Административно-территориальное управление в России. Создание федеральных органов.

Административно-территориальное устройство – система территориальной организации государства, на основе которой действуют органы государственной власти и местного самоуправления. Административно-территориальные образования в составе регионов – субъектов РФ представляют собой относительно самостоятельные производственно-территориальные единицы с собственной системой управления, собственными закономерностями общественного производства, так как выделяются с учетом рационального размещения производительных сил, тесноты внутренних связей, территориальных особенностей (исторических, национальных, этнических).

Выделение административно-территориальных образований в составе субъектов РФ определяется спецификой расселения населения и сложностью централизованного управления социально-экономическими процессами на обширной территории государства и направлено на обеспечение эффективности и оперативности территориального управления.

Административно-территориальное устройство (административно-территориальное деление) – деление территории государства (в федеративном государстве – деление субъектов) на части – административно-территориальные единицы, - в рамках которых осуществляется управление государственными делами и (или) самоуправление населения (местное самоуправление), создаются органы государственной власти или органы местного самоуправления. В Российской Федерации категория «административно-территориальное устройство» относится к уровню только субъектов Российской Федерации – республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Поэтому терминологически неверной будет формулировка «административно-территориальное устройство Российской Федерации», поскольку РФ состоит не из административно-территориальных единиц, а из государственно-территориальных образований. Таким образом, категория «административно-территориальное устройство» применима только в отношении субъектов Российской Федерации.

Административно-территориальное устройство:

элемент территориальной организации РФ;

основа иерархии органов государства и местного самоуправления: административно-территориальное устройство субъектов РФ может быть основной для осуществления как государственного управления, так и местного самоуправления;

основа участия граждан в управлении государственными и общественными делами.

Административно-территориальное устройство основывается на следующих принципах:

соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей в области и устойчивым тенденциям ее развития;

создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, а также участия граждан в их работе;

содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитию инженерных сетей и коммуникаций, социальной инфраструктуры;

обеспечение здоровой и экологически безопасной среды обитания и жизнедеятельности населения;

сохранение и развитие национальной культуры, обычаев и традиций, исковых видов хозяйственной деятельности всех национальных и этнических групп, малочисленных народностей, проживающих в области;

участие населения в обсуждении и решении вопросов административно-территориального устройства.

Понятием административно-территориального устройства охватываются следующие вопросы: система административно-территориальных единиц; порядок их образования и упразднения; отнесение населенных пунктов к той или иной категории административно-территориальных единиц; установление и изменение границ административно-территориальных единиц; установление административных центров административно-территориальных единиц, включающих в себя несколько населенных пунктов; наименование и переименование административно-территориальных единиц, отдельных населенных пунктов, их улиц, площадей и других частей; регистрация населенных пунктов, учет изменения в административно-территориальном устройстве.

Поскольку Конституция РФ 1993 г. не относит вопросы административно-территориального устройства к предметам совместного ведения Российской Федерации субъекты РФ самостоятельно решают вопросы образования, изменения и упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения населенных пунктов к городским и сельским поселениям. Субъекты Российской Федерации принимают законы об административно-территориальном устройстве, используя при этом критерии выделения административно-территориальных единиц, заложенные в Указе Президиума Верховного Совета РОСФСР от 17 августа 1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР».

В соответствии с законом Челябинской области от 21 ноября 1996 г. № 44-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Челябинской области» (с изменениями от 25 мая 2000 г.[1]), к административно-территориальным единицам в Челябинской области относились: города областного значения, в том числе города с территориальным районом, города районного значения, районы, районы в городе, поселки городского типа (рабочие, курортные поселки), сельсоветы.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с 2006 г. введена новая система муниципальных образований, предполагающая новые параметры территориального устройства субъектов Российской Федерации:

субъект РФ делится на территории муниципальных районов и городских округов;

в состав муниципального района входят сельские и городские поселения;

сельское поселение состоит из сельских населенных пунктов;

городское поселение состоит из города или поселка, кроме того, возможно вхождение в его состав и сельских населенных пунктов;

сельский населенный пункт – первичная территориальная единица в сельской местности;

возможно деление крупных городов на районы (городские районы).

Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г., местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Сельское поселение и городское поселение являются муниципальными образованиями первичного уровня.

Сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Территорию поселений составляют земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения – более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения – менее 3000 человек каждый). Сельский населенны пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения.

Муниципальный район - несколько поселений (сельских и городских) или поселений и так называемых межселенных территорий (т.е. территорий, находящихся вне границ поселений), объединенных общей территорией.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. предусматривает осуществление местного самоуправления в районах городов федерального значения – Москве и Санкт-Петербурге – в пределах внутригородских районов. Кроме того, спецификой некоторых субъектов Федерации является введение в их системе административно-территориального устройства такой единицы как административные округа. Административный округ включает в себя несколько районов города. Границы административных округов не могут пересекать границ районов.

Закрытое административно-территориальное образование (ЗАТО) – имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, по переработке радиоактивных и других материалов; военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. Статус закрытого административно-территориального образования определяется Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (с изменениями от 28 ноября 1996 г., 31 июля 1998 г., 2 апреля, 31 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г.)[2] и законодательством соответствующего субъекта Федерации.

Решение о создании ЗАТО принимается Президентом РФ. Соответствующие вопросы предварительно согласовываются Правительством РФ с субъектами РФ. ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам административной подчиненности и границ, определения полномочий органов субъектов РФ, обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности.

Для ЗАТО существуют особенности въезда, землепользования, приватизации, совершения сделок с недвижимостью. Для граждан, проживающих и работающих в ЗАТО, предусматриваются определенные социальные гарантии на случай ликвидации объектов, сокращения рабочих мест и иных исключительных обстоятельств.

Законодательством субъектов РФ об административно-территориальном устройстве определяется порядок образования, преобразования и упразднения административно-территориальных единиц. Процесс преобразования административно-территориальных единиц может быть обозначен как административно-территориальный процесс - установленный органами государственной власти субъекта Российской Федерации порядок совершения административно-территориальных действий, включающий ряд стадий: возбуждение административно-территориального дела; подготовка материалов; подготовка проекта правового акта по делу; рассмотрение и принятие правового акта; оформление документов и исполнение административно-территориального преобразования.

Следующий этап в развитии системы территориального управления начинается в мае 2000 года, с образованием в соответствии с указом Президента РФ семи федеральных округов, в том числе Приволжского с центром в Нижнем Новгороде.

Федеральные округа создавались как относительно автономное, самостоятельное, даже чужеродное звено в системе административного управления. Несмотря на присутствие в их названии слова «федеральные», нетрудно заметить, что идея и структура федеральных округов противоречат принципам федерализма, округа выступают как элемент унитарности. Таким образом, и в этой реформе еще раз подтвердился принцип сочетания в разных пропорциях элементов различных форм территориального устройства – федерации, конфедерации и унитаризма, и неопределимости в связи с этим формы территориального устройства государства.

Округа представляют собой своего рода надстройку этажа над субъектами федерации. При этом назначенный Президентом и ответственный только перед ним чиновник – полномочный представитель Президента в федеральном округе – фактически встал над выборными органами власти регионов, в том числе не только над губернаторами областей, но и над президентами республик. Характерное для 1990-х гг. дублирование распорядительных функций между полпредом и губернатором сменилось доминированием полпреда над губернатором.

Создание федеральных округов предложило нам оригинальную попытку разрубить национальный узел, созданный при формировании СССР на основах национально-территориального принципа. Как бы ни трактовать проблемы, способствовавшие созданию национального по форме объединения (очевидно, что ситуация 1917 г. требовала определенного ответа на национальный вопрос), но они привели к закреплению ситуации, когда ликвидировать национальные объединения нельзя, – но и оставлять в неизменном виде также невозможно.

Не случайно к проблеме национальных образований в той или иной форме подступались практически все разработчики современных проектов – как официальные, так и неофициальные. Господствующим стало мнение о том, что если при создании национальных образований их бытие могло быть как-то объяснено задачами ускоренного развития титульных этносов, то «после того, как многократные разрывы уровней их развития по сравнению с русским народом были устранены, национальный принцип административно-территориального деления (заложенный 80 лет назад) изжил себя и действует только в силу исторических традиций»[1]. Приведённая цитата достаточно типична для экономгеографов, которые традиционно рассматривали этнические границы как помеху при выстраивании экономических регионов, не вполне учитывая при этом важность политических факторов.

Федеральные округа позволили дать достаточно аккуратное разрешение казавшейся неразрешимой национально-территориальной проблеме. При этом национальные образования сохранили границы, территории и статус, но над ними выстраивается еще один управленческий этаж; причем при создании этого этажа ему в обязанность вменялось, прежде всего, обеспечение единообразия в применении законодательства. Стоит отметить, однако, что именно эта задача, поставленная Президентом перед своими полномочными представителями, так и осталась до конца неразрешенной. Если легислатуры русских областей дисциплинированно привели свое региональное законодательство в соответствие с федеральным, то Конституции ряда национальных республик (и, прежде всего, Татарстана) по-прежнему сохраняют ряд несоответствий общероссийскому законодательству.

В течение 2000-03 гг. в субъектах федерации были приняты новые редакции конституций и уставов, которые устраняли наиболее кричащие несоответствия с федеральным законодательством. Так, убраны из конституций положения о праве на приостановление действия законов и иных актов Российской Федерации, если они противоречат Конституции (Уставу) или законам субъектов Российской Федерации, или даже «суверенным правам и интересам субъекта Федерации» (как было в конституции Дагестана), «интересам населения субъекта Федерации, высказанным на референдуме» (Устав Саратовской области); такие экзотические в рамках единого государства права, как закрепление воздушного пространства и континентального шельфа в качестве «собственности и неотъемлемого достояния Республики Саха (Якутия)»; права на объявление военного положения, принятие решений по вопросам войны и мира (Тыва); принятие республиканских законов о воинской службе (Башкортостан, Саха (Якутия), Тыва); дачи согласия субъекта Федерации на дислокацию на его территории воинских формирований (Северная Осетия), и т.д.

Тем не менее, в большинстве республиканских конституций и сегодня содержатся положения о том, что «земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народа республики» (Адыгея, Бурятия). Говоря о республике как о «демократическом правовом государстве» (Конституции Башкортостана, Адыгеи и др.) и о ее народе как о «носителе суверенитета и единственном источнике государственной власти в республике» (Бурятия, Ингушетия и др.), республиканские конституции практически воспроизводят положения Конституции Российской Федерации, относимые в ней ко всей России в целом. Татарстан по-прежнему остается «государством, объединенным с Российской Федерацией» (ст. 1 Конституции Татарстана)[2].

Конституция Башкортостана предоставляет республике право заключать договоры с органами государственной власти иностранных государств (ст. 15), а Конституция Бурятии – ведение внутренней и внешней политики республики (ст. 1)[3].

Конституция Ингушетии фактически легализует многоженство, предоставляя гражданам «право на вступление в брак и построение семейных отношений на основе национальных традиций и обычаев» (ст. 37). В ней же предоставляется возможность одностороннего объявления «чрезвычайного положения на всей территории Республики Ингушетия или в ее отдельных местностях» (ст. 55). Наконец, там же говорится о том, что депутаты Народного Собрания Республики Ингушетия работают не только на постоянной основе, но и без отрыва от основной деятельности (ст. 73)[4].

Республиканские конституции зачастую предпочитают трактовать административный район как низший этаж государственного управления, а не как верхний этаж местного самоуправления, низводя тем самым муниципальные отношения до уровня поселений.

Таким образом, незавершенность работ в области приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным становится одним из факторов, которые позволяют прогнозировать постоянный, а не временный характер существования федеральных округов.

Очевидно, что границы округов намеренно были проведены таким образом, чтобы не совпасть с границами других сложившихся к этому времени объединений: ни с экономическими районами, ни с губернаторскими ассоциациями, ни даже с военными округами (хотя многие авторы ошибочно, но вместе с тем очень уверенно, утверждают, что именно с военных округов они и были срисованы[5]). Федеральные округа, таким образом, создавались не на базе экономических районов, военных округов либо ассоциаций, а вопреки им. Также очевидно и то, что это было сделано для того, чтобы урезать политические притязания чрезмерно усилившихся к этому времени региональных элит, обезопасить вновь создаваемые структуры от контроля со стороны местных групп интересов.

Однако в результате в округа были объединены территории, которые не чувствуют внутренней потребности в таком единстве. Отсюда – знаменитая произвольность границ, о которой писали буквально все, кто касался темы федеральных округов (Урал вошел в состав Приволжья, Западная Сибирь – в состав Урала). Это привело, с другой стороны, к формированию нескольких центров притяжения в одном округе, фактически разрывающих округ на составные части, которые выступают при этом в качестве проторегионов, потенциально способных перерасти в новые округа (примером чему в Приволжском федеральном округе могут служить города-миллионники Пермь, Казань, Уфа, Самара).

Несмотря на то, что федеральные округа создавались как бы вне основной сетки административного деления, и, если следовать букве указа Президента РФ, должны были выполнять сугубо вспомогательные, контрольно-ревизионные функции; несмотря также и на то, что округа не были наделены всем кругом полномочий субъекта (прежде всего совокупностью исполнительных, законодательных и судебных органов власти), они, бесспорно, оказали значительное влияние на процесс реального территориального управления и характер взаимоотношений центра и регионов.

При этом федеральные округа имеют отчетливую тенденцию к перерастанию в своего рода квазирегионы, стягивая к себе по мере развития все большее число полномочий, традиционно закрепленных за регионами. Во всех округах созданы под различными наименованиями представительства большинства федеральных ведомств, и, прежде всего, так называемых президентских (министерств иностранных дел, внутренних дел, юстиции; сюда примыкают и ведомства Генеральной прокуратуры).

После образования федеральных округов правительству «поручалось согласовать схему размещения территориальных органов федеральных министерств и ведомств со схемой размещения полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах», и именно на полпредов Президента была возложена функция координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующих округах[6]. Этим самым была еще раз подчеркнута независимость представителей федеральных министерств в регионах от региональной власти, и, вместе с тем, зависимость от аппаратов полпредов Президента в округах.

Округа, таким образом, обрастают исполнительными, а в какой-то степени и судебными органами с неопределенными функциями, а всякая неопределенность приводит к расширительному толкованию полномочий. Дело осталось за формированием представительных органов на базе округов, и в этом случае можно будет говорить о том, что процесс переструктурирования территориальной системы государства завершился.

Складывающаяся на базе федеральных округов система территориального управления отличается сочетанием одновременно двух противоречивых принципов:

а) с одной стороны, преобладающей тенденцией в 2000-06 гг. было воспроизводство системы федеральных органов власти на уровне федеральных округов, территориально с ними совпадающих, что закономерно приводило и к более или менее полному подчинению и даже поглощению этих органов структурами федеральных округов;

б) с другой стороны, остаются на сегодняшний день неизменными границы тех образований, созданных до 2000 г., которые не совпадают территориально с федеральными округами.

Так, Нижегородская область, став сердцевиной Приволжского федерального округа, продолжает входить в Московский военный округ, Волго-Вятский экономический район и ассоциацию «Большая Волга».

Своеобразным аналогом учебных округов XIX в. стало группирование филиалов и отделений учебных заведений вокруг головных вузов, которое также не совпадает с официальным территориальным делением. Так, например, после формирования в 1994 г. Российской академии государственной службы сфера ответственности была разделена между 8-ю дочерними подразделениями (что также не соответствовало количеству ни военных округов, ни экономических районов, ни, впоследствии, федеральных округов)[7]. При этом, например, в сферу ответственности Волго-Вятской академии государственной службы вошли республики Марий Эл, Мордовия и Чувашия, области: Владимирская, Ивановская, Кировская, Костромская, Нижегородская, Рязанская и Ярославская, – а такая конфигурация опять же не совпадала ни с одним из вышеперечисленных образований.

Именно несовпадающие границы военных, экономических и учебных объединений позволяют им играть синтезирующую роль, в ряде случаев вставая над региональными администрациями и сохраняя при этом определенную независимость от федерального округа.

Для анализа перспектив переструктурирования территориальной системы государства и того, какую роль в этом процессе (координирующую, консультирующую, прогностическую) могут играть федеральные округа, очень интересными и оригинальными представляются разработки Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа. В своем докладе 2000 г. «На пороге новой регионализации России» специалисты Центра выступили с гипотезой о кризисе старых административных регионов и формировании новых, культурно-экономических регионов. Федеральные округа в этой схеме выступают как своего рода инкубаторы: они должны, по мысли разработчиков доклада, способствовать выращиванию этих принципиально новых регионов. Новая пространственная организация страны, с точки зрения экспертов «группы П. Щедровицкого», предполагает «новое освоение», «сборку» территории, причем преимущественно неадминистративными методами[8].

Кризис административных регионов проявляется, по мнению авторов доклада, в кризисе территориальной солидарности и административных практик государственного управления. ««Административные регионы», проводя протекционистскую политику и отстаивая неприкосновенность административных границ, оказались не готовы к ситуации, когда границы рынков перестали совпадать с границами государственно-административных образований, когда резко возросла интеллектуальная составляющая в стоимости товаров, когда социально-экономическое развитие стало зависеть от степени открытости региона глобальному миру, от степени разделённости принятых в нем ценностей. Накрывая «протекционистским зонтиком» собственные предприятия, частично компенсируя из бюджетов их убытки, устанавливая барьеры на пути товарных и финансовых потоков, «административные» регионы одновременно лишили себя притока капиталов, знаний и технологий из глобального мира. «Административная» организация субъектов федерации стала тормозом для их технологического и экономического развития. У субъектов федераций уже не хватает средств поддерживать неэффективные производства, а восполнять потери в региональном балансе прибылей и убытков за счет увеличения сборов с эффективного капитала не получается. Эффективный капитал просто убегает от региональных властей, пользуясь прозрачностью административных и государственных границ»[9].

В то же время «уменьшается человеческий капитал, которым располагают соответствующие «административные» регионы – совокупность знаний, практических навыков и творческих способностей людей. При этом утрата человеческого капитала той или иной территорией, с одной стороны, выражающаяся в уменьшении человеческого капитала, может также выражаться в виде потери самих носителей человеческого капитала (депопуляции сообщества) в результате миграции, снижения рождаемости, повышения смертности, ухудшения здоровья населения. С другой стороны, происходит инфляция знаний, навыков, способностей людей, вследствие чего – невозможность использовать их в адаптации к социальным изменениям. …Ухудшение образования и профессиональной подготовки, утрата мотивации к труду, организационной и бизнес-культуры, ориентация на деструктивные ценности, которые не разделяются другими сообществами – прямой путь к потере человеческого капитала»[10].

При этом надо иметь в виду, что «новые «культурно-экономические» регионы не ликвидируют старые «административные», а лишь «надстраиваются» над ними, но при этом приобретают иную пространственную организацию. Они больше не существуют как единая протяженная (без разрывов) территория. Ее протяженность уже не столь важна, гораздо существеннее наличие коммуникаций между частями этих регионов»[11]. Иначе говоря, новые культурно-экономические регионы должны возникать не вместо старых административных, а наряду с ними, а кроме того, в отличие от них, не имеют внятных территориальных очертаний, что, конечно же, осложняет процесс их формирования.

Анализ доклада ставит нас перед несколькими проблемами.

Прежде всего, это сама проблема районирования (до уровня культурно-экономического региона). Авторы доклада склоняются к тому, что это в значительной мере естественный самодвижущийся процесс. Какова в этом процессе роль органов государственной власти? Вопрос тем более важен, что, как считают сами разработчики проекта, органы власти не отошли еще от традиционных приемов и методов управления и не способны управлять новыми регионами. «Уже ясно, что управление новыми экономическими регионами не сводится к некоей функции, выполняемой официальными административными органами, а является сложным групповым действием, в котором участвуют как представители государственных структур, так и целевые группы, а также отдельные лица. Однако механизмы такого управления отсутствуют»[12].

Второй проблемой становится заявленная в докладе проблема территорий-лимитрофов. Концепция лимитрофов была первоначально разработана применительно к мировым процессам, и означала государства либо регионы, оказавшиеся «зажатыми» между ядрами цивилизаций, не относящиеся при этом ни к одной из этих цивилизаций, но вместе с тем испытывающие влияние каждой из них.

Эту концепцию оказалось вполне возможным применить и к анализу внутриполитических проблем. В этом случае лимитрофными регионами позволительно назвать Чувашию, оказавшуюся в разрыве между Нижним Новгородом и Казанью; Владимирскую область между Нижним Новгородом и Москвой; Вятку между Нижним Новгородом и Пермью; Новгород, Псков, Тверь между Москвой и Санкт-Петербургом. В такой ситуации «ядра»-мегаполисы выступают как своего рода «пылесосы», вытягивающие ресурсы (демографические, интеллектуальные, экономические) из лимитрофных регионов.

К ядрам в большей степени относятся регионы-доноры, в то время как к лимитрофам – регионы-рецепиенты. В связи с этим, естественно, встает вопрос о возможности самостоятельного выживания лимитрофных регионов. Должны ли они раствориться в новых регионах, или у них есть шанс возглавить свои собственные объединения? В развитие этого возникает и вопрос о том, какова должна быть роль федеральных округов в создании (выращивании) культурно-экономических регионов? Должны ли они остаться надстройкой над регионом, или им суждено разукрупниться до уровня этих регионов? Должны ли ныне действующие федеральные округа преобразоваться в новые субъекты федерации в неизменных границах, либо новые, укрупненные субъекты должны возникнуть внутри федеральных округов, а сами округа должны, таким образом, стать своего рода инкубатором по выращиванию новых структур территориального управления, более мелких, чем современные округа, но более крупных, чем края и области?

Если исходить из первой модели развития, то, например, Приволжский федеральный округ должен преобразоваться в новый субъект федерации, не меняя своей конфигурации и центров управления. Если же мы изберем вторую модель, то, значит, мы допускаем, что руководство Приволжского ФО должно заняться формированием новых, но также укрупненных субъектов федерации: например, Прикамского с центром в Перми, Средневолжского с центром в Самаре, Башкирского с центром в Уфе и Татарского с центром в Казани. Это, кстати, совпадает и с реальными центрами влияния в нынешнем Приволжском округе.

Идеи, изложенные в первом докладе Центра стратегических исследований, были развиты авторами во втором докладе, представленном в 2004 г. – «Россия: принципы пространственного развития». Авторы считают «необходимым пересмотреть устройство территории страны, отнюдь не акцентируя внимание на собственно административных границах, изменение которых не являет собой первостепенную необходимость. С нашей точки зрения, необходимо использовать технику взаимоналожения нескольких схем районирования». В частности, «макрорегионы программирования могут не совпадать по границам для различных инфраструктур, тем более что макрорегионы планирования экономической деятельности частных корпораций в большинстве случаев не совпадают с государственным планированием. Районирование по соображениям обеспечения безопасности и в настоящее время не совпадает с административным, так что представляется, последнее оптимальным образом, т.е. с включением вопросов экологической безопасности, может быть осуществлено в схеме членения на особые округа. … Университетские округа целесообразно отстраивать от научно-учебного потенциала наличных дееспособных центров, и ареалы их действия не могут быть предопределены сверху, что создает возможность качественной конкуренции между центрами инновационной деятельности. Учитывая этнокультурное многообразие территориальных ситуаций, полицейские и школьные округа должны быть отстроены от сочетания технологической эффективности с ареалами этнокультурной определенности и т.д. При таком подходе, в ходе уточнения распределения полномочий между уровнями власти, нынешние регионы должны постепенно стать ареалами прежде всего информационной сборки территории, и в этом случае вопрос их сохранения де-юре со временем утратит остроту»[13]. Таким образом, философия авторов исследования сводится к тому, чтобы, не трогая существующую сетку административных регионов, создать над ними сеть надрегионов по различным технологическим основаниям и с несовпадающими границами.

Подводя итоги анализу роли и значения федеральных округов в преобразовании системы территориального управления, необходимо, прежде всего, отметить, что создание федеральных округов стало реакцией на фактическое распадение России в конце 1990-х годов на ряд «региональных баронств», стремившихся к предельно расширительному толкованию предложенного в Конституции понятия «суверенитета» субъектов. Не случайно, что именно после создания федеральных округов Конституционным судом была дана и жесткая юридическая трактовка сепаратистских поползновений отдельных субъектов:

«Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации»[14], – предельно четко сформулирована эта позиция, в частности, в определении Конституционного Суда РФ от 27 июня 2000 г.