УПРАВЛЕНИЕ ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ.

Анализ современного зарубежного законодательства позволяет выявить основные пути, по которым идет регулирование земельных отношений, имеющее свою специфику по сравнению с гражданско-правовым регулированием.

Практически во всех цивилизованных государствах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются [67, 76, 81].

Эволюция земельных отношений в большинстве развитых стран в последние два столетия носила относительно спокойный характер. Изменения в персональном составе законодательной и исполнительной власти не затрагивают политических и социально-экономических основ общественного устройства. Земельные отношения изменяются в направлении их большего соответствия реальной экономической практике, иногда под преимущественным влиянием факторов внешнего рынка. Методы регулирования направлены не на слом сложившихся моделей, а на их улучшение. В результате был накоплен опыт целесообразного вмешательства государства в земельные отношения, который может быть весьма полезен и в России.

Начало серьезного государственного вмешательства в земельные отношения капиталистических стран относится к концу XIX - началу XX вв., когда правительства стали ограничивать свободу договоров, заключаемых собственниками земли. Так, в 1881 г. английским парламентом был принят закон о сельскохозяйственной аренде в Ирландии, предписывавший ряд обязательных условий договора, направленных на защиту арендатора: продолжительность и устойчивость сроков аренды, уменьшение и устойчивость арендной платы, обязанность арендодателя возмещать арендатору стоимость производимых им улучшений земли и т. д.

В Германии законом 1886 г. было введено единонаследие земель крестьянских хозяйств, то же самое было сделано в 1909 г. во Франции и в 1912 г. в Швейцарии.

Усиливалось государственное вмешательство и в пользование городскими землями. В 1909 г. в Великобритании был принят первый закон о планировании жилищного строительства, который требовал от городских властей утверждения планов строительства и контроля за их соблюдением застройщиками.

После второй мировой войны государственное вмешательство в отношения земельной собственности усилилось и было закреплено в конституциях ряда стран.

Так, Конституция Италии 1947 г. наложила на частную земельную собственность целый ряд обязательств в целях рационального использования земли и создания более справедливых социальных отношений (предельные размеры владений, дифференцированные но регионам и сельскохозяйственным зонам; обязательное проведение мелиорации; преобразования латифундий и реконструкция производственных единиц; приоритет мелкой и средней земельной собственности).

В Конституции ФРГ 1949 г. тоже говорилось о том, что собственность обязывает пользоваться ею соответственно общему благу и предусматривает возможность преобразования ее в публичную собственность (то есть обобществления). Аналогичные принципы содержались и в Конституции Испании.

Земельные отношения регулируются также специальными законами, посвященными аренде, продаже земельных участков, порядку наследования, планированию использования земель, а также сельскохозяйственными и урбанистическими кодексами. Во многих странах приняты законы о ликвидации чересполосицы, то есть о рациональном землеустройстве.

В США, Канаде и странах Западном Европы земельные отношения строятся на праве частной собственности, гарантированном основными законами этих стран. Конституции и другие законы зарубежных государств четко определяют права на владение, пользование и управление землей, на присвоение дохода, на иммунитет от экспроприации, на сдачу в аренду, на продажу, на заклад, на возвращение к собственнику (при окончании срока аренды, невыполнении обязательств арендатором, покупателем и т.п.), на дарение (родственникам или новым лицам), на передачу по наследству пли завещанию и др.

Наряду с основополагающим нравом частной собственности, во всех развитых странах законодательно закреплены общественные нрава на землю, поскольку земля является национальным достоянием. Основные общественные правомочия реализуются через налогообложение недвижимости, суверенное право государства отчуждать частную собственность за определенную компенсацию в интересах общества (под магистрали, водохранилища и др.); право регулировать использование собственности с помощью полиции в целях обеспечения общественного порядка; право передачи выморочного имущества в казну (сюда входят, помимо государственных неиспользуемых и непродуктивных земель, национальных парков, также частные земли, которые изымаются в случае неуплаты налогов, смерти владельца при отсутствии наследников).

Структура и формы землепользования в зарубежных странах не остаются неизменными - происходит смена собственников, дробление или укрупнение земельных наделов. В этом процессе сочетается действие рыночных механизмов с государственным вмешательством. Колебания цен, переход менее эффективно используемых земельных наделов к другим владельцам определяется конъюнктурными факторами; в то же время государство регулирует (в большей или меньшей степени в зависимости от страны) арендные отношения, контролирует использование земли, соблюдение социальных и экологических интересов.

В федеральных странах система регулирования земельных отношении значительно разнообразнее, так как многие вопросы землепользования отданы в юрисдикцию отдельных территорий. Во всех странах имеются специальные государственные, общественные или частные (Франция) структуры, занимающиеся вопросами регулирования и управления земельными ресурсами, некоторые государства имеют специализированные суды но разрешению земельных споров (Германия).

Можно выделить два подхода к формированию государственного управления земельными ресурсами – административному и экономическому (в основном через систему налогов). Обычно оба эти метода применяются в комбинации. Естественно, конечно, что в каждом государстве сложилась своя система государственного регулирования - с более жестким и централизованным контролем в Европе и в Японии и более либеральным и децентрализованным в США. Однако в любой развитой стране такой государственный контроль по сохранению земель является неотъемлемым элементом земельной политики.

В большинстве развитых стран применяется практика зонирования земель и планирование их, регулирование использования и землеотвода, с существованием соответствующего законодательства, направленного прежде всего на ограничение вывода земель из сельскохозяйственного оборота. Продажа или иная передача сельхозугодий на несельскохозяйственные цели почти везде требует специального разрешения и во многих случаях жестко лимитируется.

Как правило, в административно-управленческом плане земельная политика осуществляется на трех уровнях:

1. На уровне государства в целом формулируется земельная политика по сохранению сельскохозяйственного земельного фонда. Причем иногда речь идет не только о сельскохозяйственных землях, но и в целом о сельских районах, не давая проникновения туда городской застройки и промышленности, с целью сохранения природы и охраны окружающей среды, в особенности если речь об исторических ландшафтах, что теперь приобретает особую значимость.

2. Второй уровень - региональный. На этом уровне составляются обычно карты и зоны землепользования, планы трансформации угодий, увязка общегосударственной земельной политики с региональными условиями.

3. Районный или муниципальный уровень. На этом уровне проводится картирование земель на местности, отвод земель, соблюдение правил по защите сельхозугодий.

Нужно сказать, что такая общая трехуровневая система далеко не одинакова в разных странах. Так, в США основная часть формулирования земельной политики идет на уровне штатов, а в других странах все решения районных и муниципальных властей подлежат утверждению на более высоком уровне. Но в целом такой механизм разделения ответственности вес же создает условия для проведения единой земельной политики.

Во всех цивилизованных государствах фундаментальной основой организации управления земельными ресурсами является государственное регулирование правоотношений на землю,хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.

В частности, в ФРГ право на существование имеют все формы собственности на землю, хотя в частной собственности находится более 90% земель. Германское земельное право устанавливает законодательное регулирование оборота земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда, предусматривающего запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков, их отчуждение с изменением целевого назначенияи обеспечивающее развитие высокоэффективного агропромышленного производства в интересах общества. Сельхозпроизводителям предоставляется приоритетное право на приобретениесельскохозяйственных угодий по сравнению с лицами, не занятыми в сельском хозяйстве. Кроме того, в Германии законодательно установлены условия договора аренды сельскохозяйственных земель. Особое внимание при этом уделено контролю за рациональным использованием земель, недопустимостью введения ограничений их хозяйственного оборота в целях перераспределения между "эффективными правообладателями",выполнением землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам, для чего функционируют специальные сельскохозяйственные суды.

Аналогичные условия по продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно под цели развития сельхозпроизводства и профессиональные требования к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии, Испании, Норвегии.

Кроме того, во Франции государстворегулирует приобретение земельных участков, поступающих на рынок с целью последующей перепродажи,что содействует консолидации земель и сохранению сельскохозяйственного использования земель. С целью предотвращения спекуляции землей(особенно в пригородных зонах) действуют высокие налоги на прибыль от ранних продажсельскохозяйственных участков.

В Италиигосударственный контроль за земельным оборотом сводится к возможности принудительной сдачи в аренду (продажи) участка более эффективным пользователям, если фермер не обеспечивает ведение хозяйства должным образом (включая поддержание плодородия земли и использование по целевому назначению), что обеспечивает эффективное сельскохозяйственное использование земли. Существуют ограниченияна приобретение земли в собственность иностранными лицамив приграничных зонах, что обеспечивает национальную безопасность страны.

Введены жесткие условия целевого использования земель различных категорий, в том числе экологического характера, определяемые с учетом зонирования территорий, санкции за нарушение установленных правил землепользования.

В Дании,где преобладают небольшие хозяйства семейного типа, законодательно установлен максимальный размер хозяйства: например, при превышении 150 га разрешение на укрупнение хозяйства дается только в случае, если фермер докажет, что ему необходима дополнительная земля для использования органических удобрений, и если не один из соседних фермеров не имеет приоритетных прав на покупку. Существует требование постоянного проживания в хозяйстве, как для собственника, так и для арендатора.

Официальное разрешение на раздел хозяйства выдается только, если создаваемые в результате раздела хозяйства рассматриваются как жизнеспособные.

В Бразилииограничения на операции с землей действуют в отношении иностранных лиц. Например, существенно ограничен размер земельных участков в иностранной собственности и на приобретение земли в собственность иностранными лицами в приграничных зонах.

Однозначные процедуры продажи федеральных земель и управления землевладением в США. Например, в штате Миннесота действует запрет для юридических лиц, товариществ с ограниченной ответственностью на покупку, владение или присвоение права на недвижимость, используемую или пригодную для использования в сельскохозяйственном производстве. Имеются ограничения на размер земельных участков в иностранной собственности.

Несколько иные принципы регулирования земельных отношений существуют в штате Новый Южный Уэльс (Австралия),где акцент в правоотношениях на землю смещен к правам на владение ею, ограничиваемым штатом,как условиями целевого использования, так и формами разрешенного земельного оборота, сроками владения, сервитутами и обременениями, порядком изъятия для государственных нужд.

В Новой Зеландиитребуется официальное разрешение на совершение сделок по покупке или аренде более 2 га сельскохозяйственных земель.

Особо выделяется практика решения вопроса о собственности на землю в Китае,где в процессе экономического реформирования хотя и была продекларирована возможность получения земли в собственность, но превалирующей формой регулирования земельных отношений является аренда.

При этом законодательно установлена как форма частной собственности лишь коллективная собственность на землю сельхозназначения крестьян, проживающих в деревнях, провинциях и объединенных в сельскохозяйственные кооперативы;земли же городов остаются в государственной собственности.

Несмотря на то, что подавляющее большинство стран характеризуется значительным разнообразием экономических и географических условий, общие требования к поддержанию эффективного функционирования земельного ранка у них есть: это обязательная государственная регистрация земельных сделок и прав на землю.

Хотя в мировой практике при формировании системы управления земельными ресурсами, помимо регулирования правоотношений на землю, традиционно занимает центральное место и ведение земельного кадастра и формирование кадастровой оценки земель, что также дает представление об организации управления землей в зарубежных странах.

Земельный кадастр, который в настоящее время ведется практически во всех странах мира, неразрывно связан с понятиями учета, оценки состояния и использования земельных ресурсов, инженерной деятельности, экологии, в своей основе предполагает выделение и определение однородных по своим свойствам объектов с описанием их территориальных границ с последующим картографированием и представлением количественных и качественных характеристик. В понятии земельного кадастра превалируют аспекты «общественной описи, содержащей данные по количеству, стоимости собственности - участков земли» или «общественного, методически организованного инвентаря недвижимости (недвижимых имуществ), основанный на определении границ и графическом представлении на карте, неразрывно связанный с архивом, содержащим данные по состоянию, правам и использованию собственности».

С понятием земельного кадастра тесно связан термин «кадастровая съемка», означающий съемку границ участков недвижимой собственности. Понятие кадастра включает также систему данных, необходимых для налогообложения земельных участков и регистрации юридических прав на недвижимое имущество.

В ряде стран наряду с термином «кадастр» широко используются также термины «регистр (реестр) собственности» и «земельный реестр». Регистр собственности, как правило, содержит основную информацию о недвижимости в виде реестра собственности и индексных карт, которые в российской терминологии имеют название кадастровых. Земельный реестр содержит исчерпывающую информацию о владениях и собственниках, а также обо всех юридических правах на соответствующий земельный участок.

В последнее время, учитывая необходимость учета разносторонней информации, связанной с недвижимостью, получил распространение термин «многоцелевой кадастр», использующийся для обозначения комплексной полифункциональной информационной системы, в первую очередь по земле, объединяющей различные регистры, реестры и кадастры (например, почв, видов землепользовании, коммуникаций, социальной информации и др.).

Земельный кадастр в современном понимании представляет собой результат длительного исторического процесса, начиная с необходимости обеспечения сбора налогов в античные времена и кончая современными автоматизированными системами учета и регистрации недвижимости на базе ГИС-технологий.

Ведение земельного кадастра в зарубежных странах характеризуется своими национальными и территориальными особенностями, формами организации кадастровых работ, структурами данных и своеобразными подходами к созданию автоматизированных информационных систем, реализующих функции учета и регистрации недвижимости.

Один из них – планирование использования земель. При этом применяются разные термины: в Великобритании – «планирование городской и сельской территории», в ФРГ – «упорядочение территорий», во Франции – «устройство территорий», в США – «зонирование».

Так, во Франции в процессе территориального планирования происходит зонирование территорий с выделением урбанизированных зон; земель, занятых лесами и заповедниками; зон специальной деятельности. Закон определяет порядок выдачи разрешений на строительство в указанных зонах и контроля за ним.

В Нидерландах, где требуется получение разрешения па любое строительство и возможна экспроприация угодий, если это необходимо для целей развития территорий. Аналогичная ситуация отмечается и в Германии, в Бельгии действует система территориальных планов, в Данин - система зонирования. В США приняты законы об установлении урбанизируемых сельскохозяйственных и экологических зон.

В Бельгии в 1962 г. был принят закон о планировании, в соответствии с которым на национальной территории выделяются зоны для размещения поселений, промышленности, сельского хозяйства и иных целей. При этом сельскохозяйственные земли охраняются от экспроприации для промышленного и жилищного строительства. С 70-х годов в этой стране ужесточены требования по передаче сельскохозяйственных земель несельскохозяйственным землепользователям.

В Италии в 1966 г. был принят закон о так называемых «зеленых планах», в соответствии с которым выделяют зоны сельскохозяйственных земель для выращивания определенных культур в зависимости от их качества и природных условий. В США приняты законы об установлении урбанизируемых сельскохозяйственных и экологических зон.

Использование земли собственниками должно строго соответствовать правовому режиму зон, хотя и регулируется по-разному. В Шотландии, например, собственник, нарушивший его, лишается земли, которая может быть изъята в административном порядке. В США при нарушениях этого типа действует система штрафов.

Одним из инструментов такой земельной политики является картирование земель, с точным обозначением возможности использования того или участка земли и привязки этих карт на местности. В частности, такая политика приводится в Нидерландах, где в каждой провинции составляется карта земель. При этом выделяются для каждого вида землепользования отдельные виды деятельности, с запрещением каких-либо иных. Так, например, в сельскохозяйственных зонах запрещена жилищная и промышленная застройка.

На землях, обозначенных на карте, как сельскохозяйственные, запрещено какое-либо строительство, кроме зданий, непосредственно связанных с сельским хозяйством. Такая политика, естественно, ограничивает права земельного собственника, не давая ему возможности альтернативных видов использования земли. Аналогичным образом действует и система землепользования в Бельгии, где по каждому району утверждены планы землепользования, и на сельскохозяйственных землях могут возводиться лишь постройки, прямо связанные с фермами. В Дании также существует закон, по которому по стране проведено выделение земель под различные виды пользования, и особо выделены сельскохозяйственные земли, которые никоим образом нельзя использовать ни под жилищные, ни под промышленные застройки. В каждом отдельном случае для возведения несельскохозяйственных зданий или изменения характера использования земли должно быть получено особое разрешение. Однако сельскохозяйственные постройки могут возводиться без всяких разрешений.

Во Франции из 36 тыс. коммун (т.е. низовых административных единиц) в 18 тыс. уже проведено картирование и составлены планы по землепользованию. На этих планах выделены сельскохозяйственные зоны, где разрешается лишь возведение сельскохозяйственных построек.

В Великобритании существует законодательство, которое запрещает самовольное изменение характера землепользования, и но каждому отдельному такому случаю требуется специальное разрешение, связанное с изменением характера использования земли или отвода земли. Государство ставит себе целью ограничить перевод сельхозугодий на другие цели, в частности на жилищные, имея в виду широко развитую в стране систему проживания в сельской местности населения, не занятого в сельском хозяйстве. В этих целях применяются региональные планы землепользования (по графствам) с конкретным выделением зон с различным землепользованием.

В Германии имеется одно из наиболее развитых законодательств по землепользованию, с учетом быстрого роста спроса на землю и желанием сохранить сельскохозяйственный потенциал страны.

Основой этой политики является федеральный акт по использованию земли, исходя из которого разработаны и приняты соответствующие акты по каждой из земель. Целью этого акта является поддержка традиционного сельскохозяйственного производителя и сохранения за ним его земель. При этом под производителем понимается крестьянское или фермерское хозяйство сельского типа, ориентированное на тщательную обработку почвы и содержание ограниченного поголовья скота, чтобы не нарушать экологический баланс. В целом сельское хозяйство рассматривается как одно из основных факторов по экологической безопасности страны. Федеральный и земельные акты резко ограничивают возможности перевода сельхозугодий на другие виды использования. В акте также заложены меры по борьбе с обезлюдиванием горных и неблагоприятных для сельского хозяйства районов.

Непосредственное составление планов землепользования и отвода земли осуществляется на местном муниципальном уровне. Общие карты земель составляются на уровне земель, а конкретная привязка к местности - на муниципальном уровне. Устанавливаются отдельные зоны для сельского хозяйства, жилищного строительства, промышленной деятельности, зоны туризма и охоты. После выделения зон в течение пяти лет муниципалитет должен составить конкретную увязку на местности каждого землевладения, с указанием видов деятельности, типов построек и т.д.

В отличие от большинства европейских стран в США существует не иерархическая, а функциональное разделение ответственности за земельную политику. Федеральные власти в лице Министерства сельского хозяйства и Министерства внутренних дел (по существу министерства природных ресурсов), ответственных за государственные земли, общегосударственную политику по охране земель, почв и вод, по тем земельным операциям, которые носят междуштатный характер. Само же по себе законодательство контрольного характера по охране сельскохозяйственных угодий от несельскохозяйственного использования находится в ведении отдельных штатов. В целом, при в общем более либеральном режиме, чем в Западной Европе, законодательство отдельных штатов очень разнятся друг от друга в зависимости от земле-обеспеченности, темпов роста городов и роли сельского хозяйства.

Однако во многих штатах, в особенности наиболее урбанизированных и в то же время важных с сельскохозяйственной точки зрения, существует законодательство по жесткому зонированию территории штатов, с выделением зон сельскохозяйственных, жилых, промышленных и т.д. Это связано и с разной системой налогообложения зон разной специализации, о чем будет сказано ниже. Однако в других штатах разрешается фермеру продавать часть свой площади под несельскохозяйственные объекты, хотя в законах оговаривается либо минимальный, либо максимальный размер участка, который он может продать, либо сдать в аренду на несельскохозяйственные цели. Законодательство в этот отношении очень разнообразно. В некоторых штатах разрешается на ферме строить только одно или небольшое число зданий несельскохозяйственного назначения. Существует также такое юридическое понятие, как «право на развитие». В этом случае фермер не имеет права продать сам по себе участок земли, но может продать право на застройку данного участка. Однако это право оговаривается тем, что такой участок должен составлять лишь небольшую часть фермы. Обычно такие права могут иметь только собственники очень крупных участков земли, где такая застройка не вредит сельскохозяйственному производству.

В Канаде также основная часть законодательства и законоприменительной практики приходится на власти провинций. Здесь законодательство более жесткое, чем в большинстве штатов США. Так, в провинции Британская Колумбия введен закон, по которому вводятся сельскохозяйственные зоны, на которых запрещены все виды несельскохозяйственной деятельности. Аналогичные законы приняты в Квебеке и Ньюфаундленде, в других же провинциях осуществляется принцип планирования землепользования с картированием земель по видам их использования.

В Новой Зеландии принят закон о районной планировке с выделением сельскохозяйственных зон. По этому закону требуется специальное разрешение для строительства каждого несельскохозяйственного объекта в этих зонах. Особое внимание уделено проблеме недопущения распространения городской застройки на сельскохозяйственных землях.

В Японии существует законодательство о зонировании с разделением территории на сельскохозяйственные и несельскохозяйственные земли, причем в принципе запрещен перевод земель из сельскохозяйственных в несельскохозяйственные. Эти зоны являются как бы резервациями только для сельского хозяйства и охватывают 5 млн. гектаров. Однако и в несельскохозяйственных зонах часть земель используется под сельскохозяйственное производство, но здесь власти имеют право давать разрешение на перевод этих земель на несельскохозяйственное использование. Этот процесс вследствие урбанизации идет ежегодно и из сельскохозяйственного оборота изымается по 30 тыс. га. Однако с этим приходится мириться в такой стране с быстро растущими городами, как Япония, хотя сельскохозяйственный резерв остается нетронутым.

Можно в определенной степени суммировать практику такого административного вмешательства государства в рынок земли с целью сохранения сельхозугодий.