Система контроля в муниципальном образовании

Контроль – элемент управленческого цикла, отвечающий за наличие обратной связи, которая «сообщает» субъекту управления о результатах его воздействия на объект. Под контролем в МО понимается проверка соответствия количественных и качественных характеристик объектов и процессов установленным (плановым, нормативным) требованиям (таблица 5.1).

Таблица 5.1 – Характеристика организационных основ контроля в МО

Необходимость контроля в МО связана с присущей любым управленческим решениям неопределённостью. Его суть состоит в получении информации о фактическом состоянии объекта контроля и соответствии полученных результатов ожидаемым. Обычно, результаты контроля являются основанием для руководителей органов местного самоуправления корректировать принятые ранее планы и решения.

Эффективный управленческий контроль создаётся на основе его объединения с процессом стратегического планирования. Он обеспечивает наблюдение за осуществлением стратегических планов благодаря чему, можно определить, как эти планы выполняются и где необходимо сделать изменения или применить регулирующие меры.

Контроль как функция управления и специфическая деятельность имеет сложную структуру. Существуют разные классификации видов контроля в муниципальном управлении (рисунок 5.7).

Рисунок 5.7 – Виды контроля в муниципальном образовании

Наиболее важно разделение контроля на внешний (государственный) и внутренний муниципальный контроль, который осуществляется органами МСУ за исполнением решений органов местного самоуправления неподчинёнными им хозяйствующими субъектами и гражданами, и включающий также общественный контроль.

По временному фактору выделяют следующие виды контроля:

· предварительный, предполагает осуществление контрольных мероприятий до начала работ. Контролируется их соответствие установленным требованиям, правилам и имеющимся ресурсам: человеческим, материальным, финансовым;

· текущий (промежуточный) – контроль, осуществляемый в ходе непосредственного выполнения принятых планов и решений. Он основан на сравнении фактических результатов работы с плановыми, позволяет установить наметившиеся в ходе выполнения работ отклонения и принять корректирующие решения;

· окончательный контроль осуществляется после выполнения работы. На этой стадии отсутствует возможность повлиять на ход выполнения работ, но результаты контроля учитываются при проведении последующих работ.

По предмету контроля выделяют:

1. контроль текущих результатов основан на оценке степени достижения поставленных целей;

2. контроль исполнения распорядительных документов включает контроль за точным толкованием, соблюдением и исполнением установленных этими документами требований;

3. контроль деятельности структур муниципального управления – проверка целей, задач, функций, организационной структуры, методов работы, профессиональных качеств сотрудников.

Механизм контроля действует на всех этапах и во всех подсистемах ГиМУ. От эффективности его действия во многом зависит эффективность функционирования системы управления. Основу эффективного механизма контроля составляет:

• с одной стороны, выработка стандартов и критериев, по которым осуществляется контроль (если такие не были установлены ранее);

• а с другой – сопоставление реальных результатов работы с этими стандартами и критериями.

При организации системы контроля в муниципальном образовании целесообразно придерживаться принципов (рисунок 5.8):

- общих, которые основаны на социально-политических аспектах контроля;

- частных, которые отражают организационно-техническую сторону процесса.

Рисунок 5.8 – Принципы контроля в системе муниципального управления

Функция контроля на практике может быть реализована с использование одного из следующих методов:

· анализ документов, характеризующих объект контроля, планы работы, отчёты, решения и т.д.;

· отчёты должностных лиц на заседаниях;

· изучение объектов контроля на месте;

· аттестация служащих на соответствие занимаемым должностям.

Контроль должен быть непрерывным, своевременным и гибким, ориентированным на решение поставленных перед органом местного самоуправления задач.

Непрерывность контроля на практике обеспечивается специально разработанной системой мониторинга хода реализации работ и принятых решений. Для более эффективного осуществления контроля за выполнением большого числа работ и принятых решений целесообразно использовать такие инструменты, как сетевые и ленточные графики, диаграммы Ганта, матричные расписания и т.д.

Функционирование системы муниципального контроля в современных условиях опирается на автоматизированные системы контроля исполнения документов, что значительно повышает оперативность управления, т. к. позволяет получать информацию о ходе исполнения документов в любое время.

Внутренний контроль в муниципальном образовании подразделяется на:

• представительный, осуществляемый представительными органами и контрольно-счётными органами МО, создаваемыми в соответствии с Законом № 131-ФЗ;

• административный, осуществляемый руководством администрации и её структурными подразделениями.

Представительный орган МО наделён исключительными полномочиями по контролю за исполнением органами и должностными лицами МСУ полномочий по решению вопросов местного значения. Основными объектами контроля со стороны представительного органа являются:

- контроль за соблюдением прав граждан на территории МО. Каждый депутат, встречаясь со своими избирателями, рассматривая их жалобы и обращения, выполняет тем самым контрольные функции. В составе представительного органа могут создаваться комитеты или комиссии, нацеленные на выполнение контрольных функций;

- контроль за выполнением местных планов и программ развития;

- контроль за использованием бюджетных средств;

- контроль за управлением муниципальным имуществом, принадлежащим местному сообществу.

Учитывая, что осуществление такого контроля требует профессиональной квалификации (в сфере финансов и бухгалтерского учёта), Закон № 131-ФЗ предусматривает создание для этих целей специального контрольно-счётного органа МО. Контрольно-счётный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом МО. К его полномочиям относится контроль за:

• исполнением местного бюджета;

• соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчёта о его исполнении;

• соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Результаты проверок, осуществляемых контрольным органом МО, подлежат опубликованию (обнародованию). Органы и должностные лица МСУ обязаны представлять в контрольно-счётный орган МО по его требованию необходимую информацию и документы по вопросам, относящимся к их компетенции.

Администрация МО обязана обеспечивать не только внутренний контроль за выполнением своих решений, но и контроль за выполнением решений органов местного самоуправления всеми гражданами, предприятиями и организациями, расположенными на подведомственной территории. Данное требование регламентируется и регулируется НПА:

- Постановлением Правительства РФ «Об утверждении Правил подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)» № 215 от 05.10.2010 (в ред. от 03.10.2018);

- «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон № 294-ФЗ от 26.12.2008 (в ред. от 18.03.2019).

Типичными сферами деятельности и объектами муниципального контроля могут быть землепользование (земельный контроль), городские леса (лесной контроль), градостроительство, загрязнение окружающей среды (экологический контроль), содержание муниципального жилищного фонда (жилищный контроль), городской транспорт, торговля (в том числе на розничных рынках), общественное питание, бытовые услуги, благоустройство и содержание территории (содержание городских дорог, улиц, дворов, зелёных насаждений, рекламных конструкций, малых архитектурных форм, скамеек, фонтанов, кладбищ и т.д.), обращение с бытовыми отводами и др.

Проверки в различных сферах деятельности осуществляются профильными структурными подразделениями администрации с привлечением депутатов представительных органов и в необходимых случаях экспертов. По результатам проверок административными комиссиями составляются акты и протоколы, выдаются предписания по устранению выявленных недостатков. На нарушителей соответствующих статей Кодекса РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) могут по обращениям органов местного самоуправления налагаться административные штрафы. Когда выявленные нарушения грозят серьезными неблагоприятными последствиями, возможно временное прекращение соответствующего вида деятельности.

На территориях МО осуществляется общественный контроль гражданами, общественными организациями и движениями путём обращения в органы местного самоуправления, в государственные, судебные и другие органы. Общественный контроль позволяет выявлять незаконные или наносящие ущерб гражданам действий местных властей. В уставах многих МО предусмотрено право граждан на участие в обсуждении проектов городских нормативных правовых актов, проектов планов и программ социально-экономического развития территорий, бюджетов, участие в заседаниях представительного органа и его комиссий и др. Однако механизмы реализации этих прав обычно отсутствуют.

Зачастую местные администрации негативно относятся к общественному контролю за их деятельностью и не ориентированы на сотрудничество в этой сфере. Большинство муниципальных чиновников полагает, что представительная власть уже выполняет эти функции по отношению к исполнительной власти, а население может участвовать в этом процессе лишь через своих депутатов (через депутатские наказы). Общественный контроль предполагает полную прозрачность и открытость органов местной власти «ты просто делай то, для чего мы (жители) тебя наняли, а мы будем за тобой присматривать».

В уставы МО необходимо включать пункты о формах контроля граждан за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и конкретные механизмы общественного контроля.