Парламент: порядок формирования, структура и полномочия

Смысл деятельности парламента как общенационально­го представительного учреждения состоит в согласованном принятии государственных решений, прежде всего законов, после всесторсннего обсуждения. Он консолидирует разно­образные социальные интересы и призван выражать волю народа.

Реальное значение парламент приобрел после буржуаз­ных революций XVII—XVIII вв., однако возник он гораздо раньше — в ХШ веке в Англии. Собственно наименование «парламент» для обозначения представительного учрежде­ния применяйся в Бельгии, Великобритании, Индии, Ита­лии, Франции Японии и др. В США и странах Латинской Америки он называется конгрессом, в Швеции — риксда­гом, в Испании — Генеральными кортесами, в Норвегии — стортингом, в Украине — Верховной радой, в Израиле — кнессетом.

В каждой cтранe по-своему решаются вопросы устройст­ва и функционирования парламента, но есть общие призна­ки, которые учитываются в парламентской практике.

В конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства определяется фор­мой правления. В парламентской республике и парла­ментской монархии выборный представительный орган государственной власти, олицетворяя народный сувере­нитет, формирует и контролирует правительство, а в пре­зидентской (полупрезидентской) республике и дуалисти­ческой монархии он делит власть с главой государства, который сам формирует и контролирует правительство (.по не исключает его отдельных властно-контрольных полномочий).

По структуре парламенты подразделяются на однопа­латные и двухпалатные. Однако в политической истории известны случаи парламентов с большим количеством па­лат (Парламент Социалистической Федеративной Респуб­лики Югославии в 70-е гг. XX в. состоял из пяти палат, что осложняло его работу). Большинство парламентов однопа­латные (уникамеральные), двухпалатные (бикамеральные) парламенты составляют меньшинство, хотя за последнее время их число расширилось (Казахстан, Польша, Румы­ния, Словения, Фиджи, Чехия и др.).

Способы формирования нижней и верхней палат раз­личны. Члены нижней (первой) палаты обычно называют­ся депутатами, народными представителями и избираются на четыре-пять лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов (Китай), или посредством косвенных выборов (Бутан, Свазиленд).

Верхняя (вторая) палата, состоящая из сенаторов, фор­мируется различными способами: путем прямых выборов (Бразилия, Италия, Румыния, США, Япония), путем не­прямых выборов (Беларусь, Индия, Франция), сочетани­ем прямых и косвенных выборов (Испания), посредством назначения на должность (Германия, Иордания, Канада, Таиланд). В ряде стран при формировании сената исполь­зуются несколько способов (Бельгия, Норвегия). В Вели­кобритании на протяжении многих веков места в палате лордов ряд членов палаты занимали по наследству. Срок полномочий сенаторов — пять, шесть и даже восемь лет (например, в Республике Палау).

Как правило, палаты включают в себя руководящие ор­ганы: председателя (спикера), заместителя председателя (вице-спикера), президиум, бюро. Для выполнения пол­номочий создаются парламентские комиссии, комитеты, а из членов одной партии или партийного блока — парла­ментские фракции, депутатские группы.

Специфика компетенции парламента связана с его при­родой как высшего представительного органа, осуществ­ляющего законодательную власть. Парламент сам вправе определять свою компетенцию путем принятия законов и даже конституции (в тех государствах, где она прини­мается или утверждается парламентским способом). Он издает основополагающие акты о компетенции органов исполнительной и судебной власти, а в федеративных государствах устанавливает основы взаимодействия федерального центра и субъектов федерации, разграничивая сферы их ведения. Это единственный орган государст­венной власти, обладающий законодательной властью и создающий законы. Исключения — Китайская Народ­ная Республика и Туркменистан, где предусмотрены два государственных органа, осуществляющих в общенацио­нальном масштабе законотворчество. Другие государст­венные органы (например, исполнительные) могут прини­мать законы, если прямо уполномочены парламентом, т.е. в порядке делегирования законодательных полномочий на конкретный срок.

Современный парламент обладает следующими полно­мочиями: а) законодательными; б) представительными; в) финансово-бюджетными; г) в сфере международных от­ношений, обороны и безопасности; д) организационно-кон­трольными.

Из-за их важности и политической значимости рассмот­рим последнюю группу парламентских полномочий более подробно. Они обширны и имеют многолетнюю практику осуществления в государствах с парламентскими формами правления. Значимы они в президентских и полупрези­дентских республиках, однако их осуществление связано прежде всего с системой сдержек и противовесов. В реа­лизации контрольных полномочий главным образом заин­тересовано парламентское большинство, оппозиционное правительству или главе государства, которое эффективно использует предоставленные конституционные правомочия. Типичный пример — Франция в 90-х гг. XX в. или США в условиях разделенного правления.

Парламентский контроль разнообразен и проявляется в следующих формах:

1) депутатского вопроса, задаваемого устно на засе­дании парламента, и депутатского запроса, выраженного документально. Они содержат обращение в компетентный орган, чаще всего к правительству, о предоставлении необ­ходимой информации, важной для депутата или избирате­лей;

2) интерпелляции — особой разновидности депутатского запроса, вносимой группой парламентариев правительству по крупному или политически значимому вопросу. Она сопровождается парламентскими дебатами и приводит к постановке вопроса о доверии правительству. Результа­том интерпелляции может быть отставка отдельного ми­нистра, нескольких министров, всего правительства;

3) парламентского расследования (в этом случае создает­ся специальная комиссия или комитет по расследованию). Оно проводится по вопросам, входящим в компетенцию представительного органа;

4) отчета правительства, органов исполнительной власти, учреждений (органов), подконтрольных парламенту, о про­деланной работе и сопровождаемого принятием соответст­вующего парламентского решения;

5) выражения недоверия правительству или отказа в до­верии, что приводит к его отставке. Однако в политической и парламентской практике подобное происходит редко и напрямую зависит от соотношения сил в представитель­ном органе государственной власти.

Содержание парламентских полномочий, их объем и осо­бенно соотношение между собой в зарубежных государст­вах неодинаковы.

В классических президентских республиках не преду­смотрены конституционные основания роспуска парла­мента. Однако он может иметь место в силу фактических обстоятельств (например, военного переворота, воспре­пятствования деятельности законодательного органа). В государствах с парламентскими формами правления ти­пичными конституционными основаниями роспуска пар­ламента являются: выражение недоверия правительству, отказ последнему в доверии, неспособность сформировать правительство, непринятие государственного бюджета в установленный срок.