Основы градорегулирования
Градорегулированиебазируется на принципах территориального самоуправления и разделения функций, прав и обязанностей органами муниципального управления (мэрией, префектурой, руководством муниципальных округов), самоуправления и независимыми агентами развития (застройщиками и инвесторами, владельцами недвижимости).
Международный опыт градорегулирования демонстрирует возможности местной администрации уверенно вести переговоры с инвесторами об условиях будущих сделок, заключать перспективные соглашения с застройщиками и консолидировать ресурсы для развития городской среды. Для этого разрабатываются планы развития и правовые документы, определяющие порядок подготовки и согласования архитектурных проектов.
Разрешение на застройку. Любой архитектурный проект в городе начинается с получения разрешения на использование конкретного участка («Планировочное разрешение»). В разных странах этот регламент оформлен различными процедурами: с привлечением экспертов, с опросом соседей, с рассмотрением на архитектурном совете. Второй раз архитектурно-планировочное управление может вмешаться в процесс освоения участка уже на стадии согласования проектного решения. Чем раньше заказчику известны требования к участку, тем проще обеспечить их выполнение.
Отвод участка. Перед началом освоения участка будущие застройщики обязаны получить разрешение. С помощью этой процедуры администрация решает три задачи:
· получает информацию о том, какое строительство ведется на территории;
· передает информацию об условиях строительства; ставит в известность о местном законодательстве, законах и нормах .
При рассмотрении заявок на отвод участка органы архитектурно-планировочного управления (АПУ) обязаны рассматривать все весомые соображения по каждому конкретному случаю. На планах градостроительного развития указаны условия освоения участков. «Если актуальный (не просроченный) план развития дает однозначный ответ, то этот факт будет иметь решающий вес при рассмотрении заявки и не рекомендуется еще раз анализировать достоинства утвержденной в Плане развития градостроительной политики. Но и населению не следует поднимать вопрос о новом обсуждении условий предоставления участка, если эти условия уже были предметом обсуждения в период подготовки и составления Плана развития» [15]. Для того, чтобы в результате изменения конъюнктуры планы не потеряли свою значимость, они должны быть достаточно гибкими и регулярно пересматриваться. В период подготовки и пересмотра Плана развития власти могут отказаться от рассмотрения крупных проектов на том основании, что градостроительная политика находится в стадии пересмотра.
Дополнительные условия освоения участка. Дополнительные условия(обременения) при отводе земли дают возможность разрешить строительство там, где без этого пришлось бы от негоотказаться. Как правило, в виде условий выдвигается долевое участие в коммунальном строительстве или компенсация неизбежного ущерба для соседних участков.
Использование этих условий повышает эффективность контроля за строительством и делает систему планирования более гибкой. Для достижения этих целей условия должны быть ясными, резонными, практичными и отвечать следующим требованиям:
· быть необходимыми при данном способе использования территории;
· относиться к вопросам планировки застройки;
· относиться к заявленному строительству;
· предоставлять возможность контроля исполнения (быть под
контрольными );
· быть точными и резонными по всем другим аспектам.
Застроечный сбор и дифференцированный налог. Существуют организационно-правовые способы, при помощи которых можно регулировать присутствие определенных объектов на территории. Например, контрольными показателями может быть количество автомашин, которое связано с эксплуатацией объекта. Среди обременения может быть и запрет (мораторий) на определенные виды деятельности.
Льготы и привилегии застройщикам. С появлением независимых инвесторов-застройщиков обострилась проблема координации строительных инициатив.
Наиболее распространенным стимулом для застройщиков является установление льготного финансового режима для определенных объектов строительства или участков территории. Например, назначение районов с привилегированными условиями развития бизнеса, снижение налога на имущество. Другим способом привлечения инвестиций к общественно необходимым сооружениям является их увязка с высокорентабельными объектами. В отечественной практике это может быть обязательство построить объекты социально-культурной сферы при получении прав на комплексное освоение территории. В зарубежной практике это разрешение увеличить этажность и плотность застройки при условии выделения первых этажей под общественно важные объекты, например, театр или выставочный зал. В Нью-Йорке такого рода стимулы были использованы в 60-70гг. прошлого века для создания открытых общественных площадок перед высокими административными зданиями.
Финансовые льготымогут принимать различные формы: прямые субсидии проекта, налоговые льготы, строительство опорной инфраструктуры (которая должна послужить катализатором дальнейшей застройки).
Наиболее распространенным стимулом для застройщиков является установление льготных организационно-правовых и финансовых условий для определенных объектов строительства.
Строительство школ, дорог, пешеходных пространств, парков все чаще производится с участием частного капитала застройщиков, что достигается за счет долевого участия или включается как часть обязательств при комплексном освоении территории. Условия долевого участия определяются уже на стадии правового зонирования.
Перенесение прав на строительство.Ограничение плотности застройки в центральных районах города делает эти участки неинтересными для коммерческого использования. Для того чтобы привлечь инвестиции к реконструкции этих районов в США существует механизм компенсации упущенной выгоды в виде «Перенесения прав на строительство» [15].
Ограничение прав собственника обычно связано с общественными интересами.
Регулирование рынка недвижимости. Городская администрация может использовать несколько форм воздействия на функционирование рынка земли и недвижимости в городе:
· предоставить информацию о территории в целом, если это способствует привлечению внимания частных инвесторов к конкретному району;
· дополнительные стимулы для застройки путем прокладки сетей инженерных коммуникаций и дорог за счет общественных фондов, оздоровления окружающей среды;
· регулировать застройку путем предотвращения взаимо-исключающего роста городских функций и сохранения резервов и ресурсов для дальнейшего развития;
· обеспечивать прямые и косвенные субсидии для привлечения
инвесторов и выравнивания баланса затрат и прибыли.
Компенсации владельцу собственности возможны, если назначение или запрещение определенных видов использования территории связано с потерей коммерческой выгоды владельцем. Для этого в мировой практике существуют такие приемы как «Передача прав на строительство» и «Плата за последствия», «Дифференцированный налог», программы финансовой помощи и др. [15].
«Правила землепользования и застройки» регламентируют права использования объектов недвижимости:
· перечень условий и ограничений, связанных с освоением территории;
· порядок получения исходно-разрешительной документации и взаимодействия с контролирующими и согласующими инстанциями;
· обязательства по долевому участию в развитии городской инфраструктуры и эксплуатации территории [15].
Введение этих мер позволяет ускорить процесс получения разрешения и, тем самым, делает более стабильным инвестиционный цикл в строительстве. На стадии планирования и выдачи разрешения намного удобнее контролировать строительство, чем применять закон к уже готовым проектам и постройкам.
На определенном этапе реализации планов возникает вопрос о том, как способствовать распространению информации о перспективном градостроительном объекте. Реализация градостроительных проектов часто задерживается из-за того, что планирующая организация не имеет достаточно ресурсов, а заказчик не заинтересован в распространении информации. Распространение информации направлено на формирование ответной реакции со стороны покупателей или продавцов участков, недвижимости, объектов городского хозяйства. Этого можно добиваться либо напрямую, путем рекламы и продвижения целевым группам населения, либо косвенными способами, такими как функционально-пространственная реорганизация территории или упрощение организационных условий градостроительной деятельности.
В любом случае целью маркетинга будет «изменение специфического ответа со стороны потенциальных клиентов», в том числе:
· формирование точки зрения или обучение. Целью может быть
формирование положительной ответной реакции у целевых групп
населения путем распространения информации и ее закрепление
привлекательными примерами. Благодаря этому формируется общественная поддержка проекта и мнение о его коммерческой привлекательности;
· стимулирование ответных действий. Если целевые группы
населения уже имеют положительное отношение к проекту градостроительного развития, то следующим этапом может быть их деятельное участие в реализации проекта, например, в виде политической поддержки, инвестиций, других форм участия. Рыночная активность большинства некоммерческих общественных организаций направлена на формирование именно такого отклика;
· изменение сложившегося мнения. Это наиболее сложная задача, поскольку переубеждать всегда труднее. Население, обычно,
не любит перемен, поэтому для того, чтобы добиться положительной оценки программы развития, предстоящие перемены следует
связать с чем-то, в чем люди уверены и что знают на практике. Тогда уже существующее благоприятное впечатление об аналогичном объекте будет служить проводником положительных реакций по отношению к новому. Таким якорем могут служить мнения или представления, которые уже имеют широкое распространение среди потенциальных клиентов.
Локомотивы городской реконструкции. Локомотивами реконструкции обычно называют крупные корпорации, владеющие большими участками земли в городах [15]. Землевладельцы заинтересованы в повышении плотности застройки, поскольку это ведет к росту стоимости недвижимости на соседних участках. «Партнерства» и «Корпорации городского развития» также могут выступать в качестве движителей городского строительства. Партнерство может быть оформлено в качестве самостоятельной организации или состоять из системы договоров и контрактов. Особенно важно формирование такого партнерства на ранних стадиях планирования.
Представляется весьма целесообразным изучение опыта создания и функционирования подобных организаций, где одновременно с проектированием объектов разрабатывается технология их финансирования и практической реализации, осуществляется руководство строительством, а в дальнейшем и эксплуатацией.
Корпорации развития городовстали создаваться в Великобритании с 1980 г. с целью обеспечения всего цикла прогнозирования, планирования, проектирования и реализации строительства в рамках единой организации. «Корпорация» - административная единица и в то же время коммерческое предприятие, которому были даны значительные полномочия в развитии определенной выделенной территории. В пределах согласованного плана корпорации должны иметь право строить различные объекты, но в том числе и согласованное количество общественно-необходимых объектов, используя для этого средства, получаемые за счет правительственных субсидий и продажи участков. Цель создания таких структур состоит в организации благоприятных условий для частных инвестиций. КРГ являются очень эффективными в решении задач возрождения центральных районов городов.
Корпорациям были переданы значительные полномочия, в том числе право отводить участки и контролировать строительную деятельность независимо от местных властей; право приобретать и передавать участки земли. Финансирование инженерной инфраструктуры, первичное отчуждение земли и ряд других общественно необходимых работ осуществлялись путем целевых инвестиций центрального правительства; в ряде случаев полномочия были еще шире.
Схема управления городским центромбыла выдвинута в Великобритании в 1980 г. для решения проблем возрождения деградирующих районов города. Цель формирования «Схемы управления городским центром» состоит в повышении конкурентоспособности территории, улучшении общественного обслуживания и благоустройства, удовлетворении всех пользователей городского центра.
Растущее количество «Схем управления городским центром» вызвано, по мнению исследователей, успехом такой организации управления в глазах городских властей и частного капитала. Что касается недостатков, по мнению горожан, то это, прежде всего, претензии к облику (потеря индивидуальности) и недостаток удобств [15].
Территории с особым статусом. Наиболее важны два вида «дополнительных зон»: зона жесткого регулирования и зона приоритетного развития.
Градостроительные зоны жесткого регулирования (ЗЖР).Ценные участки городской среды, выявленные на этапе стратегического планирования, реализуются на локальном уровне в виде зон жесткого регулирования. Для наиболее ценных участков предпроектные исследования могут послужить основой конкурсной программы. Там, где нет оснований для конкурса, необходимы проектные рекомендации, устанавливающие контрольные показатели для каждого участка осваиваемой территории.
Помимо того, что проектные проработки должны быть практичными, они не должны сковывать творческий поиск архитекторов и подменять их.
Градостроительные условия вместе с проектными рекомендациями могут входить в пакет документов на продажу или аренду участка. Особенно это важно при первичном отчуждении муниципальной земли. При конкурсе на освоение участка проект, не отвечающий условиям предпроектных проработок, следует отклонить. Гибкость требований можно обеспечить за счет разработки альтернативной концепции застройки.
Для назначенных зон жесткого регулирования утверждаются требования к застройке. Состав требований определяется на основе предпроектных исследований, которые включают анализ городского окружения (оценку архитектурных характеристик зданий, улиц, открытых пространств), выявление исторической глубины и функционального использования застройки, архитектурных доминант и ориентиров, поперечного профиля участка и силуэта существующей застройки, движения транспорта и пешеходов, существующих зданий, городской ткани и архитектурных деталей.
Цель исследования - выявление архитектурных форм, характерных для этой территории, и подготовка «Эскиза градостроительной реконструкции».
Градостроительные зоны приоритетного развития.Практика вычленения территорий с особым статусом, внутри которых действуют упрощенные механизмы согласования проектной документации, известна в США, Германии, Великобритании и других странах [15]. Предпринимательские зоны(США) получают упрощенный режим планирования как часть стимулирующих мер, включающих также и финансовые льготы. Практика подтвердила эффективность этих мер и для реконструкции, и для гражданского строительства. Использование механизма Упрощенных планировочных зон,Великобритания, для обновления застройки и нового строительства также показало высокую оперативность в достижении градостроительных задач без снижения качества проектирования или ущерба для окружающей среды.
В отечественном градостроительствевычленение территорий приоритетного развития, внутри которых действуют упрощенные механизмы согласования проектной документации, не применялось до перестройки в связи с тем, что не было необходимости в привлечении альтернативных источников финансирования, а решение социальных задач зависело только от вышестоящей администрации.
Первые попытки расширить полномочия местной администрации в области контроля за использованием городской территории (1991 г.) оказались неудачными, так как это только усложнило процесс согласования и координации инициатив с генеральным планом города или проектом детальной планировки. В результате возникла потребность в Градостроительных концепциях как упрощенных проектных документах, обосновывающих стратегию градостроительного развития на местном уровне (в пределах административного или муниципального округа). Однако реализуемость концепций оказалась очень низкой в связи со слабой ориентацией на современные экономические условия. Ускорить градостроительное развитие жилой застройки возможно за счет введения в практику зон приоритетного развития.
Зона приоритетного развития может быть оформлена как градостроительный (предпроектный) документ, регулирующий архитектурную деятельность в пределах обозначенных территориальных границ. Методика создания подобной планировочной зоны предусматривает разработку архитектурно-планировочной структуры и объемно-пространственной композиции застройки, решение вопросов инженерного оборудования и подготовки территорий и т.д.
Утвержденная государственными органами управления зона приоритетного развития приобретает правой статус, на основе которого планирующие и контролирующие инстанции, а также местные органы власти, будут осуществлять регулирование градостроительного развития на выделенной территории. При этом застройщик мог бы получать готовое и согласованное градостроительное задание, что может значительно ускорить инвестиционный процесс.
Назначение зон приоритетного развития состоит в приоритетной концентрации ресурсов на определенных участках, что позволяет эффективно решать наиболее важные социальные задачи. В московской практике зоны приоритетного развития названы Территориальными единицами с особым статусом (ТЕОС).
Статус зоны приоритетного развития следует устанавливать как минимум на 10 лет. Составными частями документации, определяющей развитие в пределах ЗПР, являются схемы планировочного развития (СПР) и «Пакет» стимулирующих (льготных) условий (привилегий) для тех предпринимателей, которые будут вкладывать средства в социально-обусловленные программы на данной территории. В дополнение к Пакету и СПР в пакет документов могут быть включены градостроительные проработки, иллюстрирующие особенности освоения отдельных участков, например таких, как пойма реки, группа старых деревьев; а также стилевые характеристики сложившейся застройки и др.
В связи с тем, что и характер опорного фонда, и размеры ЗПР могут сильно различаться, вопрос о степени их детализации в каждом конкретном случае решается индивидуально.
Пакет стимулирующих мер включает упрощенный режим планирования и согласования проектной документации, а также дополнительные организационные и финансовые льготы. К числу таких мер относятся: правовой статус и финансовые льготы. Эффективность применения зон приоритетного развития в качестве средства ускорения градостроительного развития возрастает при кооперации с другими мероприятиями, например, выделении свободных участков, предоставлении финансовых льгот, государственных кредитов. Привлекательность программы для инвесторов будет выше, если пакет прилагаемых документов будет включать точные сроки введения в эксплуатацию объектов транспорта и инженерного обеспечения. Точный график является одним из условий, гарантирующих надежность бизнес-планов реконструкции и, соответственно, стимулом для привлечения инвестиций.
Схема планировочного развития предназначена для координации обновления жилой застройки различными субъектами градостроительной деятельности в соответствии с возможностями и ограничениями, а также приоритетными направлениями и мероприятиями по развитию городской среды. Задача состоит в интеграции и согласовании всех аспектов развития территории (эколого-ландшафтных, функциональных, социальных, культурных, художественных).
Таблица 5.6 - Система требований градостроительного регламента
Основные направления градостроительной политики | Основные требования градостроительного регламента |
Природная среда и экология | Ландшафтное зонирование, контроль за соответствием архитектурного проекта нормам и правилам строительства, планировочным и организационным ограничениям, связанным с охраной природы |
Функциональная инфраструктура и коммуникации | Функциональное зонирование, «Планировочное разрешение», технические условия и градостроительное задание на проектирование, контроль за соблюдением планировочных норм и требований в проектных предложениях |
Социально-пространственная организация | Правовое зонирование, социальный статус участков территории (открытость-закрытость, контроль, безопасность, идентификация), определение условий долевого участия застройщика в благоустройстве городской среды |
Историко-культурная содержательность | Ландшафтно-визуальное зонирование, определение условий строительной деятельности в зонах охраны историко-культурного наследия или регулирования застройки, контроль условий визуального восприятия городской среды |
Художественный облик и образная выразительность | Ордерное зонирование - определение требований градостроительного регламента к архитектуре зданий и открытых пространств; экспертная оценка архитектурных предложений на основе единой концептуальной платформы |
На схемах и картах следует показывать границы зон, подзон, участков, планировочные ограничения. Остальная информация указывается в пакете.
Система контроля качества архитектурного облика будущей застройки включает рекомендации по организации общественных пространств и габаритные схемы застройки каждого квартала. Эти предложения являются официальной интерпретацией концептуального проекта.
Возможность назначать Упрощенные планировочные зоны позволяет органам местной власти обеспечивать приоритетное развитие участков городской территории, которые в первую очередь нуждаются в обновлении.
Реализация градостроительных плановвключает как координацию независимых застройщиков, так и реализацию целевых программ. Реализация планов и программ в условиях рыночной экономики предполагает формирование организационно-правовой среды, разработку планировочных документов и проектных рекомендаций, при помощи которых зоны и участки городской территории становятся привлекательными для застройщиков, инвесторов, кредитных и финансовых учреждений.
Коммерческая ценность территории возрастает, если совместно реализуются несколько проектов, поэтому при разработке целевой программы следует учесть всех возможных участников и соседей, их интересы и формы взаимодействия. За счет кооперации появляется возможность значительно улучшить городскую среду, благоустроить внутриквартальные пешеходные пространства.
В ходе согласования отдельных инвестиционно-строительных проектов необходимо обеспечить преемственность планировочных принципов, разработанных на стадии градостроительного проектирования. Для этого применяют процедуры градостроительного регламента, в той или иной мере отражающие базовые ценности градостроительной деятельности.
Дата добавления: 2020-06-09; просмотров: 520;