Глава 13. Определение эффективности системы УЗР в субъектах Российской Федерации

13.1. Методика определения эффективности системы управления земельными ресурсами

Определение эффективности управления земельными ресурсами должно осуществляться в следующей последовательности:

1) определение вида эффективности и эффекта;

2) определение критерия эффективности;

3) выбор метода определения эффективности;

4) определение состава показателей;

5) сбор и обработка информации;

6) определение перспективных направлений расчета эффекта;

7) разработка инструментария анализа;

8) определение факторов, оказывающих влияние на управление земельными ресурсами;

9) расчет величины эффекта и анализ полученных результатов;

10) уточнение системы показателей и/или метода исследований;

11) встречный расчет и анализ новых результатов;

12) принятие управленческого решения.

Рассмотрим содержание перечисленных этапов.

1 этап. Определение вида эффективности и эффекта.

Как отмечалось ранее, мероприятия по управлению земельными ресурсами могут иметь экономический, социальный, экологический и другие виды эффективности и эффекта. Более объективные результаты дает определение суммарного эффекта. Однако при определении социального, экологического и иных видов эффектов сложно выделить результативность функционирования земельной службы в общих результативных показателях системы управления субъекта Российской Федерации.

Наиболее просто определить экономический эффект управления земельными ресурсами, который можно охарактеризовать достаточно полной системой информации, в то время как для определения других видов эффекта сложно получить такую информацию. Поэтому последующие расчеты проведены для определения экономической эффективности управленческой деятельности Росземкадастра и его территориальных органов в субъектах Российской Федерации.

2 этап. Определение критерия эффективности

В качестве критерия эффективности может быть выбран один из трех показателей:

1) максимум доходов от действий системы управления земельными ресурсами;

2) минимум расходов на функционирование органов Росземкадастра;

3) максимум доходов от действий системы управления земельными ресурсами при достаточном (в качестве варианта минимальном) финансировании органов Росземкадастра.

Наиболее объективным является критерий эффективности системы управления земельными ресурсами, определяемый как разница между максимальной суммой поступающих земельных платежей (доходная часть) и объемом финансирования землеустроительных и земельно-кадастровых работ (расходная часть).

3 этап. Выбор метода определения эффективности

При определении эффективности государственного управления земельными ресурсами могут быть использованы последовательно или отдельно (независимо друг от друга) следующие методы:

¨ сравнения;

¨ индексный;

¨ балансовый;

¨ графический;

¨ экономико-математические методы (моделирование, кластерный анализ, расчетно-корреляционный анализ, метод нейронных сетей и т.д.).

Например, для расчетов эффективности системы управления земельными ресурсами могут быть выбраны методы: сравнения, графический, кластерный и расчетно-корреляционный анализы, метод нейронных сетей, а для расчетов эффективности организационной структуры управления - метод сравнения, графический метод и расчетно-корреляционный анализ.

4 этап. Определение состава показателей

Основными видами деятельности, позволяющими оценить эффективность системы управления земельными ресурсами, является ведение земельного кадастра, землеустройства, мониторинга и земельного контроля, осуществляемыми органами Росземкадастра.

Исходными показателями для анализа эффективности системы управления могут быть следующие:

· на уровне Российской Федерации (в разрезе каждого субъекта Федерации) – данные по финансированию земельного кадастра и других землеустроительных действий из федерального бюджета (в целом и по отдельным статьям расхода); данные о бюджетном финансировании по формированию автоматизированной системы земельного кадастра; данные по сбору земельных платежей (в целом, а также по поселениям и землям сельскохозяйственного назначения); данные о сборе страховых и иных платежей за земельно-кадастровую информацию;

· на уровне субъектов Федерации (в разрезе каждого муниципального образования) – данные о финансировании каждого вида землеустроительных и земельно-кадастровых работ (включая федеральный и местный бюджеты); данные по сбору земельных платежей (по каждой категории собственников); данные о поступлении платы за пользование информационной базой земельного кадастра (в том числе автоматизированной); данные о сборе страховых и иных платежей за земельно-кадастровую информацию.

При определений состава показателей на различных территориальных уровнях следует использовать следующие исходные данные:

· Российская Федерация (среднестатистические данные);

· федеральный округ (среднестатистические данные);

· субъект Российской Федерации (статистические данные, данные земельной службы);

· муниципальные образования (статистические данные, данные земельной службы).

Основным результативным показателем эффекта от проведения земельно-кадастровых и землеустроительных действий являются земельные платежи. При анализе можно использовать как величину общих поступлений земельных платежей, так и отдельно размеры поступлений от земельного налога или арендной платы за землю. В последующем, при накоплении необходимого объема информации, результативным показателем будет также стоимость земельно-кадастровой информации, реализуемой физическим и юридическим лицам.

На данном этапе анализа эффективности в качестве доходных показателей могут быть выбраны общие размеры поступления земельных платежей в субъектах Российской Федерации (включая земельный налог, арендную плату за землю и иные поступления) или отдельные составляющие платежей. В качестве затратных показателей могут быть выбраны размеры финансирования землеустроительных и земельно-кадастровых работ по видам и источникам финансирования на вышеуказанных административно-территориальных уровнях.

5 этап. Сбор и обработка информации

Для проведения анализа эффективности системы управления земельными ресурсами на уровне субъекта Российской Федерации необходимо собирать подробную информацию на двух уровнях: непосредственно на уровне субъекта Российской Федерации, а также на уровне федерального округа, в который входит данный субъект Российской Федерации. Необходимы также среднестатистические данные по Российской Федерации.

Для более детального анализа эффективности системы управления необходимо осуществить сбор не только экономических показателей, а также социальных, правовых и экологических, используя различные источники информации. Так как современные экономико-математические методы позволяют применять безразмерные показатели, то можно использовать также данные социологического опроса. Эти показатели могут быть положены в основу моделирования результативного показателя – поступления земельных платежей. Данные показатели должны быть собраны за определенный период времени для возможности сравнения эффективности деятельности территориальных органов Росземкадастра в динамике.

Источниками информации могут быть: материалы региональных комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, их организаций, статистических управлений, регистрационных палат, налоговой службы и др.

При сборе показателей могут быть использованы следующие приемы:

а) сплошных и выборочных наблюдений (опрос управленцев и пользователей, анкетирование);

б) сводки и группировки (первичная обработка статистической информации).

На федеральном и региональном уровнях основной задачей является сбор, систематизация и аналитическое исследование больших массивов информации (обычно экономического характера) с целью выявления определенных закономерностей и систематических взаимосвязей между переменными.

Экономические и социальные условия субъектов Российской Федерации имеют значительные отличия. Поэтому необходимо применять относительные показатели (расчет относительных показателей на единицу площади, на 1 жителя и т.д.).

При использовании экономических показателей за ряд лет наблюдений следует вводить поправочные коэффициенты на инфляцию или производить расчет в условных единицах. Это позволит учесть колебания экономических показателей, вызванные инфляционными процессами. Учесть инфляционные процессы можно, используя динамику индексов показателей (например, отношений поступления земельных платежей за каждый последующий год к начальному году, или каждого последующего года к предыдущему году). Например, для анализа экономической эффективности деятельности Росземкадастра при обработке информации может быть выбран метод перерасчета относительных показателей в условные единицы.

6 этап. Определение перспективных направлений расчета эффекта

Этот этап необходим для определения перспективных направлений расчета эффекта (на основе анализа федерального финансирования земельно-кадастровых работ или других видов мероприятий, анализа профессиональной подготовки специалистов и т.д.).

Например, для определения современной эффективности системы управления следует проводить анализ финансирования отдельных видов работ земельно-кадастровых работ, сравнение объемов финансирования этих работ и поступлений земельных платежей. Для формирования перспективной структуры системы управления следует проводить анализ профессиональной подготовки специалистов, обеспеченности автоматизированными рабочими местами, анализ деятельности различных служб и т.п.

Для анализа современного состояния и формирования перспективного состояния системы управления могут быть использованы последовательно следующие методы и приемы: метод экспертных оценок, анкетирование, факторный анализ, кластерный анализ, метод группировок.

Экспертная оценка эффективности устойчивости систем управления земельными ресурсами может включать в себя следующие направления анализа:

- оценка правовой устойчивости объектов УЗР;

- оценка методов формирования, сбора и хранения информации;

- оценка фискальной функции системы;

- оценка финансовых потоков системы и др.

Перечисленные основные направления могут быть положены в основу анкеты, формирование которой может проходить в несколько этапов с целью корректировки показателей, включаемых в нее.

Например, анкетирование для определения эффективности системы управления может проводиться в два этапа: на первом этапе осуществляется пробное анкетирование на ограниченном числе респондентов, на втором этапе проводится расширенное анкетирование – на всех объектах.

После обработки первых анкет и удаления избыточных показателей, не отражающих состояния системы или игнорируемых респондентами (на основании результатов факторного анализа) может быть разработан последующий вариант анкеты. Кроме того, при изучении результатов пробного анкетирования и наличии одинаковых ответов на два разных вопроса (при корреляции переменных) также делается вывод об избыточности показателей и они объединяются (или удаляются).

Анкета может включать в себя основные возможные варианты ответов, из которых респонденты должны выбрать один. Например, на вопрос о существующих механизмах обмена информацией между организациями, осуществляющими управление земельными ресурсами, предложены четыре варианта ответа: «письмо почтой», «нарочным», «телефон», «электронная почта». Число возможных вариантов не должно превышать пяти и не иметь примерно равную смысловую нагрузку, так как в противном случае респонденты будут затрудняться в выборе единственно верного ответа.

После внесения корректировки в состав показателей анкеты осуществляется расширенное анкетирование по всем объектам.

Этап 7. Разработка инструментария анализа.

Инструментарий для оценки финансирования и результативности системы управления земельными ресурсами должен отражать динамику формирования устойчивого функционирования системы. Полученные данные должны быть математически обработаны для определения эффективности земельно-кадастровых и землеустроительных работ в процессе управления земельными ресурсами.

Анализ эффективности предлагаемой совокупности данных может проводиться на основе стандартных экономико-математических методов, использующихся при разведывательном анализе данных (РАД): кластерный анализ, факторный анализ, линейная и нелинейная регрессии, анализ временных рядов и др.

Основными требованиями к применяемому инструментарию должны быть его доступность для большого круга работников системы управления, а также простота использования. Например, наиболее часто применяемым в математических расчетах методом является корреляционно-регрессионный анализ. Наиболее простой в использовании является линейная форма зависимости, в том числе множественная линейная зависимость. Корреляционно-регрессионный анализ входит во многие статистические пакеты, в том числе русифицированные.

Подобный подход к анализу данных позволяет определить основные взаимосвязи анализируемых данных и выдвинуть определенную математическую гипотезу, которая в дальнейшем должна быть апробирована на локальном уровне, например, на уровне муниципального образования.

В расчетах следует в комплексе использовать методы экономико-математического моделирования, например программы: статистической обработки данных Statistica, пакет нейросетевого анализа NeuroPro и другие.

Этап 8. Определение факторов, оказывающих влияние на управление земельными ресурсами.

Этот этап можно разделить на следующие части:

· определение (классификация) факторов, влияющих на эффективность управления земельными ресурсами;

· определение влияния отдельных факторов на поступление земельных платежей, в т.ч. от финансирования земельно-кадастровых работ;

· выбор наиболее существенных факторов.

8.1. Определение (классификация) факторов, влияющих на эффективность управления земельными ресурсами

Эффективность системы управления земельными ресурсами, как отмечалось в предыдущих разделах, может быть социальной, экологической, экономической и иной. Наиболее значимым всегда является показатель экономической эффективности. Проблема заключается в отсутствии единого комплексного показателя, который бы позволил оценить экономическую эффективность системы управления земельными ресурсами. Кроме того, необходимо использовать косвенные показатели функционирования системы управления земельными ресурсами, такие, как степень квалифицированности сотрудников, уровень их загруженности и т.д.

Классификация факторов, влияющих на виды эффекта управления земельными ресурсами, представлена в таблице 13.1.