Основы управления муниципальной экономикой

Термин «муниципальная экономика» используется в литературе в разных значениях (как синоним «муниципального хозяйства», как часть национальной экономики, как раздел экономической науки и как учебную дисциплину). С позиций муниципального управления муниципальная экономика – совокупность экономических ресурсов муниципального образования, обеспечивающих удовлетворение жизненных потребностей населения, и отношений по их использованию.

Экономические ресурсы – совокупность природных, трудовых, капитальных, финансовых и других ресурсов, используемых в экономической деятельности. В состав экономических ресурсов муниципального образования входят все экономические ресурсы территории, используемые для удовлетворения интересов местного сообщества, независимо от формы собственности на них.

С точки зрения экономики «муниципальное хозяйство» – совокупность хозяйствующих субъектов разных форм собственности, расположенных на территории муниципального образования и обеспечивающих удовлетворение потребностей населения. В системе муниципального управления отдельно выделяют муниципальный сектор экономики – часть муниципального хозяйства, собственником которого является муниципальное образование. Для его развития в МО разрабатывают отдельные планы. В тоже время выделяют категорию «местное хозяйство» – представляющую собой совокупность муниципального хозяйства и домохозяйств. Домохозяйство – совокупность физических лиц, проживающих совместно, полностью или частично объединяя и расходуя свои средства, потребляющие и частично производящие на территории муниципального образования различные товары и услуги и вступающие в экономические отношения с другими субъектами хозяйственной деятельности.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов и имущественные права муниципальных образований (согласно закону № 131-ФЗ). При этом на территории МО действует множество самостоятельных хозяйствующих субъектов разных форм собственности и масштабов, которые осуществляя свою деятельность, преследуют интересы, далеко не всегда совпадающие с интересами территории.

Органы местного самоуправления могут непосредственно управлять только муниципальным имуществом и муниципальными хозяйствующими субъектами. Однако они заинтересованы в максимальной согласованности интересов бизнеса и местного сообщества, создавая условия для организации муниципально-частного партнерства. Инструментом согласования интересов упомянутых субъектов выступает муниципальная экономическая политика (МЭП).

Муниципальная экономическая политика – система целей и методов экономической деятельности органов местного самоуправления, обеспечивающая наиболее эффективное использование экономических ресурсов территории в интересах местного сообщества. МЭП включает в себя следующие компоненты:

· анализ, прогнозирование и планирование СЭР территории;

· управление муниципальным имуществом, включая земельные ресурсы;

· управление муниципальными финансами;

· управление муниципальными закупками;

· управление муниципальными хозяйствующими субъектами;

· взаимодействие с немуниципальными хозяйствующими субъектами;

· налоговое, ценовое, тарифное регулирование экономических процессов и др.

Комплексное решение перечисленных задач возможно только на основе анализа, прогнозирования и планирования социально-экономического развития муниципального образования. Согласно закону № 131-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления относится принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования. Социально-экономическое планирование принято разделять на:

1) текущее (в пределах трех лет) планирование и прогнозирование подразделяют на:

- годовое в виде плана-программы с разбивкой по кварталам;

- среднесрочное в виде плана-прогноза на трехлетний период.

Такая детализация связана с особенностью системы финансового планирования, при которой разрабатываются бюджет на очередной финансовый год и прогнозный бюджет (финансовый план) на трехлетний период.

2) перспективное (стратегическое). В силу специфики вопросы стратегического планирования выделены в отдельную дисциплину «Целевое программное бюджетирование».

Основой для разработки планов и программ СЭР является анализ социально-экономического положения МО, который проводится путём сопоставления фактических показателей анализируемого периода:

• с плановыми показателями;

• с фактическими показателями за предшествующие годы;

• с показателями, предусмотренными для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Целью анализа является установление:

- причин и факторов отклонения фактических показателей от плановых и от показателей предшествующих лет;

- выявление позитивных тенденций, которые необходимо развивать и негативных, которым необходимо противостоять;

- определение «узких мест» и диспропорций в развитии отдельных сфер муниципальной деятельности;

- выявление резервов роста.

Анализ проводят по ряду направлений, представленных в таблице 4.1. Анализ показателей для каждой сферы муниципальной деятельности осуществляют соответствующие отраслевые подразделения местных администраций. На этой основе экономическая служба администрации проводит сводный анализ социально-экономического положения территории. Качество этого анализа в значительной мере предопределяет обоснованность прогнозов и планов социально-экономического развития муниципального образования.

Исходными данными для анализа социально-экономического положения МО являются данные органов государственной статистики, налоговых органов, других органов государственной власти, а также хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования (с их согласия). Кроме того, при анализе социально-экономической ситуации в МО должны учитываться мнение населения (через анализ жалоб и обращений граждан), оценки общественных объединений граждан и т.д. При использовании такой информации следует предварительно оценивать уровень её достоверности.

Кроме оценки внутренних аспектов территории, анализ должен включать учёт внешних условий, включая:

• общую социально-экономическую ситуацию в государстве;

• состояние нормативно-правовой базы;

• систему управления социально-экономическим развитием в стране и конкретном регионе.

Таблица 4.1 – Направления анализа социально-экономического положения МО

Учёт внешних факторов позволяет диагностировать и учитывать проблемы, с которыми можно столкнуться при разработке и реализации планов и программ развития муниципального образования.

В ходе анализа внешней среды возможно сравнение отдельных показателей с показателями других муниципальных образований, сходных по размерам, специализации и типу хозяйства. Затем даётся оценка ранее принятым мерам по улучшению социально-экономического положения муниципального образования. И завершается анализ формулированием основных проблем, требующих решения.

Разработка прогноза осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи для различных сфер муниципальной деятельности (ЖКХ, транспорта, связи, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодёжной политики и т.д.). Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, следует организовать компетентное рассмотрение всех предложений и обеспечить их отбор в соответствии с приоритетами.

Для большинства МО (особенно имеющих моноотраслевой характер) в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией МО и руководством предприятий.

Существенной составной частью годового и трехлетнего планов и прогнозов являются муниципальные программы по решению отдельных задач СЭР территории, которые должны быть увязаны с прогнозируемыми объёмами бюджетных ассигнований. Годовой план социально-экономического развития территории вместе с прогнозом на два последующих года и муниципальными программами на этот период выносится главой администрации на рассмотрение представительного органа муниципального образования одновременно с проектом бюджета на очередной финансовый год и финансовым планом на два последующих года. Эти документы должны утверждаться во взаимной увязке.

Муниципальное управление отдельными экономическими сферами:

управление использованием земли и природных ресурсов

Земля населённых пунктов является важнейшим экономическим ресурсов муниципального образования и имеет двойственную природу:

· с одной стороны – природный ресурс и физическая основа городской (сельской) планировки и строительства;

· с другой – стоимость, которая формирует значительную долю доходов муниципалитетов. В России доля доходов местных бюджетов от использования земли (земельный налог и арендная плата) за последние годы возросла и порой достигает 15-20% собственных доходов, хотя в большинстве МО она составляет не более 4-5% доходов.

Согласно Конституции земли населённых пунктов, находясь в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности, могут быть объектом купли-продажи. Предпочтительной формой собственности на землю является такая, при которой собственник объекта недвижимости одновременно является собственником соответствующего земельного участка.

Практические аспекты формирования муниципальной собственности на землю до 01.07.2006 года определялись Федеральный закон № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» от 17 июля 2001 г. В настоящее время они регулируются нормами Земельного кодекса Российской Федерации (федеральный закон № 136-ФЗ от 25.10.2001 (в ред. от 25.12.2018г)).

Согласно указанным НПА к муниципальной земельной собственности отнесена относительно небольшая частьземель населённых пунктов:

• на которых располагается недвижимое имущество, находящееся в муниципальной собственности (включая муниципальные предприятия и учреждения) и иные объекты, созданные органами местного самоуправления;

• не приобретённые собственниками земельные участки, на которых располагается частное недвижимое имущество;

• земли особо охраняемых природных территорий местного значения;

• земли под обособленными муниципальными водными объектами:

• земли, под которыми находятся участки недр местного значения.

Земельные участки, находящиеся под приватизированными предприятиями, были разграничены по формам собственности в зависимости от того, какому уровню публичной власти принадлежало предприятие до его приватизации. Свободные от застройки и неиспользуемые земельные участки отнесены к участкам, государственная собственность на которые не разграничена.

Установление на местности границ отдельных земельных участков и юридическое оформление их владения осуществляется посредством процедуры межевания. После межевания производится:

- инвентаризация земель – комплекс землеустроительных мероприятий, направленных на выявление и уточнение данных о земельных участках;

- определение кадастровой стоимости;

- постановка на государственный кадастровый учёт с присвоением каждому земельному участку индивидуального кадастрового номера;

- государственная регистрация земельных участков;

- выдача собственникам земельных участков соответствующие правоустанавливающие документы.

Эта большая и сложная работа к настоящему времени далека от завершения. И многие вопросы, связанные с обращением муниципальных земель, ещё не решены.

Муниципальная власть заинтересована в том, чтобы максимальное количество земель в границах населённых пунктов было отнесено в процессе разграничения к муниципальной форме собственности. Это позволяет создать предпосылки для превращения муниципального образования в полноценного собственника и равноправного участника земельных отношений, сделать город единым имущественным комплексом, наследующим судьбу своего земельного участка, проводить активную имущественную и земельную политику.

Земельный кодекс РФ и федеральный закон № 131-ФЗ относит к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений:

• установление правил землепользования и застройки территорий;

• разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;

• изъятие, в т. ч. путём выкупа, земельных участков для муниципальных нужд (строительство дорог, размещение объектов муниципального значения при отсутствии других экономически целесообразных вариантов размещения этих объектов);

• иные полномочия по решению вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

В настоящее время законодательно установлены различные формы землепользования (рисунок 4.1).

Рисунок 4.1 – Формы землепользования в Российской Федерации

Использование земли в Российской Федерации является платным и регулируется Законом РФ «О плате за землю» № 1738-1 от 11.10.1991 (в ред. от 26.06.2007 действующей осталась единственная статья – ст.25). Формами платы за использование земли являются земельный налог и арендная плата.

Для целей налогообложения устанавливается кадастровая стоимость земельных участков – стоимость недвижимости, установленная государством в ходе оценки. Порядок её определения утверждается Правительством РФ. Рыночная стоимость земельного участка устанавливается на основе кадастровой стоимости в соответствии с законом «Об оценочной деятельности» №135-ФЗ от 29.07.1998 (в ред. от 03.08.2018).

Органы местного самоуправления имеют право получать:

- арендную плату от сдаваемых в аренду муниципальных земель;

- арендную плату от сдаваемых в аренду земель, государственная собственность на которые не разграничена;

- земельный налог от иных собственников земельных участков на территории муниципального образования.

Экономические механизмы землепользования в МО, которые позволяют осуществлять регулирование цен на рынке муниципальных земельных участков и привлекать новых инвесторов, могут быть следующими:

· категорирование земель (может повлиять на планировку и СЭР территории);

· оценка стоимости находящихся в муниципальной собственности земель промышленных предприятий (может повлиять на себестоимость выпускаемой ими продукции или на размещение вновь создаваемого предприятия);

· земельные аукционы (дают возможность открытой реализации земельных участков по рыночным ценам, что приводит к увеличению поступлений в бюджет).

Местные органы власти вправе устанавливать в соответствии с ЗК РФ размер арендной платы за муниципальные земли, условия и сроки её внесения. К факторам, влияющим на стоимость земель и размер арендной платы, относят:

- наличие сервитутов;

- озеленение территории;

- транспортная доступность;

- загрязнённость окружающей среды;

- платность заселения прилегающих территорий;

- обеспеченность инженерными коммуникациями и пр.

Политика муниципальной власти в сфере землепользования должна учитывать многообразие факторов, влияющих на ценность земельных участков. Однако не стоит забывать, что все земли необходимо использовать в соответствии с их целевым назначением, генеральным планом поселения и проектами планировки и застройки.

Осуществление муниципальной земельной политики требует от МО создания в местных администрациях соответствующих структурных подразделений.

В соответствии с федеральными и региональными законами, органы местного самоуправления получают плату, в т. ч. в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования. В соответствии с Законом РФ «О недрах» № 2395-1 от 21.02.1992 (в ред. от 03.08.2018) порядок предоставления недр в пользование для создания объектов местного значения устанавливается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К таким объектам относят:

- линии коммуникаций для водоснабжения, канализации, энергоснабжения, связи и другие объекты, предназначенные для жизнеобеспечения населённых пунктов и предприятий местного значения;

- транспортные сооружения местного значения (путепроводы, тоннели, подземные переходы);

- подземные сооружения глубиной до 5 м (погреба, подвалы и другие виды хранилищ), используемые гражданами для своих нужд (хранение продуктов питания, личного имущества, продукции сельского хозяйства и т.д.), но не предназначенные для использования в производственных и технологических целях.

Размеры платежей за пользование недрами определяются федеральными законами. Органы местного самоуправления обязаны обеспечить защиту прав населения в процессе эксплуатации природных ресурсов.

Муниципальное управление отдельными экономическими сферами: