Правотворчество – это особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм.

Это творческая, созидательная деятельность, в процессе которой познаются и изучаются явления, требующие правовой регламентации, определяются потребности общества и государства, осуществление которых должно реализовываться в правовых рамках. Данная деятельность всегда направлена на поиск среди множества вариантов правового регулирования наиболее эффективных, социально полезных, а также на закрепление перспективных направлений развития общества и государства. Ее позитивным результатом выступает выработка и установление правил поведения – правовых норм.

Правотворчество предполагает также внесение соответствующих корректировок, дополнений в содержание правовых актов или их отмену с учетом изменившихся общественных отношений. Помимо этого правотворчество рассматривается в качестве эффективного средства устранения пробелов в действующей системе права.

Таким образом к функциям правотворческого процесса относят следующие: обновление действующего законодательства, т.е. издание новых нормативно-правовых актов; устранение (отмена) устаревших юридических норм; восполнение пробелов в праве.

Качество и содержательная сторона принимаемых нормативно-правовых актов определяется уровнем общей и правовой культуры правотворцев и является показателем демократичности и цивилизованности государства.

Правотворчество как деятельность по установлению, изменению или отмене правовых норм можно подразделить на определенные виды, которые носят достаточно постоянный характер и функционируют в тесной взаимосвязи друг с другом. Выделяют следующие виды правотворчества с учетом субъектного состава правотворческого процесса: народное правотворчество, правотворчество государственных органов и должностных лиц, санкционированное правотворчество.

1. Народное правотворчество осуществляется в рамках референдума, то есть путем участия населения страны в принятии законов путем всенародного голосования. Таким образом, народ непосредственно принимает правотворческое решение. В Конституции Российской Федерации сказано, что референдум это всенародное голосование граждан Российской Федерации по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, а решения, принятые в порядке референдума обладают высшей юридической силой.

Референдум в Российской Федерации проводится на основании федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Референдум Российской Федерации проводится на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Инициатива проведения референдума Российской Федерации принадлежит: не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме Российской Федерации и Конституционному Собранию.

2. Правотворчество государственных органов и должностных лицосуществляется в рамках законотворчества и подзаконного нормотворчества. Правом принятия законов обладают Государственная дума и представительные органы власти субъектов федерации. Законы обладают высшей юридической силой, и их целью является регулирование наиболее значимых общественных отношений. Законодательная процедура четко определяется в Конституции Российской Федерации и в конституциях и уставах субъектов федерации.

Механизм законотворческой работы парламентов отличается некоторыми особенностями, в частности, ограниченным кругом субъектов права законодательной инициативы, строгой регламентацией процедуры прохождения проекта в парламенте и последовательной сменой стадий правотворческого процесса.

Подзаконное правотворчество – это правотворческая деятельность органов и должностных лиц по созданию подзаконных нормативных актов. Принятие актов подзаконного правотворчества необходимо для обеспечения реализации закона.

К субъектам подзаконного правотворчества относятся: Президент, Правительство, иные высшие органы государства, имеющие по закону право создания нормативно-правовых актов. Такая форма правотворческой деятельности, наряду с законотворчеством, является наиболее распространенной в Российской Федерации. Каждый орган определяет самостоятельно порядок и процедуру подготовки и принятия подзаконных нормативно-правовых актов. В то же время существует особый порядок подготовки указов Президента, постановлений и распоряжений Правительства, актов органов исполнительной власти государства.

Значительное место в системе нормативно-правовых актов занимает подзаконное, ведомственное нормотворчество. Общеизвестно, что ведомственные нормативные акты играют вспомогательную роль по отношению к законам государства и в то же время эту роль нельзя недооценивать, так как не все законы имеют прямое действие, многие требуют дальнейшей детализации и конкретизации, что возможно только через издание ведомственных нормативных актов.

Существует ряд требований, предъявляемых к ведомственным нормативно-правовым актам:

1. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Постановления правительства и конкретизирующие их министерские ведомственные акты должны функционировать как цельная и непротиворечивая система, элементы которой тесно взаимосвязаны между собой.

2. Издание нормативного акта возможно только правомочным для этого органом и по вопросам, входящим в его компетенцию.

3. Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Структура нормативно-правового акта должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования.

4. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, подлежат обязательной государственной регистрации в Министерстве юстиции и должны быть официально опубликованы.

При нормотворчестве правоохранительных органов особое внимание уделяется вопросу соответствия ведомственного правотворчества Конституции и Международным нормативным актам в области соблюдения прав и свобод человека. Особенно это важно с той точки зрения, что правоохранительные органы наделены государством особыми правомочиями, одни из них имеют право проведения оперативно-розыскных мероприятий, применения мер принуждения, привлечения граждан к административной ответственности, использования оружия и специальных средств, другие имеют право привлечения граждан к уголовной ответственности и т.д. Все это сопряжено с ограничением отдельных прав и свобод личности, сужением ее индивидуальной свободы. Поэтому важно, чтобы в нормативно-правовых актах правоохранительных органов такие ограничения, не выходили за рамки, предусмотренные действующим законодательствам.

3. Санкционированное правотворчество это санкционирование государственными органами сложившихся в виде обычаев правил поведения и разрешенная государством правотворческая деятельность органов местного самоуправления и отдельных негосударственных организаций.

Санкционирование государством обычаев осуществляется путем указания в действующем законодательстве на возможность использования конкретного обычая для разрешения определенной правовой ситуации (например, в ст. 5 Гражданского кодекса указывается, что отдельные имущественные отношения могут регулироваться обычаями делового оборота). Это, так называемое, предварительное правотворчество.

К этому виду правотворчества относится и правотворчество органов местного самоуправления. Такая деятельность нормативно урегулирована правовыми актами, принятыми федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации. Органы местного самоуправления могут принимать нормативные акты по предметам ведения муниципального образования. Санкционированное правотворчество включает в себя и нормотворчество отдельных негосударственных организаций (например, общественные объединения).