Формирование законодательной базы УЗР г. Москвы

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации владение, пользование и распоряжение землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъекта. Поэтому город Москва как субъект Федерации имеет право формировать собственное законодательство и регулировать им процессы управления земельными ресурсами.

Отправной точкой земельной реформы в Москве послужило принятие Моссоветом 12 октября 1992 года решения «О реализации земельного законодательства Российской Федерации», которое сопровождалось пакетом нормативных актов, нацеленных на создание принципиально нового механизма юридических отношений по поводу земли. К таким актам можно отнести положения: о Московском земельном комитете, о платежах за земли города, о зонировании, о дифференцированных ставках земельного налога и арендной платы, о видах прав на земельные участки, о порядке предоставления и оформления в аренду земельных участков.

В Уставе города Москвы определено, что московская земля, за исключением земельных участков объектов федеральных органов законодательной, исполнительной, судебной власти и ряда других объектов, является собственностью города.

На сегодняшний день в городе Москве существует три группы земель с различными особенностями управления.

К первой группе относятся земельные участки, которые находятся в исключительном ведении Правительства Москвы. Это участки, по которым городские власти в лице Премьера Правительства Москвы выпускает свои Постановления об изъятии и предоставлении земель без согласования с префектурами административных округов.

Второй вид - территории так называемого городского ведения, к которым относятся крупные площади, магистрали, скверы и т.д., формирующие основные градостроительные планировочные узлы. На этих территориях право предоставления или изъятия земель принадлежит только Правительству Москвы.

К третьей группе относятся территории префектурного или окружного ведения. Это, как правило, внутриквартальные территории массовой жилой застройки, т.е. территории, находящиеся в межмагистральном пространстве. Здесь полномочия по предоставлению или изъятию земельных участков принадлежит соответствующим префектурам. Вся остальная земля в (соответствии с Земельным кодексом РФ) находится в собственности жителей, проживающих на данной территории.

Современное законодательство, регулирующее систему землепользования в Москве, формировалось в два периода: с 1990 г. по 2000 г. и с 2000 г. по настоящее время.

Анализ дореформенного и пореформенного земельного законодательства 1990-2000 г.г. позволяет сделать вывод о том, что правовое регулирование системы землепользования в Москве в тот период было направлено на осуществление земельной реформы, закрепившее комплекс экономических, организационных, социальных и правовых условий для формирования нового земельного строя, основанного на частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности на землю, демократических принципах земельного оборота. Вместе с тем особенности законодательного регулирования землепользования в Москве отражались в специальных нормативных правовых актах Российской Федерации и Москвы, установивших особый порядок управления и распоряжения объектами федеральной государственной собственности и осуществления полномочий органов исполнительной власти в Москве.

Регулирование системы управления земельными ресурсами и землепользования формировалось в Москве на основании законодательных актов России, и, прежде всего, указов Президента РФ от 30 июля 1991 г. «О полномочиях мэра города Москвы»; от 28 августа 1991 г. «О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы"; от 29 декабря 1991 г. «О дополнительных полномочиях органов управления Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», от 24 октября 1993 г. «О поддержке мер правительства Москвы и Московского областного Совета народных депутатов по реформе органов государственной власти и органов местного самоуправления в Москве и Московской области». Органы власти Москвы были наделены полномочиями по распоряжению и управлению землями города, ведению государственного земельного кадастра, изъятию и предоставлению земельных участков.

Одним из основных положений управления земельными ресурсами в городе Москве является контроль за использованием и охраной земель. Совместным распоряжением мэра Москвы и Председателя Российского комитета по земельным ресурсам и землеустройству от 26 ноября 1992 года «О государственном контроле за использованием и охраной земель в городе Москве» в структуре Московского земельного комитета была создана государственная земельная инспекция. Ее функцией являлось отслеживание всех фактов незаконных передач земли, проведение проверок эффективного использования земли, проверка фактов обращения жителей или организаций, связанных снарушениями в использовании земель и другие действия, связанные с выявлением и предупреждением нарушений земельного законодательства. Это распоряжение стало важным шагом в формировании цивилизованных земельных отношений в городе Москве.

В соответствии со статьей 13 Земельного кодекса РФ и Указами Президента Российской Федерации от 28 февраля 1991 года и от 29 декабря 1991 года, а также распоряжением вице-мэра Москвы от 2 марта 1992 года основной формой земельно-правовых отношений в городе была установлена долгосрочная аренда. Это положение подтверждено Указом Президента Российской Федерации от 6 февраля 1996 года «О втором этапе приватизации в городе Москве», согласно которого приватизация недвижимого имущества, расположенного на территории города Москвы, формирует право собственника на получение в долгосрочную аренду (49 лет) соответствующего земельного участка. В ряде случаев земельные участки в Москве могут быть предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование - национальный парк, городские парки, культовые учреждения.

Формально частной собственности на земельные участки в Москве нет. Фактически частная собственность существует - она осталась в тех поселках, которые недавно вошли в городскую черту (например, Переделкино).

Некоторые специалисты считают отсутствие частной собственности на землю в Москве серьезным тормозом в развитии рыночных отношений. Другие же, наоборот, предупреждают о возможных ошибках при поспешном введении частной собственности. Следует отметить, что во многих странах мира земля находится в долгосрочной аренде. Но, тем не менее, в этих странах, а сейчас уже и в Москве, земельный рынок существует в особой форме - как рынок прав аренды земельных участков, то есть при операциях с землей товаром выступает право аренды земельного участка. В случае аренды участка на максимальный срок (49 лет) стоимость прав аренды земельного участка можно рассматривать как стоимость самого участка, т.к. 49 лет - это срок полной амортизации капитала.

Аренда городских земель сегодня - это узаконенная зависимость субъектов земельных отношений от органов власти и изменяющихся условий нормативной среды. В городские земли вложены затраты на инженерную инфраструктуру, включая стоимость ремонта и поддержания существующих систем инженерного благоустройства (инженерная подготовка территории, системы водоснабжения, канализации, теплоснабжения, энергоснабжения, газоснабжения, телефонизации, дорожной сети, линий связи). Следует учитывать также предстоящие капитальные вложения на развитие всех видов благоустройства на ближайшие годы. В Москве, в отличие от стран с развитой рыночной экономикой, все эти затраты производились и производятся за счет бюджетных средств, несмотря на наличие крупных акционерных предприятий. Очевидно, что аренда земельных участков в Москве фактически означает использование коммерческими организациями бюджетных средств, затраченных на улучшение городских земель и бюджетных дотаций, входящих в структуру тарифов и электроэнергию, тепло, водоснабжение и. т.д.

Важная роль в установлении особого порядка землепользования в Москве, наряду со специальными нормативными правовыми актами Российской Федерации и Москвы, принадлежит Договору от 16 июня 1998 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы», содержащему ряд важных положений, относящихся к разграничению государственной собственности на землю на федеральную собственность и собственность Москвы, а также к условиям и порядку пользования федеральными и городскими землями органами государственной власти Российской Федерации, представительствами субъектов Российской Федерации и дипломатическими представительствами иностранных государств.

Законодательство первого периода сформировало особый порядок землепользования в Москве, которое стимулировало перераспределение земель к эффективно работающим субъектам прав аренды земельных участков и построение прозрачной системы финансовых потоков на рынке недвижимости. Вместе с тем недостатки этого законодательства привели к спорам о праве распоряжения и использования государственной земельной собственности в Москве, например, относительно земельных участков, которые одновременно входят в структуру городских земель и используются организациями и предприятиями федеральных органов страны. Этот коренной недостаток земельного законодательства первого периода был устранен федеральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", установившим основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче друг другу части полномочий.

С этого момента начинается второй этап развития законодательства о землепользовании Москвы, в течение которого необходимо сформировать полный реестр федеральной недвижимости, содержащий количественные, стоимостные, технические и правовые характеристики объектов недвижимости, разграничить и скоординировать полномочия всех органов государственной власти, участвующих в процессе управления землей и иной недвижимостью; установить перечень условий и видов прав при предоставлении земельных участков; обеспечить применение механизма рыночной оценки недвижимости, включая дифференциацию ставок арендной платы, взимаемой за использование государственной недвижимости, с рыночными ставками; создать необходимую правовую базу, позволяющую использовать различные способы распоряжения федеральным имуществом (залог, доверительное управление, внесение права пользования в уставный капитал); создать условия для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики путем максимального вовлечения недвижимости в гражданский оборот, в том числе путем предоставления инвесторам объектов незавершенного строительства на максимально льготных условиях.

Таким образом, на территории Москвы как особого субъекта Российской Федерации (города федерального значения) действует как общефедеральное земельное законодательство, так и земельное законодательство Москвы. Необходимость самостоятельного регулирования Москвой системы землепользования обосновано следующими обстоятельствами: а) это сверхкрупный населенный пункт с большим числом населения, объектов недвижимости и хозяйствующих субъектов - потенциальных и титульных землепользователей; б) это город федерального значения и одновременно субъект Российской Федерации; в) территория города - разнопланова и включает весь состав категорий земель поселений; г) на территории города расположены объекты федеральной собственности и значения, действуют федеральные органы власти и субъекты федеральной подчиненности, находятся дипломатические посольства иностранных государств, другие хозяйствующие землепользователи. Поэтому было необходимо разработать собственную нормативную базу по земельным вопросам г. Москвы, определяемую экономической целесообразностью, направленной на поддержание и развитие жизнедеятельности города, улучшение условий проживания людей, позволяющей быстрее внедрять механизмы привлечения инвестиций в бюджеты России и Москвы, улучшать облик города, развивать городскую инфраструктуру, обеспечивать выполнение столичных функций.

В противоположность федеральному, земельное законодательство г. Москвы с самого начала земельной реформы было ориентировано на более широкое применение института аренды городских земель, который является выгодным как для арендатора, так и для арендодателя, заинтересованного в эффективном использовании арендованных земель. Для решения этих задач и улучшения системы управления земельными ресурсами и регулирования земельными отношениями Московской городской Думой был принят ряд законов и иных нормативных документов, определяющих:

-базовые ставки ежегодной арендной платы за землю по категориям арендатору ров и видам целевого использования земель^;

-нормативные размеры земельных участков для расчета арендной платы на землю;

-коэффициенты к ставкам арендной платы;

-расчет арендной платы за землю по договору;

-особенности расчета арендной платы за землю потребительских кооперативов и иных некоммерческих объединений;

-ставки арендной платы за землю для категорий арендаторов, занимающихся приоритетными для города видами деятельности;

-изменения размера годовой арендной платы за землю при увеличении ставок;

-среднюю по договору ставку арендной платы за землю, основанную на градостроительной ценности территории (180 тыс. руб. за 1 га).

В результате в Москве была найдена оптимальная юридическая модель регулирования института аренды городских земель, позволившая решить проблемы, связанные со значительным поступлением в городской бюджет арендных платежей и осуществлением мероприятий по совершенствованию социальной, жилищной и инженерно-технической инфраструктуры, выбором направления инвестиций в строительство и реконструкцию объектов недвижимости.

С этой целью в Москве были разграничены полномочия органов государственной власти. В частности, в компетенцию Московской Городской Думы входят следующие полномочия по регулированию имущественных отношений:

- установление порядка управления и распоряжения собственностью города Москвы, в том числе порядка ее отчуждения и оформления прав собственности на территории города;

- установление порядка использования и охраны объектов культурного наследия;

- введение и отмена налогов на недвижимое имущество, установление порядка их взимания и предоставления льгот по ним;

- установление штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение правовых актов по вопросам, отнесенным к ведению города федерального значения и регулирующим отношения собственности;

- установление общего порядка проведения инвестиционной политики при реконструкции, реставрации и строительстве объектов муниципальной и государственной собственности города Москвы;

- установление порядка использования, охраны, контроля за использованием и охраной земли, отчуждения земель и оформления прав собственности на земельные участки, предоставления земель в аренду, оформления прав аренды земельных участков;

- установление земельных налогов, порядка их взимания и порядка предоставления льгот по ним;

- установление штрафов и иных видов административной ответственности за нарушение земельного законодательства; осуществление контроля за соблюдением на территории города законодательства о собственности и земельным отношениям.

К ведению городской администрации отнесено: управление и распоряжение земельными участками; определение ставок арендной платы; зонирование территории Москвы; составление и ведение государственного земельного кадастра; разработка и реализация градостроительных планов развития и другие полномочия. Все эти полномочия закреплены Законом Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы».