Основные положения функционирования муниципальных образований.

Появление в начале 90-х гг. большого числа мелких собственников и различных форм малого предпринимательства, разгосударствление собственности поставили вопрос о регулировании земельных отношений на самом нижнем уровне власти — местным самоуправлением. Принятый в 1991 г. федеральный закон “О мест­ном самоуправлении в РСФСР” предусматривал передачу отдельных прав и полномочий в регулировании условий жизни населения в поселениях и административных районах местным органам власти, однако он не изменял сложившуюся систему административно-территориального устройства, устанавливавшую прямую связь между административными границами и территорией, подведомственной местным органам власти.

Конституция Российской Федерации 1993 года и федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определили порядок формирования территории местного самоуправления, рассмотрев понятие территории муниципального образования с позиции многообразия видов территориальной организации местного самоуправления. В этих законах предусматривается более широкое участие населения, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления в формировании рациональной территории местного самоуправления. Это было принципиально новым подходом в формировании структуры управления в России, характеризующейся громадной территорией, существенными различиями в экономическом и природном потенциалах, регионов, а также особенностях их расселения.

Административно-территориальными образованиями любого уровня являются территории, в границах которых исполняют свои полномочия территориальные органы государственного управления, муниципальными образованиями - территории, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Границы территорий административно-территориальных и муниципальных образований могут не совпадать.

В соответствии с законодательством, под муниципальным образованием понимается населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Такими территориями являются:

- городское или сельское поселение (город, поселок, село, деревня, хутор, станица);

- часть поселения (район в городе);

- несколько поселений, объединенных общей территорией (сельсовет, волость, сельский округ, район, уезд).

Территории муниципальных образований устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций (в соответствующих законах республик в составе РФ используются национальные названия муниципальных образований: кожууны, улусы, арбаны и другие поселения, не меняющие принципа территориального или поселенческого объединения), а также с учетом способов хозяйствования (кочевое, хуторское хозяйство), географических особенностей и сложившейся коммунальной и социальной инфраструктуры.

Конституция Российской Федерации определила следующие задачи органов местного самоуправления, связанных с местом проживания:

1. Совместное использование ресурсов для производственной и иной хозяйственной деятельности.

2. Совместное пользование социальной инфраструктурой.

3. Регулирование общественной жизни муниципального образования (общественный порядок, национальные отношения и др.).

Эти задачи совместного проживания определяются прежде всего характеристиками муниципального образования (территория, население, инфраструктура), а также компетенцией органов местного самоуправления, определенной законодательством. Эти условия оказывают определяющее влияние на формирование коллективных интересов совместного проживания.

Основными параметрами, характеризующими территорию муниципального образования, являются ее географические, экономические и социальные факторы.

Из географических факторов влияющих на управление земельными ресурсами, муниципальных образований, наиболее значимыми являются размер территории и природные условия. Например, административные районы во многих северных и сибирских регионах России могут занимать многие тысячи гектаров и поселения, входящие в это образование, будут разделены не только расстояниями, но и естественными преградами. Поэтому, у населения данной территории нет совместных интересов. В то же время компактные, близко расположенные муниципальные образования могут быть достаточно тесно связаны между собой. Поэтому при формировании территории муниципальных образований важно учитывать вопросы территориальной близости поселений, возможность совместного использования населением природных ресурсов данного территориального образования.

Экономическим фактором, характеризующим муниципальную территорию, являются совместная хозяйственная деятельность, что может выражаться как в совместном использовании природных ресурсов, так и в однотипности производства, ведущегося на данной территории, либо в его взаимодополняемости в рамках единого производственного цикла. Например, в районах Крайнего Севера традиционной формой хозяйствования является оленеводство, для которого при незначительном количестве жителей, требуется огромная территория. Этим определяются образ жизни населения и кочевой характер ведения хозяйства, а также формирование системы пользования отгонными оленьими пастбищами и определение их оптимальных размеров, с учетом десятилетнего периода созревания ягеля.

Кроме того, экономическим фактором, характеризующим муниципальное образование, является наличие инфраструктурного единства территории, чрезвычайно важного при определении характеристик территории муниципального образования.

Социальным фактором, определяющим характеристику места, является особенность расселения населения на данной территории и его социальные характеристики. Так, на Северном Кавказе основным факторами являются полиэтничность населения и компактность расселения этнических групп, для Центральной России – соотношение профессиональной подготовки населения и традиционных занятий (преимущественно городское, занятое переработкой сельскохозяйственной продукции и др.).

Эти факторы влияют на классификацию форм муниципальных образований, которые можно формировать по следующим критериям.

1. Территория и население. Использование данного критерия при классификации муниципальных образований в России невозможно, поскольку крайне неравномерное расселение населения по огромной территории страны делает невозможным сопоставление муниципальных образований по данному признаку.

2. Правовой статус муниципального образования. Применение данного критерия для систематизации муниципальных образований определяется системой законодательства, существующего в России, которое предусматривает равенство прав муниципальных образований вне зависимости от их вида и специфики.

Особенности управления муниципальными образованиями возникают либо в результате законодательства субъектов Федерации, которым предоставлено право на передачу отдельных государственных полномочий, либо в результате возложения дополнительных обязанностей на органы местного самоуправления самим населением муниципального образования. В первом случае возникающие особенности касаются, как правило, всего субъекта России, во втором случае – конкретного муниципального образования.

3. Формы организации хозяйственной деятельности на территории муниципального образования. Данный критерий выступает как комплексный показатель, отражающий все стороны деятельности муниципального образования. Так, организация хозяйственного комплекса осуществляется в пределах территориальных границ муниципалитета и с учетом экономических интересов населения. От решения этих проблем зависят демографическая ситуация и профессиональная ориентация населения. Поэтому создание оптимальных условий для деятельности объектов и субъектов хозяйственной деятельности является одной из основных задач местной власти, поскольку их успешная деятельность обеспечивает формирование бюджета.

Особенности хозяйственной деятельности на территории муниципального образования влияют на его правовой статус и развитие. Так, сельскохозяйственное производство тяготеет к территориальному принципу организации хозяйственной деятельности и к распределенному принципу расселению, а специфика промышленного производства, его концентрация на небольших территориях приводят к возникновению компактных поселений. Экономической организацией в значительной степени определяется характер и специфика решения социальных вопросов. Поэтому наиболее комплексным критерием для проведения систематизации муниципальных образований является система их экономической организации.

4. Единство инфраструктуры муниципального образования. Административные способы управления экономикой сформировали централизованную инфраструктуру в большинстве муниципальных образований, так как на протяжении значительного периода времени осуществлялось строительство объектов инженерной, социальной и другой инфраструктуры только в центрах муниципальных образований. В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда органы местной власти не всегда имеют возможность организовать эффективную деятельность из-за отсутствия в них необходимой инфраструктуры периферийных районов муниципалитетов.

Все муниципальные образования можно разделить на три большие группы.

1. Поселенческие муниципальные образования (города, поселки, сельские населенные пункты). Как правило, к этой группе относятся те муниципальные образования, в которых имеется собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов.

2. Территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, сельские округа и др.). Основной характеристикой таких муниципальных образований является то, что они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным циклом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства.

3. Территориальные муниципальные образования. Этот вид муниципальных образований свойствен для районов Крайнего Севера, где кочевой образ жизни как основной вид хозяйственной деятельности не позволяет создавать поселения. Эта схема также применима для муниципальных образований в сельской местности с хуторским способом ведения хозяйства.

Можно также классифицировать и разделить муниципальные образования по критерию отраслевого характера и выделить много- и монофункциональные муниципалитеты.

К многофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, имеющие разветвленную сеть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в нескольких отраслях производства (например, центры субъектов России и абсолютное большинство крупных и средних городов России).

К монофункциональным муниципальным образованиям относятся муниципалитеты, хозяйственная жизнь которых определяется одним-двумя крупными предприятиями либо несколькими предприятиями одной отрасли. Они имеют ярко выраженную отраслевую специфику и среди них можно выделить:

1. Производственные муниципалитеты — города-заводы, возникшие при крупных предприятиях промышленности, энергетики, транспорта и иных производств. Большинство из них сформировались в процессе индустриализации страны, когда города создавались одновременно со строительством предприятий, а функции организации проживания людей были возложены на администрацию предприятия. В этом случае реальных полномочий по организации городской жизни местная власть не имела.

2. Бюджетные муниципалитеты – поселения, основная часть жителей которых работает в бюджетных организациях: наукограды, военные городки и закрытые административно-территориальные образования, приграничные города, гарнизоны, центры сельских муниципальных образований. Развитие этих поселений зависит от деятельности органов государственной власти и объемов финансирования из федерального и региональных бюджетов.

Под управлением комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования понимается управление программами (проектами) развития всех сфер жизнедеятельности муниципального образования, согласованными по ресурсам и срокам в соответствии с выбранными населением и органами управления приоритетами, а также с учетом задач и целей федеральных и региональных программ развития.

В каждом муниципальном образовании управление развитием формируется по-разному (в зависимости от наличия и видов ресурсов и сложности решаемых задач), но при обязательном обеспечении цикличности процесса управления развитием муниципального образования. Главными факторами цикличности процесса управления являются:

необходимость формирования бюджета;

сроки полномочий органов местного самоуправления;

наличие крупных инвестиционных проектов;

наличие местных культурно-исторических, религиозных, этнических и других особенностей.

В процессе управления можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:

а)в период разработки программы развития:

сбор и обработка информации;

выбор целей;

выбор стратегических критериев развития;

оценка ресурсного потенциала территории;

разработка и принятие программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

б) в период реализации программы развития:

разработка и принятие бюджета развития;

исполнение бюджета развития в соответствии с программой комплексного социально-экономического развития;

контроль, сбор и обработку информации и выработка предложений в случае необходимости по корректировке бюджета (программы, концепции).

Поэтому основной особенностью планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования является необходимость согласования периодов планирования и корректировки планов с характерными временными циклами жизни муниципального образования, такими, как разработка и принятие бюджета, срок полномочий органов местного самоуправления и др.

При выборе стратегии управления развитием муниципального образования возможно использование двух подходов.

При первом подходе необходимо наличие четких границ, начала цикла управления развитием и его завершения. В этом случае полный цикл управления муниципальным образованием условно можно разбить на период разработки программы комплексного социально-экономического развития и период реализации этой программы.

Этот подход позволяет наладить эффективное управление и контроль за результатами. Его преимущество состоит в том, что относительно просто и наглядно можно представить результаты управления. Такой подход можно рекомендовать для относительно небольших муниципальных образований, для решения отдельных проблем, а также при разработке программ по отдельным направлениям жизнедеятельности муниципального образования.

Второй подход приемлем для крупных муниципальных образований, в которых программа комплексного социально-экономического развития может быть настолько сложной, что возникает необходимость весь процесс управления развитием территории рассматривать как совокупность двух относительно самостоятельных процессов управления: разработки программы и ее реализации. Очевидно, что эти два процесса, развиваясь относительно самостоятельно и параллельно, должны быть согласованы по срокам. Таким образом, будет одновременно существовать две программы развития: программа комплексного социально-экономического развития, рассчитанная на реализацию в ближайший бюджетный период, и программа развития муниципального образования на более дальнюю перспективу (например, на срок полномочий органов управления). Таким образом, процесс управления развитием в последнем случае требует более высокого уровня управления на основе применения современных средств работы с информацией. Кроме того, этот процесс еще более усложнится при согласовании не только циклов бюджетного процесса, но и инвестиционных циклов.

При управлении земельными ресурсами федеральные и муниципальные органы должны исходить из следующих принципиальных положений:

— земля принадлежит государству, муниципальному образованию и населению, проживающему на конкретной территории. Поэтому необходимо соглашение между государственными, региональными и муниципальными органами исполнительной власти по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами, а также ответственности за их сохранение и использование;

— земельные ресурсы должны приносить пользу всему населению муниципального образования;

—использование земли, согласно российскому законодательству, должно быть платным. Размер платы за использование земли должен устанавливаться на основании государственной кадастровой оценки, в соответствии с федеральным законодательством, теми органами власти, к собственности которых отнесены земли;

—земельный оборот, т.е. все виды сделок с землей, должен осуществляться по правилам, установленным федеральным законодательством, но с обязательным учетом особенностей региона и муниципалитета, на принципах, предусмотренных соглашением о разграничении полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения земельными ресурсами;

— региональные и муниципальные власти могут накладывать ограничения на использование земли любых собственников, если это использование наносит вред окружающей среде или ухудшает условия жизни населения.

Таким образом, муниципальное образование является самоуправляемой социально-экономической территориальной системой, под которой понимается образование, включающее следующие составляющие: а) население (жители); б) территория проживания; в) коллективные потребности (интересы) населения; г) органы местного самоуправления;

Первые две составляющие локализованы и в подавляющем большинстве случаев зафиксированы в пространстве и продолжительны по времени. Под потребностями (интересами) подразумеваются проявленная воля жителей по решению каких-либо проблем. При этом необходимо иметь в виду, что самоуправление осуществляется в рамках полномочий, установленных федеральным законодательством и законодательством соответствующего субъекта России, а также международными договорами.

Главный субъект и одновременно объект самоуправления — население муниципального образования, которое осуществляет местное самоуправление. В большинстве случаях местное сообщество не имеет технической и организационной возможности осуществлять местное самоуправление непосредственно и поэтому оно передает часть функций и полномочий по осуществлению местного самоуправления от своего имениорганам местного самоуправления. В этом случае органы местного самоуправления выступают в роли субъекта управления. Органы местного самоуправления как организационная структура, выступающая от лица объекта местного самоуправления - населения муниципального образования (местного сообщества), должны осуществлять два типа функций, объективно присущих этому субъекту: представлять его интересы и реализовывать эти интересы. Этим двум типам функций соответствуют два типа органов - представительные и исполнительные.

На территории муниципального образования существует ряд структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:

хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иной формы собственности;

общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации;

территориальные отделы администрации и муниципальные учреждения.

В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.

Кроме того, на систему управления развитием муниципального образования в качестве субъектов управления (наряду с органами местного самоуправления) относятся и органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Эти органы осуществляют управление муниципальными образованиями косвенно, например, путем принятия законов.

Таким образом, на территории муниципального образования может одновременно оказывать управленческое воздействие (прямое или косвенное) система субъектов управления, имеющих различные интересы. Наличие такой системы субъектов управления является следующей особенностью муниципального управления.