Очерк 3. Эволюция иммиграционного законодательства в США в ХХ в.

В первые пятнадцать лет ХХ столетия (т.е. до начала первой мировой войны) высокая привлекательность США для внешнего мира сохраняется: сюда прибывает от 500 тысяч до одного миллиона иностранцев ежегодно. В то же время иммиграционная правовая политика остаётся расово-селективной, но в процесс её регулирования вводятся новые элементы.

Первая четверть ХХ века - это целая серия ограничительно-избирательных законов. Закон 1903 г. дополнил список лиц, которым запрещался въезд в США, анархистами и “людьми, которые верят в то, что правительство США должно быть свергнуто путём применения силы”[15]. Акт 1907 г. исключил из числа допускавшихся на территорию США людей с умственными расстройствами, сирот и женщин, прибывающих в Америку с «аморальными» целями. Акт 1917 г. ввел ограничения на въезд неграмотных и установил так называемую «азиатскую барьерную зону»: мигранты из Азии признавались не подлежащими приему. В это же время США вводит визовую систему – т.е. для въезда в США отныне необходимо получить разрешение заранее, что даёт возможность отобрать иммигрантов ещё до въезда в страну. Впервые необходимость предварительного получения визы была установлена 26 июля 1917 г

Как уже отмечалось, на иммиграционную политику США всегда серьёзное влияния оказывал экономический фактор, раскачивая иммиграционный маятник то в сторону открытости, то, напротив, в сторону рестрикционизма. Рестрикционизм в иммиграционной политике США воплотился в установлении системы квот, закон о которых был принят 19 мая 1921 г. Согласно закону о квотах (Emergency Quota Act, Emergency Immigration Act of 1921), в США разрешался въезд представителям различных национальностей в пределах 3% от числа лиц той же национальности согласно данным переписи населения США на период 1910 г.[16]. Иммиграционном законом 1924 г. (т.н. «Второй квотный акт») ограничения были ужесточены: квота была снижена до 2% от общего числа уроженцев какой-либо страны, а за дату отсчёта был принят 1890 г.[17]. Дата 1890 г. была связана с тем, что до этого времени основная масса иммигрантов ассоциировалась с лицами англо-саксонского происхождения, а после 1890 г. новая волна иммиграции имела своим источником Италию и Юго-Восточную Европу.

Законы о квотах представляли собой существенное изменение иммиграционной политики: все прежние правила европейской иммиграции касалось индивидуальных особенностей иммигрантов (за исключение Акта об исключении китайцев). Теперь же ограничивался доступ определённым группам иммигрантов по расовому и национальному признаку. И хотя официально это нигде не провозглашалось, но иммиграционная политика США была ориентирована на привлечение иммигрантов из Западной и Северной Европы. Южные и восточные европейцы не входили в число ее приоритетов, но и не исключались из этого процесса, в отличие от жителей Азии, доступ которым к иммиграции в США был практически закрыт.

Великая Депрессия естественным образом снизила поток иммигрантов с 280 тысяч в 1929 г. до 23 тысяч в 1933 г.. Этому же способствовала и ограничительная политика квотирования, которая продолжала действовать вплоть до второй половины ХХ в. В итоге за 1930-е гг. в США въехали 11,6 млн. иностранцев против обычных 13-14 млн. за каждое предшествовавшее десятилетие. Власти взяли курс и на дискриминацию проживавших в стране приезжих. «К середине 1930-х гг. почти в половине американских штатов были приняты законы, ограничивающие права иностранцев занимать должности в государственных и общественных организациях. В эти же годы в Конгресс было внесено множество законопроектов, направленных на установление облегченного порядка депортации иностранцев за так называемые «моральные проступки», обеспечивающих возможность ареста иностранцев без ордера, предусматривающих создание специальных концентрационных лагерей, куда предполагалось помещать провинившихся иностранцев на неопределенное время вместо депортации и т.д.[18]»

После окончания депрессии США вновь потребовались рабочие руки. В это время получает развитие программно-целевой подход к иммиграции, сосредоточивший акценты на временных перемещениях. С 1942 г. в аграрном секторе появилась необходимость сезонного найма дешевой рабочей силы. Правительство Соединенных Штатов в сотрудничестве с мексиканским правительством разработало упрощенную систему заключения трудовых договоров, получившую название «программа брасеро»[19]. Эта программа предоставляла мексиканцам статус сезонных сельскохозяйственных рабочих.

Она была сосредоточена на временных перемещениях, предполагалось, что мексиканцы будет возвращаться обратно[20]. Вместе с тем она была подвергнута критике за чрезмерную эксплуатацию мексиканских рабочих. Наниматель имел право по собственному усмотрению назначать размер их заработной платы, определять условия труда, отдыха, питания. Эта, программа была закрыта только в 1964 году[21]. Тяжелые лишения, порождаемые «программой брасерос», привели к тому, что иммигранты предпочитали въезжать в страну на заработки нелегально. В 1942-1964 гг. приток сезонных мексиканских рабочих – «брасерос» - составил более 4,6 миллиона человек, многие из которых остались в США на постоянное место жительство. Таким образом, несовершенство этой программы повлекло за собой негативные последствия – большое число нелегальных иммигрантов. За время действия программы в США из Мексики въехало нелегальных трудовых иммигрантов практически столько же, сколько пересекло границу легально[22].

Ограничительная политика после Второй мировой войны получила мощное идеологическое подкрепление в связи с конфронтацией США и СССР. Закон о внутренней безопасности 1950 г. запретил въезд в США бывшим и настоящим членам коммунистических и тоталитарных партий, иностранцам которые «пишут или публикуют, или способствуют опубликованию,… которые сознательно хранят у себя с целью печатания, распространения, показа любые рукописи или печатные издания, пропагандирующим или исповедующим оппозицию всем организованным формам правления»[23]. В то же время по тем же идеологическим причинам в связи с принятием в 1948 г. закона о перемещённых лицах до конца 1951 г.. политическое убежище было предоставлено более 400 тыс. беженцев. Законы 1953, 1957, 1960 гг. открыли двери в США новым сотням тысяч лиц из Восточной Европы, несогласных с социалистическим режимом[24].

Ещё одна новация после Второй мировой войны состояла в том, что внутригосударственная идеология стала работать не на исключение чернокожего и азиатского населения, а на его интеграцию в американское общество. Это было связано как с появлением молодых государств Азии и Африки, так и с развитием массовых движений расового протеста внутри США. В то же время, американское чернокожее население и иммигрантов из числа культурно чуждых (азиатских) групп стало гораздо труднее ассимилировать механизмами плавильного котла.

В 1952 г. применяется новый Закон о иммиграции и гражданстве, известный так же как закон Уолтера – Маккарена. Наряду с очередными ограничительными мерами (закон подтвердил наличие квот 1924 г.) появились и новые элементы иммиграционной политики. США включалась в борьбу за высококвалифицированных специалистов.

Окончательная смена вектора в иммиграционной-правовой политики США приходится на 1960-е гг., и связана с переориентацией иммиграционной политики из национально- селективной на политику индивидуально-профессиональной селекции. В 1965 г. конгресс принимает новый Закон об иммиграции (Immigration and Nationality Act of 1965), который коренным образом изменил характер старой американской иммиграции. Во-первых, была отменена система национальных квот, установленная в 1924 г., и установлена система квот и предпочтений. Во-вторых, закон делал акцент на «воссоединение семей». Как результат, например, в течение десятков лет, один иммигрант, который был введен как «квалифицированный иммигрант» мог генерировать 25 различных виз для членов семьи[25]. В конечном итоге это радикально изменило этнический состав Америки. В 1978 г. национальные квоты были вовсе отменены и установлен общемировой лимит, еще шире открыв двери США для полиэтничной иммиграции. В итоге, если в 1940-1960-е гг. в каждое десятилетие въезжало где-то по 10 млн., то в 1970-е гг.-14 млн.

Либерализация иммиграционного законодательства и имииграционной политики безусловно имела негативные последствия. Прежде всего расцвела нелегальная иммиграция. Ее масштабы были настолько велики, что правительство фактически не могло контролировать этот процесс. Например, в 1970-80-е гг. приток легальных иммигрантов из Мексики составлял 50-60 тыс. человек в год. Нелегальная иммиграция достигала 1,5 млн. человек в год. Однако стоит иметь в виду, что 90% нелегальных иммигрантов выполняли сезонные работы в США и по истечении определенного срока времени возвращались обратно в Мексику[26]. Попыткой решения этой проблемы стала реформа иммиграционного законодательства в 1986 г. Закона об иммиграционной реформе и контроле (Immigration Reform and Control Act - IRCA). Главной целью Закона об иммиграционной реформе и контроле (Immigration Reform and Control Act - IRCA) было уменьшение числа нелегальных иммигрантов в США. Для этого предстояло реализовать два положения: «О санкциях в отношении работодателей» и «Легализация иммигрантов». Первое должно было лишить иммиграцию привлекательности для тех, кто стремился в США в поисках работы, второе узаконивало пребывание нелегальных иммигрантов, уже находящихся в США, с тем, чтобы снизить общее число нелегальных иммигрантов. Возможность подачи прошения о праве на пребывание в США получили нелегальные иммигранты, которые проживали в стране безвыездно с 1 января 1982 г., или прибывшие на жительство в страну не менее, чем за пять лет до принятия закона, а также сельскохозяйственные рабочие, отработавшие, как минимум, 90 дней на сезонных работах в течение года, предшествовавшего принятию закона. В результате этих нововведений около трех миллионов иммигрантов смогли оформить документы для получения легального статуса. Впоследствии примерно четверть документов были признаны сфальсифицированными, что, впрочем, не повлекло никаких санкций для нелегалов. Последствия проведения амнистии – весьма противоречивый и спорный вопрос. Высказывается небезосновательная точка зрения о том, что такие программы не только не решают проблему нелегальной иммиграции, но и способствуют её росту в будущем.

В настоящее время ежегодные иммиграционные потоки вышли на уровень начала ХХ в. – более 1 млн. человек в год. Прежде всего увеличилось число разнорабочих из Мексики, Канады, Пуэрто-Рико. Новым фактором в 1990-е гг. стала иммиграция из бывших республик СССР и Китая. За апрель 2000 г.- июль 2009 г. в страну приехало 8,8 млн. человек. « В основном это иммигранты из Азии – почти 3 млн. человек за указанный период, среди которых первое место по количеству прибывших заняла Индия, второе – Китай. Также до 3 млн. человек приехало из латиноамериканских стран, почти половину из которых составляли мексиканцы. Около 1 млн. – иммигранты из Европы, самая значительная их часть представлена выходцами из Украины, затем почти в равных пропорциях идут переселенцы из России и Великобритании и немного отстают от них поляки[27] (см.Таблицу № Приложения).

За 2000-2010 гг. в США прибыло 14 млн. легальных и нелегальных мигрантов, а их иммигрантское население ныне составляет почти 40 млн. человек. Особенно стремительным был рост в ряде южных штатов- в Алабаме (на 92%), Южной Каролине (на 88%), Теннеси (на 82%)(, Арканзасе (на 79%), Кентукки (на 75%). В настоящее время удельный вес американцев , родившихся вне пределов США, составляет 12,9%, а среди штатов-лидеров с иностранным элементом фигурируют Калифорния, Нью-Йорк, Нью-Джерси, а также некоторые южные штаты- Флорида, Техас, Аризона, Вирджиния (см.Таблицу № Приложения). Бурно развивающиеся иммиграционные процессы сокращают слой белого населения (в 2010 г. по сравнению с 1980 г. с 83% до 72,4%) и увеличивают удельный вес испаноязычных американцев с 6,4% до 16,3%. Крупнейшие испаноязычные анклавы ныне находятся в таких мегаполисах, как Сан-Антонио, Лос-Анджелес, Даллас, Феникс, Хьюстон, Сан-Диего (соответственно 41,3%, 26,6%,25,8%,24,2%,23,9%,19,9% от всего населения). Все это при наличии внушительной афроамериканской общины (12,6% жителей США) и приезжих американцев азиатского происхождения (4,8%) крайне осложняет этно- расовую обстановку.

Но кроме того, беспрецендентная иммиграционная экспансия критически увеличивает нагрузки на материальные ресурсы общества. При том, что за 2000-2010 гг. население США стало на 27,3 млн. человек больше, три четверти проста дали мигранты (13,1 млн. приехавших и 8,2 млн.детей, рожденных иммигрантами).

«Если иммиграционная политика не изменится, а население будет увеличиваться такими же темпами, то потребуется строительство 8 тыс. новых школ и 11,5 млн. новых жилищ каждые десять лет, а на дорогах каждую декаду будут появляться 23,6 млн. новых автомобилей.

Рост населения чреват экологическими проблемами. Эксперты бьют тревогу по поводу надвигающейся нехватки пресной воды в штатах Юго-Запада, самом быстрорастущем регионе страны»[28].

Американское общество в значительной мере расколото по вопросам иммиграции. Если Калифорния и ещё 9 других штатов позволяют детям иммигрантов учиться в университетах по льготному тарифу, то некоторые другие штаты (например Джорджия) предпринимают усилия по отсеиванию детей нелегалов из учебных заведений[29].

Достаточно жёсткие антииммигрантские инициативы принимает штат Алабама, преследуя нелегалов по многим направлениям и по сути дела выдавливая их из штата. Полиции предписывается проверять любого задержанного на наличие у него должного иммиграционного статуса. Нелегалом запрещается осуществлять трудовую деятельность, искать работу, посещать государственные высшие учебные заведения, вступать в коммерческие сделки со штатом. Признаются недействительными любые контракты, в которых нелегальной иммигрант является одной из сторон. Запрещается сдавать жильё иммигрантам, предоставлять им убежище, а руководству школ предписывается определять иммиграционный статус своих учеников.

Правда, некоторые положения этого закона уже оспорены судами, но зато действуют другие. Законодатели штата отвергают аргументы своих оппонентов, о снижении производительности труда в отсутствии иммигрантов и сокращении потребительского рынка[30]. В конце концов, нельзя социальные отношения и политический климат в обществе делать заложником чисто спекулятивных экономических расчётов.

Одной из центральных стала тема иммиграции и в предвыборной гонке 2012 г. Кандидаты от республиканской партии, включая М. Ромни считают необходимым укрепление границы с Мексикой. Между тем статистика показывает сокращение числа арестованных нелегалов в два, а то и более раз по сравнению с началом нынешнего столетия, что, видимо, нельзя отнести к попустительству правоохранительных органов, поскольку численность патрульной службы возросла до 17 тыс. человек, а бюджет за последнее десятилетие увеличился в 4 раза! Скорее всего, дело в сокращении рождаемости в Мексике и снижения привлекательности США в период экономического кризиса. Так или иначе, в то время, когда демократическая партия ратует за амнистию для огромной массы нелегальных иммигрантов, республиканцы не согласны на неё без предварительного искоренения любых лазеек для проникновения нелегалов в будущем[31].

Демократическая администрация Обамы вообще не торопится выполнять жесткие статьи иммиграционного законодательства. Более того ей было инициировано судебное разбирательство о признании неконституционным закона об иммиграции штата Аризона[32], который даёт полиции право выяснять иммиграционный статус любого задержанного.

Правда в поствыборной позиции республиканцев происходят некоторые сдвиги, связанные с тем, что их кандидат на президентских выборах получил только 27% голосов испаноязычных граждан. Однако по мнению экспертов компромисс с демократами по иммиграционной теме и заигрывание с цветным электоратом, видимо не прибавит поддержки республиканской партии на следующих выборах[33].Ведь в США в настоящее время уровень политической поляризации в двухпартийном тандеме максимален[34] и уступки республиканцев только прибавят популярности их противникам-демократам.

Рекомендованная литература:

1. Баграмов Л.А. Иммигранты в США. М., 1957.

2. Иванов М.М. США: Правовое регулирование миграционного процесса. М. ,1998

3. Иванов О.А. Нелегальная иммиграция в США (1990-е годы).// США и Канада. 2004. №5. С. 113-126

4. Крастелев Р.Е. Эволюция иммиграционного законодательства США на рубеже XIX - XX вв. в контексте нелегальной иммиграции.// Миграционное право. 2010 . N 2. С. 35-37.

5. Лукьянец А С. Нелегальная иммиграция в США // Миграционное право. 2009. №1. С. 29-30.

6. Никольская Г.Иммиграционная политика США в начале XXI века//Мировая экономика и международные отношения.2012,№5

7. Проценко А. Миграционное измерение двусторонних отношений, // Латинская Америка. No 8, 2007

8. Роговский Е.А., Васильев В.С.Идейное оправдание экономической политики Б.Обамы//США.Канада.

9. Русанова Н.М.,Соколов В.И.Иммиграция в Канаду: уроки истории//США и Канада.Экономика,политика,культура.2008,№7

10. Саломатин А.Ю.Становление иммиграционной политики в странах Западного полушария и Европы:сравнительный историко-правовой анализ//Известия высших учебных заведений.Правоведение.2011,№2

11. Тен В.А. Иммиграционная политика США в XVII - XX вв.: краткий исторический очерк. М.: Диалог-МГУ, 1998.

12. Травкина Н.М. Современные демографические тенденции (итоги переписи населения 2010 г.) // США. Канада. Экономика-политика-культура. 2011., №12.

13. Чертина З.С. Плавильный котел? Парадигмы этнического развития в США. М.:, 2000..

14. Шлепаков А.Н. США: социальная структура общества и его национальный состав. Исторический очерк. Киев, 1976

15. Durabd J., The bracero program (1942-1964), a critical appraisal. URL: http://meme.phpwebhosting.com/~migracion/rimd/revistas/rev9/e2.pdf