Перспективы федерализма в Российской Федерации

В соответствии с Конституцией Российской Федерации в нашей стране закреплена федеративная модель государственного устройства. Одновременно следует обратить внимание и на тот факт, что без фундаментального правового и духовного обеспечения федеративных отношений федерализм в России в лучшем случае превращается в формальную политическую декларацию, а в худшем — легко перерастает в бюрократический унитаризм или рыхлый конфедерализм с опасными последствиями конфликтов и трагедий.

Первейшая задача в современных условиях развития российского федерализма — это реализация на практике конституционной модели федерализма, его закрепления должными правовыми, финансово-экономическими и организационно-управленческими механизмами, которые призваны обеспечивать федерализацию всех сфер общественной и государственной жизни. Это тяжелейшая государственно-реформаторская задача российского общества и государственной власти всех уровней в тактическом и стратегическом измерениях. И для ее обеспечения необходимо изучать, прослеживать тенденции развития федеративных отношений. Отсюда и актуальность федералогии как попытки научно-теоретического обобщения теории и практики федерализма.

Федерализм, мы убеждены, является наиболее устойчивой формой государственного устройства крупных, сложных точки зрения территориального устройства и многонациональных государств современного мира, который позволяет выстраивать отношения власти и управления на территории всей страны с учетом как общих интересов государства, так и самобытности и специфики его составных частей — субъектов федерации и местных сообществ. Одновременно федерализм — это еще и мировоззрение, философия, культура государственного устройства и современный управленческий способ выполнения исторической для нашей страны задачи — собирания в едином государстве народов и земель российских. В современных условиях трудно при этом видеть «чисто» унитарную или федеративную модель государства.

Федерализм — это еще и территориальная форма демократии. С ее помощью государство обеспечивает этнокультурный, конфессиональный и местный плюрализм, отражая в своей деятельности интересы и потребности тех или иных сообществ, развивая привычные для них системы самоорганизации, вовлекая, таким образом, все слои общества на всех уровнях в управление государственными и общественными делами, укрепляя единство народа и государства в целом. Это происходит при условии, что каждый уровень располагает не только полномочиями, но и обязанностями, мерой ответственности перед гражданами, перед государством. Такова модель федеративной демократии, где разные составные части государства уравновешены в своих правах и свободах, в возможностях учета своей специфики, а также совместного соблюдения обязательств по укреплению единства Российской Федерации. Мы доказываем на примере России, что федерализм — это способ максимального демократического приближения деятельности государства к особенностям и потребностям местных сообществ. Федерализм — это механизм обеспечения единства многообразия в такой сложной стране, как Россия. Все это мы и старались осветить в настоящем учебном пособии. Но это только первая проба.

Современное положение российского федерализма таково, что он достаточно тяжело преодолел этап демократического романтизма, находясь, с одной стороны, в тисках старых унитаристских подходов, а с другой — под постоянным прессингом сепаратистских, конфедеративных тенденций. Как показывает практика, наиболее перспективный путь развития государственного устройства России — в отходе от этих крайних форм и наполнении всей системы государственной власти и управления, гражданского общества потенциалом федеративной демократии. Именно на это направлены и инициативы Президента Российской Федерации В.В. Путина по федеративной реформе. Предпринимаемые Президентом меры по упорядочению федеративных отношений в первую очередь нужно и можно закреплять не столько административно-политическими методами, сколько путем постоянного совершенствования механизмов правового регулирования всего комплекса федеративных отношений, федерализацией всех сфер российского общества, корректировкой форм и методов управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

Если мы встали на путь демократизации, то это неминуемо должно вести к приближению государственной власти к потребностям сообществ всех уровней интересам и чаяниям граждан. Следовательно, только выстраивая сверху донизу государство федеративной демократии, мы можем решить задачу устойчивого обустройства народов и регионов в составе единой России. Именно об этом говорит и опыт государственного строительства России в XX веке. Унитаризм лишь на первый взгляд кажется державной идеей, но, в конечном итоге, лишает государство способности своевременного адаптирования и регулирования всей специфики интересов местных сообществ, регионов и народов страны. В XX веке Россия дважды перенесла потрясения из-за чрезмерной централизации власти и унитаризации государственного управления.

Поэтому важно, чтобы не в будущем, а уже сейчас федеративная демократия, как наиболее приемлемая и перспективная для России форма государственного устройства и управления, получила свое политическое, правовое, организационное, экономическое и культурно-информационное обеспечение. Без этого позиции федеративной демократии будут носить декларативный характер и не станут определяющими в повседневной деятельности российского государства, органов власти в центре и на местах. Дефицит федерализма и демократии несет угрозу единству и безопасности России, правам и свободам граждан и народов страны. На основе исторического опыта государственного строительства в России, федеративного потенциала необходимо определить, спроектировать желаемое и перспективное состояние Российской Федерации. И необходимо это делать не столько написанием еще одной конституции, а реализацией ее федеративного потенциала в правовой практике, выработкой и утверждением четких правовых и управленческих механизмов развития федеративных отношений по всем сферам государственной и общественной жизни.

Сегодня важно учесть и использовать достижения мировой и российской демократии и федерализма, весь тот правовой и фактологический материал, накопленный (особенно после 1990 года) федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, российским обществом в целом в укреплении российской государственности, в совершенствовании государственного управления. На базе действующей Конституции, ее федеративного потенциала необходимо создать пакет законодательных актов и программ, направленных на регулирование правовых, экономических, социальных и культурных отношений, способных обеспечивать как целостность единого государства, так и самоуправленческие возможности, самостоятельность субъектов Федерации, местных сообществ, а в целом — динамизм всей системы федеративных отношений. Важно учесть и тот момент, что мы почти преодолели достаточно опасный для нашей страны этап развития федеративных отношений, состояние смуты и хаоса. Политическим отношениям был свойствен крайний подход жесткого унитаризма и конфедеративного сепаратизма.

Необходимо подчеркнуть: правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами заложены в Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. II), а также в главе «Федеративное устройство» (ст. 71 и 72). При этом ст. 73 Конституции Российской Федерации устанавливает, что по всем остальным предметам ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти. И их перечень в субъектах порой оказывается различным. Но это не является основанием для вторжения в исключительные полномочия Российской Федерации. Во всех этих вопросах необходимо обеспечить укрепление вертикали власти за счет четкого правового разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления. Отсутствие

необходимых законов приводит к самоотстранению различных уровней власти от решения наиболее насущных проблем населения страны, нарушает права и свободы граждан, ограничивает возможности местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации и уставы субъектов Федерации включили статьи о разграничении полномочий между органами власти и органами местного самоуправления, но все это порой делается с позиции сохранения властных полномочий на одном уровне и перекладывания ответственности на другой уровень. Именно отсутствие критериев и процедур разграничения полномочий между субъектами Федерации и местным самоуправлением стало в России причиной многих противоречий и конфликтов по всей вертикали государственной власти. Без четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления принцип федерализма не доводится до местных сообществ. В результате в государственной политике неучтенными остаются интересы конкретных общин, населения районов, городов, сельских поселений. Отсюда — неурегулированность и ряда экономических, культурных, языковых, местных и этнокультурных проблем. Не в полной мере в законодательстве используется возможность наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями с передачей им необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Эффективное осуществление местного самоуправления — это одна из гарантий реального осуществления прав и свобод человека, прав и возможностей местных сообществ. В 2003 году уже принят новый Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления».

Отсутствие четкого механизма разграничения полномочий между всеми уровнями публичной власти в России не позволяет выработать единую модель федеративных отношений, которая доходила бы до каждого сообщества, до конкретных граждан и учитывала наличие в России равноправных, но в то же время и достаточно разнородных субъектов Федерации, и тем более самобытных местных сообществ — местного самоуправления.

Конкретные прикладные проблемы разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления необходимо решать главным образом законодательством субъектов Федерации, а в случае необходимости — заключая конкретные соглашения на какой-то период. Иначе легитимность выполнения органами местного самоуправления целого ряда государственных полномочий в любое время будет поставлена под сомнение. Достаточно много пробелов во взаимоотношениях органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления заполнено решениями Конституционного и других судов. Концепция должна учесть и эти решения. Генеральным направлением при этом должно стать перемещение основной тяжести всей этой работы на уровень субъектов Федерации. Федеральные же органы государственной власти призваны прослеживать по всей вертикали государственной власти реализацию системы правовых гарантий, защиты прав и свобод человека,

местных сообществ в соответствии с Конституцией и законами Российской Федерации.

Для современной России нет альтернативы демократии и федерализму. И с ними связаны перспективы обустройства России, ее граждан и народов, их благополучие и безопасность. Отделение органов местного самоуправления от государственной власти не означает, что оно (местное самоуправление) перестает быть одним из основ российской государственности. Все уровни власти, в том числе и публичной, являются частью системы федеративных отношений. Самостоятельность субъектов Федерации и местного самоуправления в сфере своих полномочий призвана укреплять жизнеспособность и устойчивость Федерации, единство и управляемость государства. Как централизация, так и децентрализация полномочий в одинаковой степени могут выступать рычагами укрепления государства, если ими разумно пользоваться. Тут все надо взвесить, просчитать, предвидеть. И этому служит попытка систематизации знаний по федерализму в учебной дисциплине «Федералогия».

Конституция Российской Федерации указывает на пять групп предметов ведения и полномочий, которые должны быть распределены и получить четкое правовое обеспечение: исключительное ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации; ведение субъектов Федерации; совместное ведение двух или более так называемых «сложносоставных» субъектов Федерации, а также те государственные полномочия, делегированные органам местного самоуправления. При решении всего комплекса вопросов необходимо исходить из конституционного принципа субсидиарности: вопросы отнесены разумно к компетенции того уровня управления, на котором они решаются наиболее эффективно, т.е. не обязательно решать «наверху» вопросы, которые могут быть успешно решены на низовых уровнях управления. Федерализм дает возможность разумно использовать как централизацию, так и децентрализацию властных полномочий и управления в федеративном государстве.

В перспективе необходимо определить четкие правовые процедуры, которые, ориентируясь в большей степени на учет местных, региональных, этнических и других особенностей субъектов Федерации, на потребности и самоуправленческие возможности местных сообществ, усиливали бы влияние центростремительных, объединительных тенденций развития российской государственности, а также заложили бы механизмы четкого перераспределения, при необходимости, полномочий органов власти по вертикали без ущерба для безопасности и целостности государства, прав и свобод граждан.

Важно также предусмотреть технологические процедуры, обеспечивающие государственно-правовые гарантии устойчивого развития российского федеративного государства на всех уровнях. Безусловно, необходимо усиливать меры ответственности государственных органов власти, органов местного самоуправления и должностных лиц за действия, направленные на нарушение государственной и территориальной целостности государства, гарантий прав и свобод человека и гражданина.

В первую очередь необходимо безотлагательно определить правовые процедуры, механизмы реализации совместных полномочий (ст. 72 Конституции Российской Федерации), стимулируя тем самым федерализацию всех сфер общественных отношений в нашей стране. Кроме разработки законодательства по федерализму на федеральном уровне особое значение имеет также гармоничное соотношение федерального и регионального законодательств, их взаимодействия. Следует рассматривать федеральное и региональное законодательство в одной целостной системе, поскольку речь идет о едином правовом пространстве Российской Федерации. И здесь важно исходить из учета того же принципа субсидиарности — «взаимодополняемости», «взаимозаменяемости» уровней властей, совместного принятия решений, делегирования и реализации властных и управленческих полномочий в интересах повышения жизнеспособности государственной власти, системы государственного управления и демократического развития гражданского общества.

Поэтому уже сейчас необходимо определить суть федерализма и обозначить четкое определение сущности понятийно-категориального аппарата федерализма, в частности: «предмет ведения», «функции», «полномочия», «совместные полномочия», «правовые основы», «совместные компетенции», «кооперативный федерализм», «субсидиарность», «общие принципы», «общие вопросы», «федеральное вмешательство» и другие, а также конкретные особенности их проявления в правовой практике государственного строительства и управления в России. Сюда также можно отнести уточнение статусных характеристик, компетенций, предметов ведения и полномочий субъектов федерации и их ответственности в системе федеративных отношений. Исходя из учета интересов, самобытности развития каждого субъекта Федерации необходим поиск таких правовых механизмов, которые способны были бы стимулировать общность их базовых интересов, единство и многообразие многонационального народа Российской Федерации, тенденции к сохранению целостности Федерации.

Важно посредством правовых технологий раскрыть и задействовать механизмы диалектического взаимодействия общего и особенного на практике, с тем, чтобы выйти на формулу «единство многообразия» как формулу гармоничного взаимодействия и самостоятельного развития субъектов Федерации, их политической, экономической и духовной общности, целостности российского государства. Однако важно обеспечить при этом правовое регулирование конституционно установленных предметов ведения на каждом уровне государственной власти.

Следует определить четкие правовые механизмы разграничения полномочий, в том числе и прежде всего процедуры, а также правовые нормы распределения и практической реализации совместных полномочий (ст. 72 Конституции Российской Федерации) на федеральном и региональном уровне, расшифровывая паритеты права органов власти каждого уровня, исходя из того, что разграничение и распределение полномочий — это рычаги укрепления Федерации, а не ее разрыхление или ослабление, как порой получается на

практике. Поэтому уточнение и правовое регулирование полномочий субъектов Федерации в законодательном процессе единого правового пространства Российской Федерации призвано привести федеративные отношения к устойчивости. Отсюда следует необходимость поиска и реализации четких правовых мер ответственности, федерального вмешательства и компенсационных механизмов в развитии федеративных отношений, доведение их до уровня местного самоуправления, обеспечивая разграничение полномочий между органами власти субъектов Федерации и органами власти местного самоуправления, вводя при необходимости механизмы делегирования органам самоуправления государственных полномочий.

Особо важно предусмотреть механизмы, направленные на гарантию реализации принципов и механизмов укрепления единого правового пространства Российской Федерации, обеспечивающие на практике приоритет Конституции Российской Федерации и федеральных законов, непременное приведение регионального законодательства в соответствие с их требованиями. В целях совершенствования российского законодательства в целом тут важны встречные усилия федерального и регионального законодательств, в том числе по учету законов и законодательных инициатив субъектов Федерации, работающих в «опережающем режиме». Следует преодолеть нынешнее состояние пассивного участия субъектов Федерации в федеральном законотворчестве.

Принципиально важно предусмотреть механизм использования института федерального вмешательства в дела субъектов Федерации — как неотъемлемого и важного механизма сохранения государственной, территориальной целостности Российской Федерации, защиты прав и свобод человека и гражданина на всей территории России, учитывая при этом принцип конституционной защиты интересов субъектов Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции), который не допускает произвольного вмешательства Федерации в сферы ведения субъектов. Таким образом, речь идет о большой комплексной законотворческой работе по созданию правовых основ развития федеративных отношений, по обеспечению, реализации государственно-правового потенциала федерализма, который содержит в себе Конституция Российской Федерации.

В перспективе совершенствования федеративных отношений важными являются критерии:

· а) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

· б) обеспечение принципа народовластия — равноправное участие граждан России в управлении делами государства независимо от их национальной, религиозной и иной принадлежности и места проживания на территории Российской Федерации;

· в) верховенство закона и соблюдение законности — принцип правового государства;

· г) разделение власти по горизонтали и полномочий властей по вертикали;

· д) закрепление полномочий и ответственности федеральных органов власти, органов власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Для того чтобы объединить субъекты Федерации, учесть особенности местных сообществ, соблюсти права и свободы граждан, федеративное государство должно быть правовым, устойчивым и динамичным.

Принципиальное значение имеют: требования Конституции Российской Федерации о государственной целостности, о единстве системы государственной власти, о статусе субъектов Федерации, о распространении суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию при безусловном верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов; принципы разграничения полномочий по всей вертикали государственного устройства, распределения властных полномочий, закрепления федеральных приоритетов за базовыми отраслями и ресурсами страны.

Исторический вызов, брошенный России, относится к сущностным вопросам исторического обустройства народов и земель в едином государстве. Поэтому первоочередной и стратегически важной является проблема укрепления Российской Федерации на принципах демократии и федерализма. Совершенствование федеративных отношений в Российской Федерации станет одним из шагов четкого и последовательного правового, а не субъективного, административного и тем более конъюнктурного решения вопроса управления Федерацией, от которого зависит перспектива развития целостности и эффективности функционирования российского федеративного государства. Речь идет об упорядочении системы государственной власти, формировании таких правоотношений, которые позволяли бы раскрыть в полной мере во всех сферах российского общества и государства государственно-правовой потенциал российского федерализма. И важно всем объединить свои усилия в решении проблем федерализма и безотлагательно продолжить серьезную работу по упорядочению федеративных отношений, укреплению российской государственности в современных условиях, которую начал Президент Российской Федерации.

На решение этих задач направлено и настоящее учебное пособие, которое, я надеюсь, активизирует поиск новых знаний и обобщение исторического опыта мирового и российского федерализма. На вопрос: «Какая будет Россия в XXI веке?» — Ответ должен быть: «Россия будет демократической, федеративной».

Тематика и литература по отдельным темам

Типы государства

Абдулатипов Р. Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М., 2000.

Авдинова Г. И. Социально-правовое государство // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 3.

Гончаров П. К. Социальное государство: сущность, мировой опыт, российская модель // Социально-гуманитарные знания. 2000. № 2.

Торлопов В. А. Основные модели социального государства // Человек и труд. 1998. № 5, 6.