Эффективность муниципального управления

Проблема оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления вообще и в сфере целевого программирования в частности стала особенно острой в рамках реализации административной реформы.

Нормативно-методическую основу оценочных процедур эффективности деятельности органов МСУ составляют:

· указ Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28.04.2008 (в ред. от 09.05.2018);

· «Методика мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», постановление Правительства РФ № 1317 от 17.12.2012 (в ред. от 16.08.2018);

· Типовая форма доклада глав соответствующих местных администраций.

В соответствии с Методикой комплексный анализ и расчёт эффективности деятельности органов МСУ осуществляется по следующим направлениям:

1. экономическое развитие;

2. уровень доходов населения и здоровья;

3. здравоохранение и образование;

4. физическая культура и спорт;

5. жилищно-коммунальное хозяйство и жилищная политика;

6. организация муниципального управления.

Муниципальное управление призвано организовывать социально-экономические процессы на территории таким образом, чтобы максимально учитывались интересы местного населения. При оценке результатов муниципального управления должны использоваться объективные критерии, однако количественное их определение зачастую практически невозможно.

Под эффективным муниципальным управлением можно понимать такую организацию процессов, которая приводит к достижению целей и решению задач, муниципального образования. Распространенной практикой при определении степени достижения поставленных целей является разделение показателей на:

• показатели эффективности – характеризуют результат воздействия субъекта на объект управления, с точки зрения того достигнуты или не достигнуты цели (следует осознавать, что достижение желаемого состояния объекта ещё не является критерием эффективности, так 100% освоение ассигнований не гарантирует достижения плановых показателей работ);

• показатели результативности – характеризуют точность достижения ожидаемого состояния объекта управления.

При определении эффективности деятельности необходимо сравнивать полученный эффект с затраченными усилиями (в корпоративном управлении это соотношение «издержки - прибыль», которое выражается конкретными цифрами). В случае государственного и муниципального управления решающее значение имеют показатели, которые с трудом поддаются количественной оценке (рисунок 5.8) – социальные (измеряются косвенными результатами – сокращением времени обслуживания, повышением качества обслуживания, улучшением социально-психологической обстановки), духовные.

Рисунок 5.8 – Система показателей эффективности муниципального управления

Применительно к муниципальному управлению можно выделить:

· эффективность работы органов местного самоуправления;

· общую (интегральную) эффективность управления как общую сумму эффективностей по различным направлениям деятельности. Эффективность муниципального управления не может быть измерена одним показателем и определяется как результат сложного взаимодействия различных факторов: природных, человеческих, социально-экономических, экологических и других, оказывающих влияние на принятие и реализацию управленческих решений.

Управленческую эффективность на местном уровне принято делить на:

- внешнюю эффективность – оценка уровня удовлетворения запросов населения, проживающего на территории муниципального образования;

- внутреннюю эффективность – эффективность работы органов, которая состоит в разработке, принятии и организации исполнения управленческих решений, способствующих повышению качества жизни населения.

При определении интегральных характеристик эффективности управления оценочную процедуру проводят по следующему алгоритму:

1. определение группы факторов, влияющих на интегральный показатель;

2. определение критериев (значений факторов), служащих индикаторами при сравнении показателей;

3. разработка методов расчёта обобщающих характеристик.

Применительно к муниципальному управлению в качестве базовых факторов могут выступать следующие:

- соответствие структуры и численности аппарата управления нормативам согласно выполняемым функциям;

- принятие и исполнение решений, обеспечивающих максимальное использование потенциала территории;

- оперативность работы аппарата управления;

- соблюдение законности при осуществлении деятельности;

- взаимодействие органов управления с местным сообществом;

- соответствие целей, которые ставит аппарат управления, потребностям и интересам населения;

- рациональность внутренней системы управления.

В качестве индикативных критериев могут выступать:

• результативность – степень достижения целей, стоящих перед МО;

• экономичность – соотношение плановых затрат и фактических;

• соотношение результатов и затрат (например, на оказание муниципальных услуг);

• удовлетворение работой – степень соответствия представлений об условиях работы руководящего органа фактическим условиям;

• качество – степень соответствия муниципального управления общим требованиям, предъявляемым к нему;

• внедрение инноваций – фактическое использование в работе новейших методов управления социально-экономическими комплексами на территории.

При этом выделяются три вида эффективности муниципального управления, на которые оказывают влияние различные факторы (таблица 5.2).

Таблица 5.2 – Характеристика видов эффективности муниципального управления

В ходе изучения показателей эффективности организации муниципального управления, обычно выделяют несколько групп характеристик управленческого аппарата (рисунок 5.9).

Рисунок 5.9 – Показатели эффективности организации муниципального

управления

Показатели характеризующие эффективность процесса управления определяются как соотношение затрат и результирующих показателей управленческого труда. В качестве характеристики затрат на управление используются легко измеряемые показатели (текущие расходы на содержание аппарата управления, эксплуатацию технических средств, содержание зданий и помещений, подготовку и переподготовку кадров управления). Они могут оцениваться как количественно, так и качественно. Так:

• производительность аппарата управления характеризуется количеством выработанной в процессе управления информации;

• экономичность управления характеризуется относительным уровнем затрат на управление (власть должна оказывать услуги населению по приемлемым для них ценам);

• адаптивность системы управления определяется ее способностью эффективно выполнять стоящие задачи при изменении внешних условий. Чем шире диапазон изменений, тем более адаптивной считается система;

• гибкость системы управления характеризует свойство органов управления изменять в соответствии с возникающими задачами свою роль в процессе принятия решений и налаживать новые связи, не нарушая присущей данной структуре целостности;

• оперативность принятия управленческих решений характеризует своевременность выявления управленческих проблем и такую скорость их решения, которая обеспечивает максимальное достижение поставленных целей при сохранении устойчивости налаженных управленческих процессов;

• надёжность аппарата управления заключается в его способности функционировать без дополнительного вмешательства, т.е. способностью обеспечивать выполнение заданий в рамках установленных сроков и выделенных ресурсов. Для оценки надежности аппарата управления и его подсистем может использоваться уровень выполнения плановых заданий и соблюдение утвержденных нормативов, отсутствие отклонений при исполнении указаний.

Рациональность оргструктуры управления характеризуется показателями, которые рассматривались нами в вопросе «Организационные структуры местной администрации», такие как звённость системы, уровень централизации функций, нормы управляемости, сбалансированность прав и ответственности.

Большое значение в оценке эффективности организации муниципального управления является оценка организационно-технического уровня системы управления. В частности, для такой оценки может использоваться следующая формула:

Э_оту=(K₁+K₂ + K₃ + K₄ + K₅ + K₆ + K₇ + K₈ + K₉ + K₁₀ + K₁₁)/11,

где Э_оту – эффективность организационно-технического уровня системы муниципального управления;

K₁ – уровень разделения труда служащих:

K₁ = С₁/С,

где С₁ – число служащих, действующих на основе должностных инструкций;

С – общее число служащих;

К₂ – уровень технологичности управления:

К₂ = Ф₁/Ф,

где Ф₁ – число функций органа или структурного подразделения, на выполнение которых имеются инструктивные или методические материалы;

Ф – общее число функций органа или структурного подразделения;

К₃ – уровень контроля за исполнением управленческих решений:

К₃ = Р₁/Р,

где Р₁ – число контролируемых решений за определённый период;

Р – общее число решений за тот же период;

К₄ – уровень планирования деятельности служащих:

К₄ =С_п/С,

где С_п – число служащих, работа которых планируется в данном периоде;

С – среднесписочный состав служащих;

К₅ – уровень числа служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются:

К₅ = С_о/С,

где С_о – число служащих, текущие результаты которых постоянно оцениваются;

С – общее число служащих;

К₆ – уровеньстабильности кадров:

К₆ = 1-С₂/С,

где С₂ – число служащих, уволенных за год;

С – общее число служащих;

К₇ – уровень дисциплинированности кадров:

К₇ = 1-С₃/С,

где С₃ – число служащих, получивших за год дисциплинарные взыскания;

С – общее число служащих;

К₈ – уровень организации рабочих мест служащих:

К₈ =1-С₄/С,

где С₄ – число служащих, рабочее место которых соответствует требованиям научной организации труда на площади, оснащенной в соответствии с условиями труда;

С – общее число служащих;

К₉ – уровень технической вооруженности служащих:

К₉ =1-С₅/С,

где С₅ – число служащих, использующих персональные компьютеры;

С – общее число служащих;

К₁₀ – уровень организации профессиональной подготовки служащих:

К₁₀ =1-С₆/С,

где C₆ – число служащих, прошедших профессиональную подготовку за год;

С – общее число служащих;

К₁₁ – уровень работы с обращениями граждан в органы муниципального управления:

К₁₁ =1-О₁/О,

где О₁ – число обращений граждан за определённый период, по которым приняты решения в установленные сроки;

О – общее число обращений граждан за тот же период.

Рассчитанный таким образом коэффициент эффективности для конкретного МО представляет ценность в первую очередь в динамическом сравнении, а также в сравнении с другими муниципальными образованиями.

Определение эффективности системы муниципального управления может осуществляться следующими методами:

1) оценка степени достижения основных целей МО. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

Э_ц = К_ув*К_уж*К_унпч,

где Э_ц – обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления;

К_ув – коэффициент уровня выживания населения соответствующего МО.

Он характеризует условия выживания населения, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории МО. Определяется как отношение числа родившихся на территории МО за оцениваемый период к числу умерших, к отношению числа родившихся в предыдущий период, к числу умерших граждан в МО за тот же период.

К_уж – коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории. Определяется как отношение величины денежной суммы прожиточного минимума за период оценки к этой величине за предыдущий период;

К_унпч – коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем МО за определённый период.

Этот показатель определяется отношением количества случаев нарушения прав человека, юридически установленных органами власти за предыдущий период и оцениваемый период.

Данные коэффициенты при значениях больше единицы означают эффективную работу муниципальных органов, при снижении одних значений и повышении других – пересмотр приоритетных целей развития муниципального образования.

2) метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Для наиболее полного анализа эффективности муниципального управления следует учитывать не только соотношения «достигнутые результаты - поставленные цели» и «достигнутые результаты - понесённые затраты», но также учитывать целесообразность, т.е. постановку правильных целей, наиболее отражающих потребности населения. Эффективность муниципальной деятельности с точки зрения соответствия её целей нормативным ценностям называется потребностной.

Интегральному подходу к эффективности в таком понимании соответствует выражение:

Э_к = П/Ц * Ц/Р * Р/3,

где Э_ц = П/Ц – потребностная эффективность;

Э_р = Ц/Р – результатная эффективность;

Э_з = Р/З – затратная эффективность.

3) оценка эффективности управления каждой подсистемы муниципального управления. При таком подходе показатели эффективности рассчитываются для каждой подсистемы управления. Интегральный показатель для системы муниципального управления рассчитывается через придание каждой сфере управления определённого рейтинга («веса» при расчёте). Рейтинги могут определяться экспертно, исходя из необходимости решения тех или иных проблем в каждом муниципальном образовании в конкретный период времени.

Для повышения эффективности муниципального управления следует использовать такие возможности как:

• совершенствование процесса принятия решений в процессе муниципального управления (через общественные дискуссии, голосования, метод «мозгового штурма») на коллегиальной основе, с привлечением общественных организаций и населения;

• совершенствование результативность расходования средств бюджета МО.

В рамках проводимой реформы местного самоуправления в качестве одной из основных характеристик местного самоуправления была избрана доступность (транспортная или пешая) органов местного самоуправления для населения.