Поняття та правовий статус органів виконавчої влади

У новітньому українському законодавстві термін «орган виконавчої влади» вперше з’явився у Декларації про державний суверенітет України, у якій було закріплено принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.

Питання визначення поняття органу виконавчої влади потребує цілої низки суттєвих уточнень. Зокрема, потребує з’ясування проблематика понять «орган виконавчої влади» і «орган державного управління» та розроблення підходів до їх розмежування. Адже у літературі ці два поняття дуже часто ототожнюються, виходячи з розуміння їх як структур, спеціально утворених державою для реалізації управлінських функцій1. Такий спрощений підхід є неправомірним, а тому зазначимо, що органом виконавчої влади є орган державного управління, який офіційно визнаний органом виконавчої влади2. У даний час таким чітким правовим визначальним чинником є нормативна фіксація за останніми статусу органів виконавчої влади у розділі УІ Конституції України та Указі Президента України від 15 грудня 1999 року «Про систему центральних органів виконавчої влади».

Які ж органи у такому випадку підпадають під визначення «орган державного управління» і чи взагалі такий термін має право на існування? До цих органів можна віднести ті, діяльність яких є формою вираження не тільки виконавчої влади: адміністрації державних підприємств, установ, організацій. Їх специфічне місце, що пов’язане лише з внутрішньою спрямованістю управлінської діяльності, знаходиться поза межами системи органів виконавчої влади. Ця специфіка полягає в тому, що за допомогою державного управління реалізується так звана адміністративна влада. Відповідно для позначення цих державних органів не застосовується назва «органи виконавчої влади», а обгрунтованим терміном є «орган державного управління». До цієї групи органів можна віднести й інші державні органи, визначені такими на підставі правових актів. Саме таким органом є Національний банк України, юридичний статус якого визначається Конституцією України та Законом «Про національний банк України».

Органи виконавчої влади – це первинні елементи апарату державного управління, які створюються державою для здійснення від її імені завдань і функцій державної виконавчої влади1ﻫ.

Орган виконавчої влади має державно-владні повноваження, без яких він втратив би свою специфіку, не зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити своє призначення у механізмі держави2.

Орган виконавчої влади – це носій виконавчої влади, що має юридичний статус такого органу, утворюється у порядку, встановленому законом, наділений державно-владними повноваженнями, певною організаційною структурою, територіальним масштабом дії, необхідними для здійснення функцій державного управління у притаманних йому організаційно-правових формах із використанням при цьому необхідних методів управління.

Із наведеного визначення випливає, що орган виконавчої влади наділений цілим рядом специфічних ознак:

а) реалізовує функції держави, виконуючи законодавчі та нормативні акти органів вищого рівня. Звідси певна «вторинність» характеру виконавчої влади;

б) орган виконавчої влади, діючи від імені й за дорученням держави, наділений відповідною компетенцією. Саме компетенція визначає предмет відання, права, обов’язки, територіальні межі діяльності кожного окремого органу;

в) управлінській діяльності органу виконавчої влади властивий «зовнішній» характер, оскільки така діяльність у вигляді юридичних актів управління спрямована на середовище;

г) управлінська діяльність органу виконавчої влади носить неперервний характер, чим відрізняється від подібної діяльності, яка лише епізодично здійснюється в органах, що репрезентують інші гілки влади;

д) органу виконавчої влади властиві трудові відносини його особового складу, коли кожен працівник включається у складну систему запрограмованих організаційних зв’язків, що є офіційно встановленою структурою статусів, алгоритмом діяльності1.

Отже, кожен орган виконавчої влади, здійснюючи належні йому функції, відповідно до наділеної компетенції, таким чином реалізує певну частину загальних цілей та завдань державного управління.

Визначення правового статусу органів виконавчої влади має суттєве значення для вдосконалення правових норм, які регулюють різноманітні аспекти суспільного життя. «Правовий статус» - категорія не тільки багатоаспектна, а й батагоелементна2. Цей правовий інститут складається з таких основних елементів: завдання (функції) та цілі, компетенція, відповідальність, порядок формування та процедури діяльності цих органів.

Розглядаючи дане питання, передусім необхідно визначити соціальне покликання тих чи інших органів виконавчої влади. Адже різні управлінські рівні визначають і відповідні завдання (функції) та цілі, що покладаються на ці органи. Компетенція – чітке закріплення в компетенційних актах прав і обов’язків органів виконавчої влади, їх структурних підрозділів, посадових осіб є невід’ємним чинником правового опосередкування їх управлінських функцій.

Повноваження – це закріплені за органом виконавчої влади права та обов’язки (у тому числі обов’язки нести відповідальність за наслідки виконання повноважень – так звані «юрисдикційні» обов’язки). Існують ще так звані делеговані повноваження, що їх набуває певний суб’єкт (орган чи посадова особа) шляхом передачі йому для виконання від іншого суб’єкта за власним рішенням останнього або на підставі закону. «Делегування» означає, як правило, передачу функцій, повноважень на певний час із збереженням у делегуючого суб’єкта права повернути їх до власного виконання. Водночас делегуючий суб’єкт набуває права контролю за станом і наслідками виконання делегованих функцій, повноважень; він може також фінасувати із власних коштів їх здійснення, передавати у користування необхідні для цього майнові об’єкти.

Важливм елементом правового статусу є відповідальністьоргану виконавчої влади. Там, де є влада, виникає й відповідальність. Відповідальність органів виконавчої влади – певний стан організаційних відносин між органами, за яким певний орган (посадова, службова особа) має право застосовувати заходи дисциплінарної (службової) відповідальності до інших органів (посадових, службових осіб).

Наступним елементом правового статусу органів виконавчої влади є порядок формування цих органів і процедури їх діяльності. Він розкривається шляхом визначення підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності, а також з’ясуванням переліку актів, які видає той чи інший орган у процесі своєї діяльності з метою здійснення встановлених повноважень.

Підпорядкованість – це поняття характеризує, як правило, найвищу організаційну залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня. У той же час підпорядкованість може мати різні ступені повноти – повну і часткову. Повна – наявність у вищого органу всіх або переважної більшості важелів керуючого впливу щодо підлеглого органу: установчих питань; визначення правового статусу; кадрових питань; здісйнення контролюючих функцій; отримання звітності; застосування заходів відповідальності. Часткова - це підпорядкованість, коли в організаційних відносинах наявні лише деякі із заначених вище важелів.

Підзвітність і підконтрольність органів виконавчої влади – це певний стан організаційних відносин між органами виконавчої влади, за яким один орган має право перевіряти діяльність іншого, включаючи право скасовувати чи зупиняти дію його актів, а той зобов’язаний надавати необхідні можливості для таких перевірок і звітувати про свою діяльність. За змістом «підконтрольність» дещо ширша ніж «підзвітність», у свою чергу, підзвітність може застосовуватись окремо від здійснення в повному обсязі функції контролю.

Отже, органи виконавчої влади – це самостійний вид органів державної влади, які у відповідності з конституційним принципом поділу державної влади покликані здійснювати функції, покладені на виконавчу гілку влади, надавати громадянам державні послуги та наділені для цього відповідною компетенцією.