Общая характеристика преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления

Преступления против государственной власти, интересов го­сударственной службы и службы в органах местного самоуправ­ления, традиционно именуемые должностными преступлениями, представляют собой уголовно-правовое проявление коррупции. Нормы главы 30 УК РФ посвящены установлению преступности и наказуемости деяний, представляют собой нарушения нормальной деятельности публичной власти в целом и ее орга­нов. Эти нарушения совершаются субъек­тами властных полномочий, поэтому они обладают повышенной общественной опасностью. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного само­управления (должностные преступления) — это предусмотренные гл. 30 УК общественно опасные деяния, совершаемые вопреки интересам публичной службы с использованием занимаемого виновным служебного положения и причиняющие либо создаю­щие непосредственную угрозу причинения существенного вреда правам и законным интересам граждан и организаций, общества и государства.

Видовым объектом этих преступлений является совокупность общественных отношений, обеспечивающих правильную, т.е. со­ответствующую закону, деятельность властного публичного аппа­рата — органов государственной власти, органов местного само­управления, государственных и муниципальных учреждений, а также органов управления в Вооруженных Силах, других войсках и иных воинских формированиях РФ.

В названии гл. 30 УК говорится о направленности этих пре­ступлений против государственной власти, интересов государст­венной службы и службы в органах местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» государственная служба — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномо­чий РФ, федеральных государственных органов, субъектов РФ, государственных органов субъектов РФ, а также лиц, замещаю­щих государственные должности РФ и государственные должно­сти субъектов РФ. Выделяются следующие виды государствен­ной службы: государственная гражданская служба, военная служба и правоохранительная служба.

Муниципальная служба — это профессиональная деятельность, осуществляемая на постоянной основе, на муниципальной должности, не являющейся выборной. Служба в органах местного самоуправления — более широкое понятие, чем муниципальная служба, т.к. она включает деятельность выборных должностных лиц местного самоуправления и членов выборных органов местного само­управления. И государственная служба, и служба в органах мест­ного самоуправления являются самостоятельными, но близкими по юридической природе видами публичной службы.

Посяга­тельство на интересы публичной службы означает нарушение законности в деятельности ее институтов, т.е. государствен­ных органов, органов местного самоуправления, органов управ­ления в войсках и воинских формированиях, а также отдельных муниципальных или государственных служащих.

Указание на направленность должностных преступлений против государст­венной власти следует понимать следующим образом: некоторые должностные лица не являются государственными или муници­пальными служащими, следовательно, совершая соответствую­щее преступление, не посягают на интересы соответствующей службы, но посягают на законную деятельность властного пуб­личного аппарата в целом.

Непосредственными объектами данных преступле­ний являются общественные отношения, складывающиеся по по­воду обеспечения отдельных составляющих правильного функ­ционирования властного публичного аппарата.

В преступлениях, предусмотренных ст.ст. 285, 285.1, 285.2 и 292 УК, непосредственный объект - общественные отношения, складывающиеся по поводу обязанности должностных лиц и иных публичных слу­жащих осуществлять свою профессиональную деятельность только в интересах службы.

В преступлениях, предусмотренных ст.ст. 286, 288, 293 УК, непосредственный объект - общественные отношения, складывающиеся по поводу обязанности должностных лиц и иных публичных служа­щих осуществлять свою профессиональную деятельность компе­тентно и строго на основе закона;

В преступлениях, предусмотрен­ных ст.ст. 289-291 УК, непосредственным объектом выступают общественные отношения, обес­печивающие реализацию принципа бюджетного финансирования служебной деятельности публичных служащих и должностных лиц;

В преступлении, предусмотренном ст. 287 УК, непосредственным объектом выступают общественные отношения, обеспечивающие реализацию консти­туционного принципа разделения властей.

Преступления, предусмотренные ст.ст. 285.1; 285.2; 290-292 УК, в качестве обязательного признака имеют предмет — бюджетные средства, средства государственных внебюджетных фондов, взят­ка, официальный документ.

Предмет преступления в ст. 287 УК — документы, материалы — может быть обязательным при­знаком отдельных разновидностей отказа в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ.

С объективной стороны одни из анализируемых преступ­лений характеризуются действиями, другие — как действиями, так и бездействием.

Только в форме действий могут совершаться нецелевое расходование бюджетных средств (ст.285.1УК), неце­левое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст.285.2 УК), превышение должностных полномочий (ст. 286 УК), присвоение полномочий должностного лица (ст.288 УК), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст.289 УК), получение взятки (ст.290УК), дача взятки (ст.291УК) и служебный подлог (ст.292 УК).

Такие преступления, как злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК), отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК) и халатность (ст. 293 УК), могут быть совершены и в форме бездействия.

Характеризуя действие или бездействие как признак объек­тивной стороны должностного преступления, необходимо отме­тить, что оно совершается:

а) с использованием служебных пол­номочий либо благодаря занимаемому служебному положению; б) вопреки интересам службы.

Суть первого признака в том, что сама возможность соверше­ния указанного в законе действия обусловлена компетенцией виновного или значимостью и авторитетом занимаемой им долж­ности. Иными словами, совершая преступление, виновный ис­пользует фактически имеющиеся у него в силу занимаемого слу­жебного положения возможности. Если же речь идет о бездействии, то обязанность действовать определенным образом (не выпол­ненная виновным) непосредственно предусмотрена в том или ином акте, содержащем функциональные обязанности виновного (закон, приказ, положение). В этой связи Пленум Верховного Суда СССР в п. 8 постановления от 30.03.90 № 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» указал, что по этим делам необходимо устанавливать круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, а также нормативные акты, их регламентирующие.

Второй признак свидетельствует о том, что виновный исполь­зует свое служебное положение не в интересах публичной службы, а вразрез с ними («во зло»). Его деяние противоречит как кон­кретным целям и задачам занимаемой должности или осуществ­ляемой им публичной деятельности, так и целям и задачам всего публичного аппарата в целом.

Основные составы преступлений, предусмотренных ст.ст. 285.1, 285.2, 287, 289-292 УК, сконструированы по типу формальных, по­этому такие преступления являются оконченными в момент со­вершения указанных в законе деяний вне зависимости от фактиче­ского наступления последствий. Составы остальных должностных преступлений материальные, т.е. они предусматривают в качестве обязательного, признака общественно опасные последствия в виде существенного нарушения прав и охраняемых законом интересов личности, общества или государства. Основной состав халатности (ст. 293 УК) требует причинения крупного ущерба. Соответствен­но, обязательным признаком этих преступлений является причин­ная связь между нарушением (неисполнением) лицом своих обя­занностей и наступившими вредными последствиями. С субъективной стороны все должностные преступления, кроме халатности, характеризуются умышленной формой вины. Преступления, предусмотренные ст.ст. 285, 292 УК, в качестве обязательного признака альтернативно предусматривают мотив совершения преступления — корыстная или иная личная заин­тересованность. Корыстный мотив также характерен и для пре­ступлений, предусмотренных ст.ст. 289, 290 УК, однако прямо в диспозициях соответствующих статей не назван.

В зависимости от специфики субъекта преступления все пре­ступления против государственной власти, интересов государст­венной службы и службы в органах местного самоуправления подразделяются на преступления, совершаемые:

1) любыми ли­цами, отвечающими признакам общего субъекта - ст. 291 УК;

2) государственными служащими или служащими органов мест­ного самоуправления (публичными служащими), которые не яв­ляются должностными лицами, — ст. 288 УК;

3) должностными лицами, — ст. 285-287, 289, 290, 293 УК;

4) как должностными лицами, так и публичными служащими, которые не являются должностными лицами, — ст. 292 УК.

Государственный служащий - гражданин РФ, испол­няющий обязанности госслужбы за денежное возна­граждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств соответствующего бюджета субъекта Федерации.

Му­ниципальным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Фе­дерации, обязанности по муниципальной должности муниципаль­ной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Уголовно-правовое понятие должно­стного лица дается в Примечании 1 к ст. 285 УК, из которого сле­дует, что должностными лицами признаются три категории граж­дан: а) лица, осуществляющие функции представителя власти; б) лица, выполняющие организационно-распорядительные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ; в) лица, выполняющие административно- хозяйственные функции в тех же органах, учреждениях и формированиях.

Представители власти. Легальное определение этой кате­гории должностных лиц дается в примечании к ст. 318 УК, в силу которого представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находя­щихся от него в служебной зависимости.

Главным признаком представителя власти является наличие у него распорядительных полномочий в отношении не подчиненных ему по службе лиц.

Распорядительные полномочия — это возможность предъявлять обязательные для исполнения требования, налагать меры юриди­ческой ответственности или издавать нормативные акты, содер­жащие обязательные правила поведения и (или) меры ответст­венности за их нарушения. Адресатом этих полномочий являются любые лица, не подчиненные представителю власти по службе (представитель власти может вообще не иметь подчиненных).

Примерный перечень представителей власти приведен в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2000 № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерче­ском подкупе» (например, депутаты Государственной Думы, де­путаты законодательных органов государственной власти субъек­тов РФ, члены Правительства РФ и органов исполнительной вла­сти субъектов РФ, судьи федеральных судов и мировые судьи, наделенные соответствующими полномочиями работники проку­ратуры и т.п.).

Лица, выполняющие организационно-распорядительные функ­ции. Организационно-распорядительные функции, в отличие от функций представителя власти, по общему правилу реализуются в сфере подчиненности одних лиц другим, т.е. выполняются началь­ником в процессе его взаимоотношений с подчиненными по служ­бе. Они включают, например, подбор и расстановку кадров, орга­низацию труда и службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взыска­ний (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О судеб­ной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе»). Примером должностного лица, выполняющего организационно-распорядительные функции, может служить зав. кафед­рой государственного вуза, главврач муниципальной боль­ницы и т.п.

Лица, выполняющие административно-хозяйственные функ­ции. Административно-хозяйственные функции означают полно­мочия по управлению государственным или муниципальным имуществом, по определению его фактических и правовых пер­спектив, К таковым могут быть отнесены принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения.

В частности, эти функции выполняют начальники фи­нансовых управлений администрации того или иного субъекта РФ или муниципального образования и их заместители, заве­дующие хозяйственной частью в учреждениях и т.п.

Организационно-распорядительные и административно-хозяй­ственные функции осуществляются во многих сферах. Однако должностным признается лицо, выполняющее их не везде, а лишь в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Воо­руженных Силах, других войсках и воинских формированиях РФ.

Если же указанные функции осуществляются в иных организациях (коммерческих или некоммерческих, не являющихся при этом го­сударственным или муниципальным учреждением), ответствен­ность за должностное преступление исключается. При определен­ных условиях лицо может нести ответственность за совершение преступлений против интересов службы в коммерческих и иных организациях (гл. 23 УК). Игнорирование этих различий приво­дит к ошибкам в судебной практике. Не могут признаваться должностными лицами поверенные, представляющие в соот­ветствии с договором интересы государства в органах управления акционерных обществ (хозяйственных товариществ), часть акций (доли, вклады) которых закреплена (находится) в федеральной собственности.

В законе говорится, что функции всех трех указанных выше видов могут осуществляться постоянно, временно или по специаль­ному полномочию.

Постоянное осуществление функций предпола­гает занятие определенной должности (по выборам, по назначе­нию), временное — также замещение определенной должности, но только по назначению и на определенный, обычно, непродолжи­тельный срок. Пленум Верховного Суда РФ от 10.02.2000 в п. 1 Постановления разъяснил, что выполнение перечисленных функ­ций по специальному полномочию означает, что лицо исполняет определенные функции, возложенные на него законом (стажеры органов милиции, прокуратуры и др.), нормативным актом, при­казом или распоряжением вышестоящего должностного лица либо правомочным на то органом или должностным лицом.

Та­кие функции могут осуществляться в течение определенного времени или одноразово либо совмещаться с основной работой (присяжные заседатели и др.).

Полномочие называ­ется специальным, т.к. предполагает четкое и конкретное определение действий, которые должны быть совершены для достижения заранее поставленных целей (принять участие в дея­тельности государственной комиссии по расследо­ванию причин аварии, быть присяжным заседате­лем и т.п.).

Возможны ситуации, когда одно лицо одновременно выполняет и сугубо профессиональные, и должностные функции (организаци­онно- распорядительные и (или) административно-хозяйственные). Например, главный врач государственной поликлиники, с одной стороны, осуществляет прием, лечение граждан (как и любой медицинский работник), а с другой — руководит профессиональной деятельностью подчиненных ему сотрудников (врачей, медицин­ских сестер и т.п.).

Ответственность за должностное преступление он может нести только во втором случае, когда содеянное обуслов­лено наличием у виновного организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

В четырех составах преступлений (ст.ст. 285, 286, 287, 290 УК) имеется квалифицирующий признак, относящийся к особому долж­ностному положению виновного, — совершение преступления ли­цом, занимающим государственную должность РФ или государст­венную должность субъекта РФ. Во всех этих преступлениях, за исключением предусмотренного ст. 287 УК, ответственность по­вышается также и для глав органов местного самоуправления. Все указанные лица являются должностными, поскольку осуществляют функции представителей власти. Их понятие дано в примечаниях 2 и 3 к ст. 285 УК.

Так, Примечание 2 к ст. 285 УК к таковым относит лиц, занимающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными за­конами для непосредственного исполнения полномочий государст­венных органов. Это, например, Президент РФ, Председатель Правительства РФ, федеральные судьи, чрезвычайный и полно­мочный посол РФ, федеральный министр и т.п. Лица, занимающие государственные должности субъектов РФ, как правило, прямо указываются в специальных законах субъектов Федерации (напри­мер, Закон Читинской области от 11.07.96 «О государственных должностях и государственной службе Читинской области»; Закон Московской области от 14.03.97 «О государственных должностях Московской области»). На федеральном уровне такого специально­го закона не принято, и практика вынуждена ориентироваться на Указ Президента РФ от 11.01.95 «О государственных должностях Российской Федерации».

2. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, совершаемые должностными лицами(ст.ст. 285; 285.1; 285.2; 286; 287; 289; 290; 293УК РФ)

Статья 285 УК РФ устанавливает ответственность за злоупотребление должностными полномочиями

Статья 285.1 УК РФустанавливает ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств

Статья 285.2 УК РФустанавливает ответственность занецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов

Статья 286 УК РФустанавливает ответственность запревышение должностных полномочий. С объективной стороны преступление характеризуется дей­ствием, явно выходящим за пределы полномочий должностного лица и повлекшим общественно опасные последствия, указанные в законе идентично с должностным злоупотребле­нием. В отличие от злоупотребления должностными полномочиями, при превышении полномочий совершаемые действия не находят­ся в рамках компетенции виновного. Об этом свидетельствует указание закона на явный характер несоответствия действий должностным полномочиям.

Таким образом, здесь речь идет о действиях, которые в данной ситуации или в принципе должно­стное лицо совершать не могло. В судебной практике выделяются три типовые формы превышения должностных полномочий — это совершение должностным лицом действий, которые:

1) относятся к полномочиям другого должностного лица (на­пример, судебный пристав-исполнитель самовольно изменяет ре­шение суда);

2) могли быть совершены им только при наличии особых усло­вий, указанных в законе или подзаконном акте и отсутствовавших в данной ситуации (напр., задержание сотрудниками ГИБДД автомобиля и помещение его на штрафную стоянку при отсутствии аптечки, а не в случае управления автомобилем в нетрезвом со­стоянии; проведение обыска с нарушением условий ст. 182 УПК РФ);

3) никто ни при каких обстоятельствах не может совершить (например, издание ректором государственного вуза приказа, обязывающего всех студентов перед началом занятий произно­сить молитву).

Во всех этих случаях действия должны явно, т.е.