Является ли федерализм наилучшей формой обеспечения прав и свобод граждан России?

А. Зубов, доктор исторических наук

Среди многих дурных привычек, приобретенных нами за коммунистические десятилетия, присутствует и склонность к предельно контрастному, бело-черному восприятию бытия. Если что-то плохо, то противоположное — обязательно хорошо. Классовое сознание требовало полагать крайне скверным все «буржуазное» и хорошим — «социалистическое», будь то продукты питания, мораль, демократия или стиль жизни. Мир делился на друзей и врагов — все было просто, четко и ясно. Классовый подход ныне беспокоит только чудаков, но ему на смену пришел подход национальный, дихотомия «демократ — патриот». Все эти рецидивы черно-белого видения касаются и государственно-правовой сферы. Как-то само собой свыклись мы с несложными формулами: империя — плохо, национальное государство — хорошо; унитаризм — это деспотия центра, федерализм — это демократия и свобода. Между тем налицо явная ошибка в суждении.

Конституция Муравьева или эпоха княжеских междоусобиц XIII-XV столетий, разумеется, не могут служить серьезными аргументами в пользу извечной склонности россиян к началам федерализма.

Впервые за свою тысячелетнюю историю Россия превратилась в федерацию 12 декабря 1993 г., когда россияне на национальном референдуме одобрили текст нового Основного Закона своего государства.

Между тем российский федерализм редакции декабря 1993 г. редко объявляют чем-то принципиально новым, до того в России небывалым. Гораздо чаще его рассматривают как «развитие» федерализма советского. «Новая Россия подтвердила принцип федерализма, который был закреплен в измененной статье 1 Конституции РСФСР 1978 г. в качестве одной из незыблемых основ государственного строя» — указывали, например, авторы официального комментария Конституции 1993 г.¹

Тот же Комментарий к Конституции 1993 г., на который я уже ссылался, объясняет: «Утверждение принципа федерализма — это прежде всего вывод из собственной истории, на протяжении которой народы страны испытали разные модели государственной организации и смогли найти решение, наиболее их удовлетворяющее»². Какие же «разные модели» испытали россияне «на протяжении собственной истории»? Советский федерализм, как мы уже выяснили, не в счет. Жестокая деспотия, испытывавшая наш народ семь десятилетий, могла многому научить, но уж точно не федерализму.

От слова foedus произошло не только понятие федерации, но и термин «феодализм». И наше государство в настоящее время намного ближе к феодальной монархии, где король — primus inter pares («первый среди равных»), нежели к демократической федеративной республике, объявленной в статье 1 Конституции 1993 г. Разбившись на восемьдесят девять осколков, зеркало русской государственности естественно продолжает отражать ту же самую реальность, какую отражало и целое стекло. И реальность эта авторитарно-властная, а не демократическая. Вместо одной автократии мы получили без одной девяносто. Но если в центре почти чудесным образом сохраняются существенные элементы народоправия и общероссийская государственность подобна скорее думской монархии 1906-1917 г., нежели доманифестной абсолютистской, то провинциальные автократии явственно тяготеют, за немногими исключениями, к привычной в России самодержавности. В петербургской России и в коммунистическом СССР самодержец был один — император или генеральный секретарь. Теперь же, особенно после выборов республиканских президентов и глав областных администраций, таких самодержцев на просторах Российской Федерации — множество. Чем не феодализм?

Местное самоуправление совсем не родня федерализму. Это — явления совершенно несходные. «Самоуправление,— писал один из крупнейших правоведов России, барон Борис Нольде, — есть форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений»¹. Самоуправление предполагает, что население само избирает своих начальников, которые на местном уровне осуществляют реализацию установлений законодательной, исполнительной, а иногда и судебной власти государства. Законов при этом местное самоуправление не принимает, указов не издает, но придерживается тех норм, которые объявляются в столице, и самостоятельно действует исключительно в тех сферах, которые отведены для него Положением о местном самоуправлении. Средства для своей деятельности местные самоуправления черпают из местных же налогов и сборов.

Традиций федерализма действительного у нас в стране нет. Традиции земского самоуправления есть. И они отнюдь не ограничены 1864-1917 гг. Самоуправление фактически существовало в сельских районах России на уровне губернской и волостной администрации до начала XVIII века. На Севере Руси и в Смоленской земле долго сохранялось вечевое самоуправление. Ограниченное городское самоуправление было восстановлено Екатериной Великой. Все это свидетельствует в пользу органичности принципов самоуправления для нашей страны, для русского народа.

Федерализм, напротив, оказывается в условиях России простой децентрализацией власти, но отнюдь не создает второй, восходящей от земли к престолу, связи властвующих и подвластных. И это уже начинают если не теоретически, то на практике, «методом тыка» понимать правители России. «В последнее время федеральная власть вообще ориентируется на создание системы сдержек и противовесов своеволию губернаторов при опоре на органы местного самоуправления», — отмечает С.М. Хенкин². И это вполне правильная и многократно оправдавшая себя в истории тактика.