Истоки федеративного выбора России

Идеи и лексикон федерализма стали популярными среди политической элиты России на рубеже XVIII - XIX веков под влиянием сочинений Ш.Монтескье и воздействием Французской революции.

Нельзя отрицать, что на протяжении многих лет в общественном сознании существовал миф о древнерусской удельной системе как своего рода федеративном устройстве государства. Представление о «федерализации,... свойственной славянскому духу»[101], поддерживалось авторитетом основателя славянофильства А.С. Хомякова[102], «русского социалиста» А.И. Герцена, историка Н.Я. Данилевского[103].

Однако мифу об «исконной федерализации» России всегда противостояло иное понимание исторического процесса. Его наиболее ярко сформулировал Н.М.Карамзин: «Самодержавие есть палладиум России, целость его необходима для ее счастья»[104]. В целом, история России не может трактоваться в рамках традиционной, но с исследовательской точки зрения обедненной дихотомии: «централизм - федерализм». Более продуктивной представляется точка зрения об особом «имперском» характере организации власти и жизни в России в период ХУ1-Х1Х веков, а, следовательно, рассмотрение генезиса идей федерализма в России в «трехмерном пространстве»: «империя - централизованное государство - федеративное государство».

Действительно, Россия была подлинной империей еще задолго до Петра I. Расширение Московской Руси привело под руку Московского государя народы Поволжья и Предуралья, как правило, не имевшие собственной государственности и по большей части языческие. Окончательный полиэтнический характер российского государства сформировался после взятия Казани, когда было утрачено единство вероисповедания.

В период после Венского конгресса перед государственными деятелями Российской империи встала задача поиска путей обновления государственных и социальных институтов. Потенциал традиционного общества в России был исчерпан, крепостное хозяйство не обеспечивало потребности страны, отношения между сословиями и политический статус отдельных исторических областей империи нуждались в современном правовом регулировании.

Первой политически возможной попыткой преобразовать Россию в федерацию конституционных автономий стала «Государственная Уставная грамота» Александра I (1820 год)[105].

Главным содержанием Уставной грамоты, включающей 191 статью, было создание принципиально новых отношений между центральной властью и отдельными областями. В частности, статья 1 Уставной грамоты гласила: «Российское государство со всеми владениями, присоединенными к нему под каким бы наименованием то ни было, разделяются сообразно с расписанием, ...на большие области, называемые наместничества». В каждом наместничестве предполагалось создание наместнических сеймов, созываемых на регулярной основе. Сам наместник и Совет наместничества были бы независимы в решении местных вопросов «земледелия, промышленности и торговли».

По разным причинам Уставная грамота не стала реальностью. Политическая элита России оказалась не готова к модернизации экономических и социальных отношений на принципах федерализма. Более того, в этот период получила популярность противоположная точка зрения П. Пестеля, предлагавшего в своей «Русской правде» построить максимально централизованное государство с жесткой национальной и конфессиональной унификацией. Пестель писал: «В России должен быть один народ - русский и одна вера - православная»[106].

Среди будущих декабристов не было единства относительно ценностей федерализма. Например, Н.М.Муравьев считал возможным примирить федеративные принципы функционирования малых стран Европы и на Американском континенте с екатерининским постулатом, согласно которому пространство России и ее величие диктуют необходимость сильной монархической власти.

В «конституционном Уставе России» Н.М.Муравьева предусматривалось деление России «в законодательном и исполнительном отношении» на тринадцать держав и две области. Каждая из держав должна была иметь свою столицу и «правительственное собрание» с широкими полномочиями.

Таким образом, к исходу правления Александра I выявились два возможных пути обновления Российской империи. Первый путь предусматривал эволюционную перестройку государства на федеративных началах. Причем сам Александр I нисколько не сомневался в ценностях самодержавия и рассматривал федерализм лишь как инструмент административного управления страной. Второй путь - это путь, предложенный Пестелем и предполагавший создание унитарного государства-нации.

События 14 декабря 1825 года и воцарение Николая I привели к тому, что были отвергнуты оба пути переустройства российской государственности. Новый император полностью отказался от идеи эволюционного федерализма, проводил политику административной и правовой унификации, сопровождаемой насильственной русификацией и распространением православия. Эта политика была продолжена Александром II, особенно в Царстве Польском, и Александром III, при котором кризис империи принял необратимый характер.

Во второй половине XIX века идеи федерализма находят понимание в основном в радикальной среде. Одно время ими увлекался М.А. Бакунин, который, в частности, «блистательным проявлением федерализма» называл гражданскую войну Севера и Юга в Америке[107].

В период царствования Николая II Россия вновь оказалась не в состоянии приступить к масштабному изменению государственной системы и норм права, которые не соответствовали отношениям возникающего в стране буржуазного общества. Институты, созданные реформами 1860-х годов - земское и городское самоуправление, всеобщая воинская повинность, судебная система - распространялись не на все территории, народы и сословия империи. Ограничительный в сословном и этноконфессиональном отношении характер имели законы, регулирующие порядок выборов в Государственную Думу. Конституционное ограничение монархии, предусмотренное Манифестом 17 октября 1905 года, было запоздалым и непоследовательным.

Конституционный период в истории страны, ставший концом истории императорской России, открывается «Основными законами» от 23 апреля 1906 года, разработанными С.Ю. Витте и его сотрудниками.

В дореволюционной российской юридической науке феномен федерализма достаточно глубоко изучался, но как нечто чуждое, далекое от отечественных реалий. При этом в среде отечественных государствоведов преобладали его ярые противники. Так, например, А.С. Ященко, автор фундаментальных работ «Международный федерализм» и «Теория федерализма» и противник федерализма в России, существо федерации видел в равновесии центральной и местных властей, при котором все территории сохраняют самостоятельное участие в правительственной организации государственного суверенитета.[108]

Но все-таки, чем дальше от идей федерализма отстояла практика российской государственности, тем привлекательней они казались для российской общественности. В общественном толковании принципа федерализма выделяются два направления.

Первое направление было связано с идеями славянской и православной солидарности и направлено вне России. Самые разные ученые и общественные объединения: Н.Я. Данилевский, Н.И. Костомаров, К.Н. Леонтьев, П.Н. Милюков, Кирилло-Мефодиевское общество, Декабристское общество соединенных славян - все желали создания славяно-православной федерации, центром которой чаще всего назывался Константинополь.

Второе направление было представлено, в основном, радикальной мыслью и состояло в стремлении преобразовать собственно Российскую империю на федеративных началах. Идея федерации противопоставлялась самодержавному принципу и связывалась с разрушением «тюрьмы народов».

События 1917 года показали несоответствие государственного устройства России, даже реформированного в 1905-1906 годах, реалиям нового XX века. Ни провозглашение России республикой, ни Октябрьская революция, ни Декларация прав народов России не изменили принципиальную ситуацию, сложившуюся после февраля 1917 года. Эти события рассматривались большинством российской общественности не как крушение государственности, а как, прежде всего, избавление от самодержавной монархии. Временное правительство во главе с А.Ф. Керенским прямо поощряло национально-сепаратистские устремления. На местах создавались национальные органы власти, формировались национальные воинские части, декларировались национально-культурные программы. В этих условиях идея «федерации народов» становилась приемлемым средством сохранения относительного единства России.

Придя к власти, большевики от декларативного признания принципа равенства и суверенности народов России перешли к признанию их реального права на самоопределение. «Декларация прав народов России» (ноябрь 1917 г.) провозглашала право каждого народа на самоопределение (вплоть до образования независимого государства) и тем самым предопределяла новую государственность как федерацию народов. Федерация как форма государственного устройства России на переходный период легла в основу Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого населения (январь 1918 г.), затем полностью включенной в первую советскую конституцию - Конституцию РСФСР 1918 года.

После Октябрьской революции 1917 г. на территории Российской империи были созданы Закавказская и Российская федерации, которые позже вошли в Союз Советских Социалистических Республик. Каждая из федераций провозглашалась государственной формой разрешения национального вопроса.

На III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Россия была провозглашена федерацией. На первых порах новому режиму не удалось собрать в единое государство все территории бывшей Российской империи: Финляндия, Польша, Литва, Латвия, Эстония, Тува объявили о своей независимости, а независимые Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики вступили с Российской Федерацией в договорные отношения. Одновременно на территории самой РСФСР начался хаотичный процесс образования национальных автономий, которые часто меняли статус, а некоторые вообще прекратили свое существование.

Союз Советских Социалистических Республик был создан на первом Съезде Советов, происходившем 30 декабря 1922 года. Его создание было подготовлено пятилетним развитием интегративных связей между независимыми республиками (октябрь 1917 г. - декабрь 1922 г.) в ходе борьбы с иностранной интервенцией против Советской России, преодоления последствий гражданской войны и экономической разрухи, а также усилением внутренней консолидации в связи с изоляцией России на международной арене.

СССР был задуман как федерация нового типа: добровольный союз независимых республик - национально-государственных единиц, возникших в результате самоопределения и волеизъявления наций, под которыми понимались этнические общности. При этом добровольность объединения союзных республик в одно федеративное государство обеспечивалась как политической гарантией - признанием суверенности и равноправия каждой нации в составе союзного государства, а также юридической гарантией - правом свободного выхода национальных республик из Союза, которое было закреплено в Конституциях СССР 1924, 1936 и 1977 годов.[109] Одновременно формально федеративное объединение народов было увязано с тоталитарной сущностью нового государства, что превращало советский федерализм в фикцию. Ко времени принятия Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г. федерация стала лишь декоративным прикрытием унитарных реалий.

Во всех трех конституциях СССР нашел отражение принцип равноправия субъектов Союза, который заключался в том, что все субъекты федерации - союзные республики - обладают равными правами по всем вопросам государственного строительства, независимо от величины своей территории, количества населения, уровня развития экономики.

Равноправие союзных республик выражалось в том, что каждая из них имела одинаковую с другими компетенцию, свою конституцию, принимаемую и изменяемую Верховным Советом республики. Каждая республика, как уже говорилось, имела право свободного выхода из СССР; территория ни одной республики не могла быть изменена без ее согласия; союзная республика имела свое республиканское гражданство и обладала правом приема в него (причем каждый гражданин союзной республики являлся одновременно и гражданином СССР).

Воплощение принципа участия союзных республик в делах федерации по форме соответствовало признакам федерализма - каждая союзная республика, независимо от величины своей территории и количества населения, избирала одинаковое число депутатов в Совет Национальностей - одну из палат Верховного Совета СССР, призванную выражать федеративную природу СССР; каждая союзная республика имела своего представителя в высших государственных органах Союза ССР (в Президиуме Верховного Совета СССР - в лице Председателя Президиума Верховного Совета союзной республики; в Совете Министров СССР - в лице Председателя Совета Министров союзной республики; в Верховном Суде СССР - в лице Председателя Верховного Суда союзной республики)[110].

Однако формальное соответствие СССР признакам федерации не означало, что это государство было подлинно федеративным. С одной стороны, внешне «справедливый» принцип равенства голосов каждой союзной республики, на деле противоречит идее представительной демократии[111]. С другой стороны, принцип участия союзных республик в делах федерации больше реализовывался не в федеративных, а в «имперских формах» - когда политическая элита (партноменклатура) центра включала в себя, ассимилировала политическую элиту присоединенных автономий.

Исследователи считают, что в своем развитии собственно российский федерализм прошел три этапа: создание основ социалистической модели федерализма (1918-1936 гг.); утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985 гг.); реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.[112]

С содержательной точки зрения на всем протяжении советского периода развитие «федерализма» в РСФСР происходило по трем направлениям, и все они относились к формальным проявлениям федеративного устройства. Первое направление было связано с уточнением статуса автономных республик в составе РСФСР. Второе - с совершенствованием различных форм национально-территориальной автономии. Третье - с преобразованием существовавшего в конце 80-х годов Верховного Совета РСФСР.

Не отрицая наличия у субъектов федерации признаков государственности, необходимо констатировать, что в виду предельной политизированности и идеологизированности конкретно-исторического контекста, в котором происходило федеративное строительство в РСФСР и СССР, особенно во второй четверти XX века, муссирование идей «повышения статуса» автономных образований в составе РСФСР, осложненное внутрипартийной борьбой союзного и нового российского руководства, вылилось в итоге в процессы, едва не приведшие к распаду России, о чем будет упомянуто ниже.

Что касается деятельности по созданию новых форм административно-территориальных автономий, то речь идет о создании ряда новых национально-территориальных единиц в составе РСФСР - автономных округов. Первые автономные округа (называвшиеся тогда национальными) были образованы в 20-30 гг. как национально-территориальные единицы (с 1925 по 1937 гг.) в местах расселения малочисленных коренных народов Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Коми-Пермяцкий национальный округ (НО) был создан 26 февраля 1925 г., Ненецкий - 15 июля 1925 г., 10 декабря 1930 г. постановлением Всероссийского Центрального Исполнительного комитета «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» были образованы «национальные административные объединения», а именно: Остякско-Вогульский национальный округ и Ямальский национальный (Ненецкий) округ в составе Уральской области. Таймырский национальный (Долгано-Ненецкий) округ, Эвенкийский НО, Витимо-Олекминский национальный (Эвенкийский) округ в составе Восточно-Сибирского края, Чукотский НО, Корякский НО, Охотский национальный (Эвенский) округ в составе дальневосточного края. 26 сентября 1937 г. были образованы Агинский, Бурятский и Усть-Ордынский национальные округа.

Автономные (национальные) округа, как правило, объединяют несколько народов. Например, в Корякском АО живут коряки, чукчи, ительмены и ламуты; в чукотском АО - чукчи, эскимосы, эвенки, коряки, мансы, коми-народ, ценны, юкагиры; в Ханты-Мансийском АО - ханты, мансы, коми-народ, ценны и другие аборигены. В условиях полиэтничности название автономного округа повторяет имя более многочисленного коренного этноса (или сочетаются имена двух этносов).

Автономные округа в Конституции РСФСР 1925 г., так же как и в Конституции РСФСР 1937 года, не упоминались. Правовая природа автономных округов как одной из форм национально-территориальной автономии была обозначена в Конституции РСФСР 1978 г. Даже после их появления в Конституций, оставался неясным вопрос о положении автономных округов внутри РСФСР, хотя вопрос о том, является ли автономный округ национально-государственным образованием, а не административно-территориальной единицей, уже был решен в пользу первого варианта. С одной стороны, автономные округа перечислялись в Конституции РСФСР 1978 г. (ст. 71), т.е. они как бы считались частью ее национально-государственного устройства, с другой - в Конституции РСФСР (ст. 84) говорилось, что автономный округ находится в составе края или области.

Все эти действия по совершенствованию формы федеративного устройства государства никак не могли повлиять на стремительное развитие общесистемного кризиса государства, потребовавшего в итоге кардинальных политических изменений.

На сегодняшний день очень много написано о причинах, приведших к распаду советской империи. Но до сих пор упускаются три обстоятельства или причины, приведшие к краху. Первая причина десятки лет дремала в той статье советской конституции, которая давала союзным республикам право на свободный выход из состава СССР. Вторая причина - «информационный вирус» зависти, в полную силу проявивший себя в конце 80 - начале 90-х. Не выдержав испытания жесточайшим кризисом, сосед стал жалеть куска хлеба для соседа, надеясь выжить в одиночку. В Тбилиси и Вильнюсе говорили, что «хватит работать на Москву», на Урале требовали прекратить «кормить» республики Средней Азии и т.д. Третья причина - процессы так называемой автономизации. К началу 90-х «перестройка» исчерпала свой ресурс. С политическим и экономическим ослаблением Центра власть начала «протекать» на нижние этажи - в союзные и автономные республики. В процессе соперничества Ельцина и Горбачева за политическое лидерство становилась все очевидней слабость первого президента СССР, избранного лишь Съездом народных депутатов, а не прямым голосованием населения. Поэтому его положение было менее легитимным и авторитетным, чем любого из президентов союзных республик.

Однако на стороне М. Горбачева все еще действовал бюрократический аппарат и имелся опыт политических интриг. Из секретных папок ЦК появился на свет так называемый «план автономизации». Для того чтобы ослабить Россию и «демократического» Ельцина, предлагалось поднять статус автономий в составе РСФСР до статуса союзных республик. Верховный Совет СССР принял соответствующий закон 26 апреля 1990 г. - механизм «автономизации» был запущен. В результате его реализации карта РСФСР оказалась бы похожей на кусок сыра с огромными дырами - Россия потеряла бы 51% территории со всеми стратегическими ресурсами и почти 20 млн. населения.

Сознавая опасность фактического развала РСФСР, российский Съезд народных депутатов в целях обеспечения целостности республики подавляющим большинством голосов (907 - за, 13 - против и 9 - воздержавшихся) принял 12 июня 1990 г. Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. Вопреки расхожему мнению, в этой Декларации нет ни слова о выходе России из состава СССР. Напротив, РСФСР четко заявила, что собирается и впредь оставаться составной частью обновленного Союза.

Чтобы сместить Горбачева с постов Генерального секретаря КПСС и Президента СССР, реакционное крыло КПСС и партийный аппарат готовили на сентябрь 1991 г. проведение внеочередных съезда КПСС и Съезда народных депутатов СССР. Горбачев обратился за поддержкой к лидерам союзных республик, пообещав им радикально расширить полномочия и форсированно - уже в августе 1991 г. - подписать новый Союзный договор. Чтобы опередить Горбачева с лидерами союзных республик была предпринята попытка государственного переворота в образе ГКЧП.

Однако ГКЧП был не основной причиной, а последней каплей, перевесившей чашу в пользу распада СССР. Став порождением центрального партийного аппарата и втянутых в переворот региональных структур КПСС, ГКЧП предопределил распад партии, сделал процесс ее реформирования невозможным, а это, в свою очередь, исключило вероятность любых попыток поэтапного реформирования союзного государства.

В связи с событиями 19-21 августа 1991 г. М. Горбачев 25 августа 1991 г. сложил с себя полномочия Генерального секретаря и призвал ЦК КПСС «принять трудное, но честное решение о самороспуске». С 22 августа по 6 ноября 1991 г. прекратили существование компартии всех союзных республик и, соответственно, КПСС как общесоюзная организация.

Весьма закономерно, что практически одновременно с распадом структур КПСС лавинообразно разваливалось единое государство. В августе 1991 г. решения о государственной независимости, т.е. о выходе из СССР (хотя и без соблюдения юридической процедуры), приняли Азербайджан, Белоруссия, Киргизия, Молдавия, Туркмения, Узбекистан, Украина, Эстония. В сентябре - Армения, Таджикистан. Еще раньше - в 1990 г. и весной 1991 г. - Литва, Латвия, Грузия. Таким образом, к декабрю 1991 г. из состава СССР вышли фактически все союзные республики, за исключением России и Казахстана.

Последней точкой в этой разрушительной работе стал украинский референдум 1 декабря 1991 г., когда абсолютное большинство граждан республики поддержало объявление независимости Украины.

Таким образом, 8 декабря 1991 года соглашение, подписанное главами трех славянских республик - России, Белоруссии и Украины, официально оформило уже состоявшуюся «кончину» СССР. В отличие от большинства россиян, которые до сих пор считают, что одна-единственная декларация могла развалить ядерную державу с огромной армией и мощными структурами госбезопасности, в Киеве, в Минске и в других столицах бывших союзных республик твердо знают, что судьба единого Союза ССР была решена намного раньше.

Точку в юридическом оформлении распада СССР поставили Верховные Советы России, Украины и Белоруссии, которые практически единогласно ратифицировали Соглашение об образовании Содружества Независимых Государств. Вскоре к СНГ присоединились все, кроме прибалтийских республик и Грузии.

25-26 декабря 1991 г. Верховный Совет СССР подтвердил факт распада Союза и проголосовал за прекращение полномочий союзных органов государственной власти.

На этом фоне в России шел процесс борьбы с центробежными тенденциями автономий. Знаменательной вехой на этом пути стал Федеративный договор, принятый 31 марта 1992 года и включенный 10 апреля 1992 г. в Конституцию РСФСР 1978 г. как ее составная часть.

Этот договор не является учредительным, так как по сути и по форме он представляет собой три договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти различных субъектов федерации («суверенных республик в составе Российской Федерации»; «краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации»; «автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации»).

Но процессы распада все-таки затронули и Россию. Татарстан и Чечня отказались подписывать Федеративный договор. И если руководство Республики Татарстан проявило политическую мудрость, подписав с органами государственной власти Российской Федерации в 1994 г. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий, то Чеченская Республика встала на путь вооруженного сепаратизма.

Принятие в 1993 г. новой Конституции РФ стало актом, свидетельствующим о выборе России в пользу демократии, федерализма и правового государства.

Таким образом, на протяжении российской истории можно выделить, как минимум, три переломных момента, когда страна стояла перед федеративным выбором: первая четверть XIX века (Александр I), первая четверть XX века (советская модель федерации) и, наконец, начало 90-х годов XX века, когда появились реальные надежды переустройства российского государства на подлинно федеративных началах.

В течение длительного времени российский федерализм был, по существу, декоративным. Созданные в рамках РСФСР автономные образования в условиях жесткой централизации не обладали реальной институциональной самостоятельностью. Процесс децентрализации СССР и демократизации государственного устройства предопределил необходимость перехода России к подлинно федеративному устройству.

Главным условием новой федеративной модели государства стало требование равноправия субъектов федерации и повышения их институциональной самостоятельности. Одновременно вызванные конкретными историческими обстоятельствами «центробежные» устремления ряда регионов потребовали усиления принципов, направленных на сохранение единства федеративного государства.

Все эти принципы были закреплены в новой Конституции РФ.