Особенности управления землями различных категорий субъекта Федерации.

Система управления земельными ресурсами регионов должна быть основана на региональной политике, которая, в свою очередь, базируется на трех основополагающих составных частях:

земельная политика как стратегическая основа региональной политики;

бюджетная налоговая политика как основа взаимодействия регионов с центром, а также экономической самостоятельности регионов и принятия тактических решений;

политика приоритетов как основа для выработки направлений региональной политики (социальная, культурная, образовательная и др.).

Одним из ключевых направлений формирования национальной программы экономического развития России становится разработка и реализация идеологии государственной земельной политики, обеспечивающей повышение эффективности управления земельными ресурсами, рациональное использование земель и ориентирование на достижение следующих целей:

формирование информационной основы для налогообложения земель и обеспечения налоговых поступлений в бюджет;

формирование эффективных правообладателей земель и создание базисных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор российской экономики с обеспечением юридических гарантий инвесторов правами на землю;

создание и укрепление системы государственных гарантий прав граждан на землю.

Эффективность государственной земельной политики на региональном уровне обеспечивается соблюдением следующих основных принципов ее формирования и реализации:

целенаправленность;

интегрируемость в федеральную правовую и экономическую политику;

системность;

последовательность;

научно-экономическая обоснованность;

практическая реалистичность.

Рассмотрим особенности УЗР регионов на землях различных категорий и целевого назначения.

Первой особенностью государственного управления земельными ресурсами в регионах является организация рационального использования земельсельскохозяйственного назначения. Для этого необходимо:

разработка критериев выявления эффективно работающих собственников и пользователей земель с учетом специфики сельхозпроизводства и инвестиционной обеспеченности агропромышленного комплекса региона;

формирование оптимального баланса земель сельскохозяйственного назначения, распределенных на различных вещных правах с учетом необходимости обеспечения планомерного развития агропромышленного комплекса, повышения инвестиционной привлекательности сельхозпроизводства и формирования экономически устойчивых предприятий в АПК;

разработка порядка вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в гражданско-правовой оборот на регулируемых государством инвестиционных условиях, учитывающих требования обеспечения целевого и рационального использования земель, реализации бизнес-плана развития сельхозпроизводства, формирования материальной и социальной инфраструктуры на селе, а также определяющих формы государственной поддержки инвесторов и контроля за их деятельностью.

Следующей особенностью управления земельными ресурсами субъектов РФ является то, что до настоящего времени не проведено реального разделения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Российской Федерации. В результате часто происходит подмена (или перекрытие) управленческих функций. Также особенностью управления земельными ресурсами субъектов Российской Федерации является то, что во многих из них своим законодательством была давно введена частная собственность на землю и функционировал рынок земли, даже была разрешена купля-продажа сельскохозяйственных земель. На уровне Российской Федерации федеральный закон “Об обороте земель сельскохозяйственного назначения” был принят ГД РФ только в июне 2002 г.

Формирование эффективной государственной земельной политики на региональном уровне требует применения системного подхода, методологической основой которого должна стать концепция управления земельными ресурсами в регионе, что является следующей особенностью.

Реализация концепции должна быть организованна в рамках комплексной программы, систематизирующей взаимосвязанные целевые программы, каждая из которых определяет экономически обоснованные механизмы (модели) решения конкретных управленческих задач.

Важнейшей компонентой данной комплексной программы является создание целостного земельного законодательства, состоящего из системы взаимоувязанных проблемно-ориентированных законодательных и нормативных правовых актов по ключевым вопросам управления земельными ресурсами в регионе.

Учитывая, что современный этап экономического развития России связан со становлением экономики смешанного типа в регионах, характеризуемого формированием рыночных отношений практически во всех ее отраслях при сохранении государственного регулирования важнейших экономических процессов, государственная региональная земельная политика должна иметь четко выраженную антимонопольную направленность (как следующую важную особенность) и быть нацелена на решение следующих основных задач в этой сфере:

выработка механизмов предупреждения концентрации крупных земельных массивов в руках неэффективных собственников, перераспределения земель на условиях обеспечения их рационального использования правообладателями;

развитие конкуренции при формировании правоотношений на землю, нацеленной на привлечение в экономику инвесторов, конкурирующих по условиям инвестиционных проектов, с обеспечением их гарантий правами на землю;

разработка механизмов государственного регулирования деятельности естественных монополий путем управления правоотношениями на земли предприятий-монополистов, а также посредством земельно-налоговой политики;

развитие конкуренции в сфере землеустроительных и земельно-кадастровых действий, но при обязательном сохранении государственного сектора землеустройства и установлении негосударственного тарифного регулирования этих действий;

активизация земельного рынка, в том числе первичного предоставления государственных (муниципальных) земель в собственность и аренду путем установления условий привлечения к земельным торгам профессиональных участников рынка недвижимости, их обязательств, прав и гарантий;

определение условий, порядка и правил ведения страховой деятельности в сфере управления земельными ресурсами, развитие конкуренции на рынке страховых услуг в процессе регулирования земельных отношений.

Важнейшей задачей государственной земельной политики в регионах является создание социальных гарантий для субъектов земельных отношений, защита их прав и интересов, ликвидация возможных негативных издержек процесса трансформации землепользования земель в субъектах Российской Федерации, что также является особенностью в сфере управления земельными ресурсами.

Первоочередными мерами здесь являются:

формирование рациональных правовых условий для обеспечения граждан земельными участками, необходимыми для удовлетворения жизненных потребностей и хозяйствования, с установлением порядка передачи земель под ИЖС, садоводство и дачное строительство, дифференцированного подхода при установлении льгот по цене предоставляемых земель;

увеличение числа рабочих мест при организации и расширении производства в различных отраслях хозяйственного комплекса на основе рационального вовлечения в экономический оборот и хозяйствование земельных ресурсов в целях стимулирования инвестиционных проектов, обеспечивающих решение социальных проблем;

вовлечение широких слоев населения в процесс регулирования земельных отношений, обеспечения рационального и эффективного использования земель, что требует определения механизмов участия граждан в реализации общественного и производственного земельного контроля.

Следующей особенностью региональной земельной политики является необходимость управления землями под предприятиями всех форм собственности, реализация которой требует решения следующих задач:

формирование рационального баланса бюджетно-фискального и инвестиционного процессов, поскольку, с одной стороны, управление земельными ресурсами в регионах нацелено на повышение сбора доходов в бюджет, а с другой – на активизацию инвестиционных процессов и развитие производства;

развитие арендных отношений на землю под приватизированными предприятиями как механизма экономического стимулирования выкупа земли их собственниками путем введении экономически обоснованной дифференцированной арендной платы, учитывающей финансово-экономическое состояние предприятий и отраслей, их роль в экономике региона;

дифференциация размеров выкупной цены земельного участка под приватизированными предприятиями, в зависимости от эффективности инвестиционного проекта;

приоритетное представление земельных участков под расширение предприятий с учетом их инвестиционных программ и социально-экономического значения;

реструктуризация земельных отводов предприятий с учетом эффективности их использования, оптимальности размещения и эксплуатации для обеспечения рационального землепользования, ускорения приватизации земель, снижения налоговых затрат предприятий, привлечения дополнительных средств в бюджеты за счет реализации неэффективно используемых земель;

капитализация земельных участков приватизированных предприятий, обеспечивающая повышение инвестиционной привлекательности предприятий, усиление влияния государства на их деятельность за счет формирования в госсобственности пакета акций, получаемых в счет оплаты выкупаемых собственниками предприятий земельных участков.

Основной целью регулирования арендных отношений на землях субъекта Федерации, находящихся в госсобственности, является обеспечение максимизации бюджетных доходов, сохранение управляемости землями, закрепляемыми в собственности государства и его субъектов. Поэтому, ключевыми направлениями для реализации этой особенности государственной земельной политики на региональном уровне являются:

разработка и внедрение комплекса мер по совершенствованию системы государственного регулирования арендных отношений, предусматривающих централизацию в территориальных органах Росземкадастра полномочий по управлению арендными отношениями на землю, автоматизацию управленческого процесса, формирование его инструктивно-методического обеспечения;

разработка и утверждение единой методики определения арендной платы за землю, учитывающей категории земель и арендаторов, эффективность использования земель, финансово-экономическое состояние (уровень доходов) и платежную дисциплину арендаторов во взаимосвязи с промышленной и социальной политикой;

установление порядка и условий предоставления земель в аренду с учетом компетенции органов государственной власти и местного самоуправления, а также стимулирующих инвестиционные процессы в региональной экономике с учетом отраслевых и социальных приоритетов.

Системы управления земельными ресурсами в регионах могут иметь различия, связанные с историческими, социальными и экономическими особенностями региона (рис.8.6).

Рис. 8.6. Факторы, оказывающие влияние на систему управления земельными ресурсами региона

Для создания системы управления земельными ресурсами на уровне субъекта РФ необходимо разработать специфический механизм отличный от других административно-территориальных образований финансирования, в котором долгосрочные капитальные затраты должны быть осуществлены, в основном, государством и регионами, а текущие затраты должны осуществляться за счет средств субъектов земельных отношений.

При этом финансовое обеспечение системы управления земельными ресурсами должно осуществляеться за счет:

бюджетных поступлений от субъектов управления соответствующего уровня:

средств от лицензирования деятельности частных компаний;

средств от оказания услуг информационно-справочного и экспертного характера;

средств от реализации тематических карт и атласов использования земельных ресурсов;

средств от сбора земельного налога и штрафов;

средств от реализации кадастровой информации и услуг.

При этом расходная часть бюджета должна предусматривать:

расходы на функционирование системы управления;

расходы на поддержание системы управления, включая ремонт и замену оборудования, заработную плату сотрудников;

расходы на развитие системы управления, включая расходы на ее реорганизацию, приобретение компьютерного и сетевого оборудования, нового методического обеспечения, подготовку и переподготовку сотрудников.

Как отмечалось ранее, отличительной чертой сложившейся системы управления земельными ресурсами регионов является, прежде всего, недостаточная с экономико-юридической точки зрения четкость распределения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, вытекающая из отсутствия разграничения земель по уровням собственности. В этих условиях рациональным решением проблемы является формирование соответствующего федерального и регионального законодательства, закрепляющих фактически сложившееся разделение компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов, отражающее сложившийся фактически баланс управленческих полномочий.

Важной особенностью следует также считать организацию эффективного взаимодействия на региональном уровне различных органов государственной власти, вовлеченных в управленческий процесс, а также формирование сбалансированной структуры подсистем, обеспечивающих управление земельными ресурсами. Можно выделить достаточно обширный класс управленческих задач, максимально близких по их значению в системе административной и экономической сущности, определив их рациональную и обоснованную иерархию. В частности, совершенствование региональной земельной политики, интегрируя в себе такие приоритетные направления, как создание государственного земельного кадастра, землеустройство, развитие арендных отношений, формирование процессов приватизации и инвестиционной деятельности, внедрение современных инструментов рынка недвижимости, по существу, является основой, без которой невозможно решение задач регулирования процессов управления земельными ресурсами. В свою очередь, управление земельными ресурсами, наряду с другими формами государственного регулирования экономики (механизмами оздоровления предприятий, развития рынка ценных бумаг и т.д.) представляет собой составную часть единой системы управления недвижимой собственностью. Поэтому оптимизация структуры регионального управления в этой сфере должна быть основана на координации управленческих задач и установлении единых принципов взаимодействия органов государственной власти.

Многие проблемы организации управления земельными ресурсами территорий возникают из-за отсутствия единого подхода со стороны разных субъектов Федерации в определении административно-территориального устройства субъекта Федерации и отсутствия единых государственных подходов в формировании территорий местного самоуправления в субъектах Российской Федерации. Административно-территориальное деление преследует цель эффективной организации государственной власти на местах и является неотъемлемой частью государственного устройства страны. Федеральный Закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта РФ” наделяет субъект Федерации правом установления административно-территориального устройства субъекта Федерации. В результате разные субъекты РФ пошли разными путями определения административно-территориального устройства, что так же является особенностью системы УЗР регионов.

Следующей особенностью является внутриструктурное разграничение функций специализированных органов управления земельными ресурсами, направленное на разделение управленческих и производственных задач. Для этого была сформирована вертикальная структура Росземкадастра с наделением ее территориальных органов широким кругом организационно-распорядительных полномочий, важнейшими из которых являются организация ведения государственного земельного кадастра, включая государственную оценку земель, регулирование земельных отношений и рынка недвижимости (в том числе через механизмы госземконтроля и лицензирования), разработку нормативно-правовой и методической базы, а также управление землями при разграничении их по уровням собственности в пределах компетенции, делегированной Российской Федерацией субъектам РФ и органам местного самоуправления. Поэтому, в целях упорядочения технико-производственных задач по выполнению платных услуг по землеустройству, инвентаризации и оценке недвижимости, а также ведению кадастра недвижимости и обеспечению рынка недвижимости кадастровой информацией на базе кадастрово-землеустроительных подразделений земельных комитетов были сформированы региональные специализированные унитарные государственные предприятия “земельная палата” с системой филиалов в муниципальных образованиях.

Наконец, обособленным направлением формирования системы управления земельными ресурсами регионов является введение комплексных мер по реструктуризации и организации регулирования деятельности подрядных землеустроительных организаций. В этой области основные проблемы связаны с построением рациональной модели распределения и выполнения объемов госзаказов по проведению обследований, земельно-кадастровых, топогеодезических и мониторинговых работ, совершенствованием механизмов контроля качества исполняемых земельно-кадастровых и иных видов работ, созданием единой инфраструктуры обслуживания рынка недвижимости.

Особую значимость приобретает разработка и практическое внедрение экономически обоснованных и не противоречащих законодательству форм управления земельными ресурсами на региональном уровне в четкой взаимосвязи с федеральными и региональными программами и проектами. Важное значение при этом имеет создание методологической основы организации процесса управления земельными ресурсами в регионе.

определяющим на региональном уровне является создание государственного земельного кадастра как информационной основы управления земельными ресурсами и экономического регулирования земельных отношений. Кроме того, необходимо внедрение экономически обоснованных методик массовой государственной кадастровой оценки земель всех категорий и законодательное изменение принципов и правил налогообложения земли и другой недвижимости, учитывающих реальную рыночную стоимость земель.

ГЗК субъектов РФ должен охватывать территорию регионов и содержать сведения о находящихся на них земельных участках, являющихся федеральной собственностью и собственностью субъекта Российской Федерации, а также о находящихся на этой территории территориальных зонах, образованных органами государственной власти Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Кроме того, ГЗК субъектов РФ должен учитывать сведения из ГЗК муниципальных образований о всех земельных участках, находящихся на территории соответствующего кадастрового округа (города, района, муниципального образования) и являющихся государственной, муниципальной или частной собственностью, а также обо всех территориальных зонах, образуемых на территории этих кадастровых округов органами государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органами власти самого муниципального образования.

В соответствии с принятым федеральным законом “О государственном земельном кадастре” и с учетом существующей в настоящее время неопределенности понятийного аппарата, развитие государственного регулирования системы земельного кадастра в регионе необходимо осуществлять в следующих направлениях:

законодательное определение понятия, содержания и порядка ведения земельного кадастра и кадастровой оценки земель на региональном уровне, установление выполнения в субъектах РФ управленческих и производственных функций на основе земельно-кадастровой (в т.ч. и учетно-оценочной) информации;

определение источников и форм финансирования веденияземельного кадастра в регионе, установление платности учета земель в государственном земельном кадастре, установление целевого назначения, порядка учета и нормативов распределения средств, поступающих от платы за землю и осуществления платных услуг;

организация плановой инвентаризации земель в целях обеспечения полного и достоверного их кадастрового учета с выбором приоритетов в проведении инвентаризации в зависимости от категорий земель, прогнозируемых доходов за счет увеличения налогооблагаемой базы на основе годового планирования земельно-кадастровых работ;

дальнейшая разработка и утверждение инструктивной и методической базы по проблемам технологии ведения земельного кадастра, формирования единых информационных стандартов и автоматизированных кадастровых систем;

разработка и утверждение методик кадастровой оценки земель различных категорий, основанных на применении научно-обоснованных экономико-математических моделей с утверждением общих требований к методическому обеспечению кадастровой оценки земель, экономических стандартов и точностных характеристик методик оценки, внедрением системы государственного мониторинга результатов кадастровой оценки земель;

законодательное изменение принципов налогообложения земель,установление ставок земельного налога с учетом кадастровой оценки земель, определенной на основе рентного механизма, регламента применения данных кадастровой оценки земель в ценообразовании при обороте государственных (муниципальных) земель.

При управлении земельными ресурсами одновременно регулируется использование других видов природных ресурсов. Так, к полномочиям государственных органов власти субъектов РФ по регулированию недропользования относятся:

принятие и совершенствование законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах;

участие в разработке и реализации государственных программ геологического изучения недр, развития и освоения минерально-сырьевой базы РФ;

разработка и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

создание и ведение территориальных фондов геологической информации; распоряжение информацией, полученной за счет средств бюджетов в соответствующих субъектов РФ и соответствующих местных бюджетов;

участие в государственной экспертизе информации о разведанных запасах полезных ископаемых и иных свойств недр, определяющих их ценность или опасность;

составление территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых и учет участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, несвязанных с добычей полезных ископаемых;

распоряжение совместно с Российской Федерацией единым государственным фондом недр на своих территориях и выделение совместно с РФ участков недр федерального регионального и местного значения;

определение форм и установление размеров платы за пользование участками недр регионального и местного значения в установленных пределах;

установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, участками недр местного значения, а также строительства подземных сооружений местного значения;

защита интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешение споров по вопросам пользования недрами;

лицензирование видов деятельности, связанной с пользованием участками недр регионального и местного значения;

заключение договоров на условиях раздела продукции с субъектами хозяйственной деятельности при использовании участками недр регионального и местного значения;

определение условий порядка пользования месторождениями полезных ископаемых;

государственный контроль за геологическим изучением, охраной и рациональным использованием недр в соответствии с установленным порядком;

регулирование других вопросов в области использования и охраны недр, за исключением отнесенных к ведению Российской Федерации.

Аналогичным образом распределены между федеральными органами и соответствующими организациями субъектов Федерации права по управлению другими имущественными комплексами – лесами и водным фондом.

Контрольные вопросы и задания.

1. Какие существуют цели и задачи УЗР субъектов РФ?

2. Что является предметом, объектом и субъектом УЗР субъектов РФ?

3. Какие основные характеристики земельных ресурсов, находящихся в собственности субъектов РФ?

4. Какие государственные органы субъектов РФ принимают участие в системе УЗР региона?

5. Перечислите основные задачи госорганов субъекта РФ в области УЗР?

6. Какие основные аспекты УЗР субъектов РФ на землях сельскохозяйственного назначения?

7. Какие задачи в области антимонопольной и социальной политики решают при формировании системы УЗР регионов?

8. Какие особенности управления земельными ресурсами субъектов РФ Вы знаете?

9. Как осуществляется финансовое обеспечение системы управления земельными ресурсами субъектов РФ?

10. В каких направлениях осуществляется регулирование государственного земельного кадастра, как механизма УЗР регионов?