены на рисунке 5.6.

Рисунок 5.6 – Цели разделения и кооперации труда в администрации МО

Основные признаки, по которым осуществляется разделение труда:

· состав и содержание функций управления, т.е. функциональное разделение труда – разграничение и обособление деятельности групп работников по функциям управления и относительно самостоятельным сферам деятельности;

· технологическая однородность работ, т.е. технологическое разделение труда – разделение труда по видам работ и операций, закрепление их за определёнными группами работников и отдельными исполнителями, что обеспечивает специализацию работников, их ориентацию на выполнение однородных или сопряженных видов работ и операций. На практике оно воплощается в разделении управленческого персонала на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Технологическое разделение труда позволяет выделить типичные работы, для которых целесообразно разработать процедуры их выполнения, а также стереотипные и формализуемые операции, которые могут выполняться с помощью технических средств.

Можно выделить три формы технологического разделения труда:

ü целевая, предполагает закрепление за работником широкого круга задач и разнообразных видов работ, связанных с достижением определенной цели (характерна для руководителей);

ü предметная, предполагает закрепление за работником одной или нескольких однородных, связанных между собой задач (наиболее характерна для специалистов, но может использоваться и для технических исполнителей – специалист по социальной защите, специалист по работе с населением, специалист по охране прав детей);

ü операционная, предполагает наибольшую степень дифференциации труда, когда за работником закрепляются однородные операции (используется для технических исполнителей – машинопись, учётные операции, переработка информации с помощью ЭВМ и др.);

· сложность выполняемых работ и квалификационные характеристики исполнителей, т.е. квалификационное разделение труда, означает распределение обязанностей между работниками различной квалификации с учётом сложности поручаемых им работ и занимаемой должности. Оно осуществляется внутри профессиональных групп специалистов и технических исполнителей в рамках структурных подразделений администрации. Квалификационное разделение труда обуславливает необходимость кооперации труда между отдельными муниципальными служащими внутри структурного подразделения, занимающими различные должности и имеющими различную квалификацию.