Лекция 7. УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ

В настоящее время очень много говорится о борьбе с коррупцией. Она становится одной из самых актуальных задач и приоритетных направлений политико-правовой реформы в России.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[11] определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Коррупция – это не только подкупность и продажность чиновников, как зачастую она представляется в средствах массовой информации, она проявляется в системе государственной службы различными своими формами. Одной из проблем противодействия коррупции остается высокий уровень ее латентности. Выявить коррупцию достаточно сложно. Для эффективного противодействия коррупции следует в большой степени уделить внимание ее предупреждению.

Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568) в качестве одной из главных мер противодействия коррупции называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе.

Федеральный закон от 27.07.2009 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[12] (далее- Закон о гражданской службе) содержит ряд административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. Статус гражданского служащего, прописанный в главе 3 Закона о гражданской службе, содержит права и обязанности гражданских служащих, определяет требования к служебному поведению, устанавливает запреты и ограничения, связанные с прохождением гражданской службы.

Без сомнений, важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы. Среди них такие, как конкурс на замещение вакантных должностей, аттестация гражданских служащих на соответствие замещаемой должности, квалификационный экзамен при решении вопроса о присвоении классных чинов, ежегодное представление сведений о доходах гражданского служащего и членов его семьи.

Также Закон о гражданской службе регламентирует такой важный институт гражданской службы, как конфликт интересов. Для гражданской службы это новое понятие, которого не было в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации».[13] Хотя понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появилось не впервые. В Закон о гражданской службе оно перешло из законодательства о предпринимательской деятельности. Конфликт (от лат. conflictus - столкновение) - противоречие во взглядах и в отношениях, столкновение расходящихся, противоположных интересов, острый спор[14]. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними.[15]

Единое понятие «конфликт интересов» во всех сферах деятельности отсутствует.

Так под понятием конфликта интересов брокера понимается заинтересованность брокера в продаже акций, принадлежащих ему на праве собственности, либо наличие обязательств перед клиентами по их покупке (во избежание двойного представительства) или продаже (исключение приоритета клиентов перед продавцом государственных акций)..."[16]

Под конфликтом интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг понимается противоречие между имущественными и иными интересами профессионального участника рынка ценных бумаг и (или) его работников, осуществляющих свою деятельность на основании трудового или гражданско - правового договора, и клиента профессионального участника, в результате которого действия (бездействия) профессионального участника и (или) его работников причиняют убытки клиенту и (или) влекут иные неблагоприятные последствия для клиента..."[17]

Под конфликтом интересов судьи понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) судьи влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью судьи и правами и законными интересами граждан, организаций, общества, муниципального образования, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества, муниципального образования, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации..."[18]

Под конфликтом интересов при управлении средствами пенсионных накопленийпонимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений..."[19]

Конфликт интересов на государственной гражданской службе - ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации.[20]

Законодатель обязывает гражданского служащего при личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Применение данной нормы на практике вполне очевидно вызовет определенные трудности, поскольку оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт.

Также остается по настоящее время не устраненным противоречие между Законом о гражданской службе и Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[21] в части предписывающей уведомить о возникновении или угрозе конфликта интересов представителя нанимателя (в Законе о гражданской службе) или своего непосредственного начальника (в Законе о противодействии коррупции). Данные нестыковки законодательства весьма осложняют выполнение указанных норм, так как представитель нанимателя зачастую не является непосредственным начальником гражданского служащего.

Согласно Закону о гражданской службе, представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы.

Однако данный нормативный акт не устанавливает меры ответственности представителя нанимателя, если он не отреагировал на информацию о конфликте интересов должным образом.

Так в Постановлении Правительства Российской Федерации от 02.03.2006 № 113 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений»[22] зафиксировано, что если руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти или Пенсионного фонда не принял меры по недопущению возникновения конфликта интересов, к нему применяется дисциплинарное взыскание в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Ничего подобного Закон о гражданской службе не содержит.

В решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооценивать этические нормы. Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам. Обеспечение соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют их коррупционному поведению.

Выполнению таких задач вполне может способствовать антикоррупционный потенциал комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.

Основной задачей комиссии по противодействию коррупции является содействие ведомству в обеспечении соблюдения служащими требований к служебному поведению, урегулировании конфликтов интересов, противодействии коррупции[23]. Эти комиссии не рассматривают сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения и не проводят проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.

В состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов должны входить: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой, представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования (далее - научные организации и образовательные учреждения), других организаций, приглашаемые соответствующим государственным органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой Российской Федерации. Представляется, что при таком составе комиссии должны быть обеспечены беспристрастность, объективность, независимость и профессионализм в рассмотрении поставленных вопросов.

Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. В случае установления указанной комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признака дисциплинарного проступка, представитель нанимателя может (но не обязан) привлечь служащего к дисциплинарной ответственности.

В рамках предупреждения коррупции интересным представляется положение п.3 ст. 17 Закона о гражданской службе, которое предписывает, что в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, гражданин после увольнения с гражданской службе не вправе в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Однако данная норма не применяется в связи с отсутствием соответствующих нормативных актов[24].

Делать выводы, насколько эффективными будут принятые государством меры по предотвращению коррупции на государственной гражданской службе и урегулированию конфликта интересов рано. Российское антикоррупционное законодательство пока еще находится в стадии становления. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов хотя и созданы во всех государственных органах, но еще не наработали достаточной практики.

[1] Этика государственной службы.//Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. №2 (22), 98. -М.: Изд-во РАГС, 2005. -С. 22.

[2] Этика государственной службы.//Государственная служба. Проблемы профессиональной этики. Зарубежный опыт. Реферативный бюллетень. №2 (22), 98. -М.: Изд-во РАГС, 2005. -С. 31.

[3] Налбадян Ж.. Роль права в формировании этики государственной службы. -М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 3-5.

1 ОболонскийА.В / Государственная служба. Учебное пособие. -М.: Дело, 2005. С. 30.

[5] Байтов Г. Н. / Этика и нормы службы / С-Пб/ «Питер», 2003, с. 9

[6] Байтов Г. Н. / Этика и нормы службы / С-Пб/ «Питер», 2003, с. 19

[7] Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. - Ростов-на-Дону: «Феникс»,2006 С. 159.

1 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition // World Bank Policy Research Working Paper № 2444. September 2000. P. 2. В другой своей статье они называют эти виды коррупции соответственно “крупной коррупцией, патронажем и мелкой коррупцией”. См.: Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D., Schankerman M. Measuring Governance Corruption and State Capture. How Firms and Bureaucrats Shape the Business Environment in Transition Economies // Policy Research Working Paper 2312. EBRD and the World Bank. April 2000. P. 19.

2 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture, Corruption and Influence in Transition // World Bank Policy Research Working Paper. №. 2444. September 2000. Р. 5 – 6.

3 Schmidt Chr. Penser la guerre, penser l’économie. P., 1991. Р. 116 – 117.

4 Puffer Sh.M., McCarthy D.J., Naumov A.I. The Russian Capitalist Experiment From State-Owned Organizations to Entrepreneurships. Cheltenham (UK): Edward Elgar, 2000. Р. 13.

5 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Op. cit. P. 22.

6 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Op. cit. P. 22.

7 Для оценки защищенности прав собственности респондентам предлагалось оценить меру своего согласия с утверждением “Я уверен, что юридическая система защитит мои договорные права и права собственности при разрешении деловых споров”. См.: Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Op. cit. P. 27.

8 Huntington S. Political order in changing societies. New Haven: Yale University Press, 1968.

9 См. сборник “Российская деловая культура” (М.: ТПП РФ, 1999).

10 Так, например, по данным опросов населения г. Нижнего Новгорода, проведенного по квотной выборке (n=600) Центром конфликтологии ИС РАН совместно с Центром конфликтологии Нижегородского отделения ИС РАН в 2001 г., на вопрос о том, “что больше всего необходимо, чтобы стать богатым в России”, 63,6% опрошенных выбрали ответ “иметь нужные связи” (среди государственных служащих – 55%, среди предпринимателей – 45%).

11 де Сото Э. Иной путь. Невидимая революция в третьем мире. М.: Catallaxy, 1995. C. 189.

12 Шихирев П.Н. Отношенческая культура // Психологический журнал. 1993.

13 Коулмен Дж. Социальный капитал // Общественные науки и современность. 2001.

14 Радаев В.В. Формирование новых российских рынков: трансакционные издержки, формы контроля и деловая этика. М.: Центр политических технологий, 1998.

15 Cartier-Bresson J. Op. cit. P. 147-148 (Цит. по: Экономические и социальные проблемы России. Вып. II. Социально-экономические аспекты коррупции. С. 59.).

16 Hellman J.S., Jones G., Kaufmann D. Op. cit. P. 21.

17 Klitgaard R. Adjusting to reality: Beyond “state versus market” in economic development. San Francisco: ICS Press, 1991.

18 По данным опроса населения г. Нижнего Новгорода, проведенного Центром конфликтологии ИС РАН совместно с Центром конфликтологии Нижегородского отделения ИС РАН в 2001 г.

19 Мертон Р. Социаль­ная структура и аномия // Социология преступ­ности. М., 1966. C. 299 – 313.

20 Reisman W. Folded lies. N.Y.: The Free Press, 1979. См.: Жилина И.Ю., Иванова Н.Н. Экономика коррупции // Экономические и социальные проблемы России. Вып. II. Социально-экономические проблемы коррупции. М.: ИНИОН, 1998. С. 53.

21 По данным опроса населения г. Нижнего Новгорода, проведенного Центром конфликтологии ИС РАН совместно с Центром конфликтологии Нижегородского отделения ИС РАН в 2001 г., 42,3% согласны с тем, что поскольку нашем обществе много несправедливых законов, их нарушение вполне оправдано; только 11,4% считают справедливость возможной в российском обществе; 75,3% полагают, что простой человек не может отстоять свои законные права перед местными или региональными органами власти. Характерно то, что нарушение несправедливых законов считают оправданным 53% опрошенных предпринимателей и 44% госслужащих.

22 Andvig J. The economics of corruption: A survey // Studi economici. 1991. Vol. 46. № 43. Р. 57-94.См.: Жилина И.Ю., Иванова Н.Н. Экономика коррупции // Экономические и социальные проблемы России. Вып. II. Социально-экономические проблемы коррупции. М.: ИНИОН, 1998. С. 53.

23 Arunthanes W., Tansuhaj P., Lemak D.J. Cross-cultural Business Gift Giving. A New Conceptualization and Theoretical Framework // International Marketing Review. 1994. Vol. 11. № 4. Р. 46-47.

24 Hall E.T. The Silent Language. Doubleday, New York, 1959.

25 Hall E.T., Hall R.M. Hidden Differences Doing Business with the Japanese. Anchor Press-Doubleday, N.Y., 1987.

26 La Porta R., Lopez-De-Silanes F., Shleifer A., Vishny R.W. Trust in Large Organizations // The American Economic Review. Papers and Proceedings. 1997 (CXXXVII). № 2. P. 337.

27 La Porta R., Lopez-De-Silanes F., Shleifer A., Vishny R.W. The Quality of Government // The Journal of Law, Economics and Organization. 1999. Vol. XV (1). P. 251-252.

28 Treisman D. The Causes of Corruption: A Cross-National Study. Unpublished manuscript, University of California, Los Angeles, June 1999. См.: Lambsdorff J.G. Corruption in Empirical Research - A Review // Transparency International Working Paper. November, 1999.

29 Paldam M. Corruption and Religion. Adding to the Economic Model. Unpublished manuscript, Aarhus University, Denmark, September 1999.

30 LaPalombara J. Structural and Institutional Aspects of Corruption // Social Research. 1994. Vol. LXI. Р. 325-350.

31 Hofstede G. Cultures and organizations: Software of the mind. New York, NY: McGraw Hill, 1997. P. 28.

32 Cohen J. R., Laurie W.P., Sharp D.J. A methodological note on cross-cultural accounting ethics research // International Journal of Accounting. 1996. Vol. 31(1),. P. 58.

33 Zaniatu M. El contexto humano de la corrupcion // Eficiencia, corrupcion y crecimiento con equidad. Aula Abierta de Etica (editor). Bilbao, Spain: Universidad de Deusto, 1996; Gonzalez-Fabre R. Las estructuras culturales de la corrupcion en Venezuela // Ibidem, p. 60.

34 Cohen J. R., Laurie W.P., Sharp D.J. Op. cit. P. 61.

35 Vitell S.J., Nwachukwu S.L., Barnes J.H. The effects of culture on ethical decision-making: An application of Hofstede's typology // Journal of Business Ethics. 1993. № 12. Р. 758.

36 Rashid S. Public utilities in egalitarian LDC's: The role of bribery in achieving Pareto efficiency // Kyklos. 1981. №34. Р. 448 – 460.

37 Vitell S.J., Nwachukwu S.L., Barnes J.H. The effects of culture on ethical decision-making: An application of Hofstede's typology // Journal of Business Ethics. 1993. № 12. Р. 757.

38 Lambsdorff J. G. Corruption in Empirical Research – A Review // Transparency International Working Paper. November, 1999.

39 Cohen J. R., Laurie W.P., Sharp D.J. Op. cit. Р. 55 – 66.

40 Husted B. Wealth, Culture and Corruption // Journal of International Business Studies. 1999. Vol. XXX (2). P. 339-346.

41 Ibidem.

[8] Ibidem. Р. 355.

[9] Клямкин И., Тимофеев Л. Теневая Россия. Экономико-социологическое исследование. М.: РГГУ, 2000. С. 243.

[10] Там же. С. 217, 225.

[11] «Российская газета» 30.12.2008.

[12] «Российская газета» № 162, 31.07.2004.

[13] СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.

[14] Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. «Современный экономический словарь» (ИНФРА-М, 2006).

[15] Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. № 12

[16] Постановление Правительства РФ от 28.11.2002 № 845 «О привлечении брокеров для продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг».

[17] Постановление ФКЦБ РФ от 05.11.1998 № 44 «О предотвращении конфликта интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг».

[18] Закон от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».

[19] Федеральный закон от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».

[20] Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

[21] «Парламентская газета» № 90, 31.12.2008

[22] «Российская газета» № 48 10.03.2006.

[23] Указ Президента Российской Федерации от 03.03.2007 № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».

[24] Письмо Минздравсоцразвития РФ от 24.04.2009 № 3854-17 «О реализации отдельных положений законодательства о противодействии коррупции».