Стратегия и компоненты механизма государственного управления

Государственное управление занимает ключевое место в структуре целостного политического процесса. В связи с этим важнейшие аспекты процесса как такового нагляднее всего показать на примере управления*. (Выше уже были даны сокращенные определения управления, в т.ч. госу­дарственного. Здесь это понятие будет развернуто.)

В государственном управлении*, с одной стороны, по каналам при­нятия официальных решений аккумулируется и выражается коллективная воля социума, а с другой — через институциональные механизмы и с помо­щью политико-инструментальных средств эта воля осуществляется для упо­рядочения общественных дел. В структурном отношении такое управление объединяет два субпроцесса: 1) регулирование коллективных ресурсов об­щества; 2) целенаправленное руководство людьми, поддержание институ­ционального порядка общения между ними.

В англо-американской политической науке категория государственно­го управления — самая обобщающая, ибо включает в себя как государствен­ную/публичную политику (англ. public policy), связанную с разработкой общественной стратегии и тактики, так и собственно государственное ад­министрирование (англ. public administration), направленное на оптималь­ную организацию деятельности звеньев госаппарата в целом и управлен­ческого персонала в частности.

Со времени написания классических работ Бентли и Трумэна государ­ственное управление и публичная политика ассоциируются с рациональ­ным регулированием* общественных дел и коллективных ресурсов теми группами интересов, которые контролируют основные рычаги власти, при­чем делают они это с помощью официальных институтов.

Политическое управление обществом, считает американский полито­лог Чарльз Линдблом (род. 1917), может быть представлено как механизм с ведущими бюрократами наверху, простыми гражданами внизу и встроен­ными между ними промежуточными соподчиненными звеньями. Этот объемный и сложный механизм являет собой систему функциональных фаз и ранжированных составных частей, находящихся в отношениях координа­ции и субординации. Здесь каждый более высокий уровень, с одной сторо­ны, обладает большими информацией, ресурсами и функциями, чем ниже­стоящий, а с другой — наделен и надлежащей ответственностью за под­держание режима оптимальной деятельности подчиненных ему уровней.

В свою очередь, государственное управление как разновидность соци­ального отличается от других типов управления (к примеру, руководства транснациональной корпорацией, иногда даже превышающей по числен­ности персонала население небольших государств) прежде всего своей уни­версальностью, предопределенной необходимостью в широких властных полномочиях и функциях, поскольку в регулировании нуждаются многие сферы публичной жизни.

Корпорация должна найти тот род деятельности, для которого она более всего пригодна, и заняться им, а учреждения государственной сферы выполняют все виды деятельности, которые предписаны им законодательством,- распоряжениями и так далее.   Л. Лоутон, Э. Роуз, «Организация и управление в государственных учреждениях»

Специфику государственного управления определяет также всеобщая роль конституционного права как системы базовых норм, от имени народа регламентирующих (больше или меньше — в зависимости от вида полити­ческого режима) главные сферы активности людей и определяющих фун­даментальные принципы взаимоотношений между гражданами и обще­ственными институтами. Государственная организация с функциями уп­равления как иерархизированный политический субъект располагает универсальным комплексом публично-властных полномочий и коллектив­ными ресурсами, используемыми от имени и в интересах всего общества; сознательно применяет административные методы руководства и принуди­тельные санкции; использует легитимные формы социального общения и легальные способы взаимодействия с группами и индивидами.

Следующая важная категория — государственная политика. Она со­пряжена с выработкой стратегического курса общества, основных направ­лений развития государства и способов осуществления его целей и задач. В современной структуре государственной политики выделяются такие бло­ки: 1) формирование легитимных субъектов и институциональной иерар­хии; 2) разработка стратегического курса и принятие государственных решений; 3) административные средства реализации управленческих реше­ний; 4) государственный контроль и арбитраж, обеспечение самокоррек­ции политического режима и обратной связи с объектами государственно­го руководства (см. ниже схему 2).

Первый блок — порядок формирования самих субъектов государствен­ной политики — предполагает четыре интерпретативных подхода: элитар­ный, корпоратистский, плюралистический и партиципаторный. Указанные подходы охватывают почти все виды политического управления — от сверх­концентрации государственной власти в руках одного или нескольких лю­дей (древние восточные деспотии, Египет фараонов, императорский Ки­тай) и до плебисцитарных механизмов либо партиципаторных способов фор­мирования субъектов общественного волеизъявления.

Сторонники концепции элитизма считают, что государством управля­ют избранные или назначенные «немногие профессионалы», хорошо под­готовленные, информированные и поэтому вполне компетентные, а чрез­мерное расширение социального представительства и границ политичес­кого участия ведет к снижению эффективности всей системы управления либо даже к ее кризису. Субъектом государственной политики выступает элита, которой общество делегирует основные полномочия в деле приня­тия стратегических для страны решений и которая аккумулирует коллек­тивную волю нации. Корпоратисты исходят из модели согласования в рам­ках государственной политики разнородных групповых, корпоративных интересов как с помощью парламентских механизмов, так и специальных структур вроде «трехсторонних комиссий», включающих в себя работодате­лей и профсоюзы, где правительственным органам отводится роль арбитра. При плюралистической схеме органы, руководящие государством и выраба­тывающие его стратегию, официально формируются и выражают многооб­разие интересов на основе свободного, равного и пропорционального пред­ставительства. Приверженцы парципоторной модели управления* ра­туют за кардинальный рост влияния различных общественных групп на формирование государственной стратегии, а также за децентрализацию вла­стных полномочий общегосударственных субъектов в пользу локального уров­ня принятия решений и самоуправления местных сообществ граждан.

Избирательный субпроцесс связывает государственное управление с макрополитическим процессом через порядок образования корпуса носи­телей общественной воли, способы представительства и участия в опреде­лении субъектов управления. В случае смены высших должностных лиц или правящих партий может появиться совсем новая государственная стра­тегия. В демократических странах выборы высших чиновников и предста­вительных органов власти (от президента и парламента до муниципалите­тов) есть легитимный способ формирования всеобщей воли, выражения со­циальных интересов. На референдумах и плебисцитах все избиратели на короткий момент непосредственно становятся «коллективным субъектом» государственной политики*.

Обратите внимание Даже в ряде современных монархий третьего мира все чаще исполь­зуется механизм выборов главы государства. В Малайзии и Объеди­ненных Арабских Эмиратах монарх избирается из числа султанов или эмиров, являющихся наследными правителями структурных еди­ниц этих федераций. Для замещения трона в Саудовской Аравии тоже характерны элементы выборности монарха из среды королевской фамилии, причем этот пост часто получают не сыновья, а братья ко­роля. В Свазиленде племенной совет «Ликоко» избирает наследника престола из числа сыновей покойного короля.

Следующий, второй по счету, блок в механизме государственной поли­тики — разработка стратегического курса и принятие решений. Эти дей­ствия связаны с законодательным процессом и оперативным управлением административными органами, так что в них участвуют и законодательные (парламент), и исполнительные (правительство) институты. В зависимос­ти от распределения властных полномочий между ними выделяются два основных подхода: активный и представительский. В первом случае зако­нодательные институты формулируют базовые принципы и конституцион­ные нормы, вырабатывают стратегию общегосударственной политики, а в ведении исполнительных органов находятся практическое осуществление стратегических решений и сама технология оперативного управления. Со­гласно представительской схеме управления законодательные (т.е. парла­ментские) институты ограничиваются лишь фиксированием самых общих ориентиров и правил политической игры, передавая принятие важных опе­ративно-стратегических решений в структуры исполнительной власти.

Третий узел механизма государственной политики включает в себя при­менение технологий и методов государственного управлениядля дос­тижения намеченных стратегических целей и осуществления на практике решений. Характер этой фазы управленческого цикла определен теми свой­ствами политического режима, которые отражают особенности институци­онального взаимодействия государственных органов с рядовыми гражда­нами, равно как и сами методы политико-правового управления страной (соотношение принуждения и убеждения, насилия и свободы и пр.).

Наконец, четвертый блок отвечает за обеспечение контроля над уп­равленческим процессом и самокоррекцию его режима. Разрешение конф­ликтов, работа системы надзора и арбитража, обеспечивающей обратную связь с гражданами, соотносятся прежде всего с судебно-конституционным субпроцессом и функционированием контрольно-надзорных институтов (прокуратура, омбудсман*).

Схема 2. Элементы государственной политики

С последовательностью действий по формированию и осуществлению государственной политики (вышеназванные функциональные блоки) свя­заны субординация между самими носителями полномочий и координация между субъектами и объектами управления. Следует помнить, что государ­ство в структурном отношении есть система институтов, подразделяющих -«вертикальный» (уровни власти) ряды. Еще Бентли отмечал, что го­сударственное управление — это групповая активность людей, действую­щих в рамках трех ветвей власти, т.е. в него включены три «горизонталь­ных» субпроцесса: законодательный, административный и судебный. Сочетание субъектов госуправления, распределение их полномочий и фун­кций значительно усложняется в федеративных странах, где существуют три или даже больше «вертикальных» уровней власти и их носителей.

Субъектные уровни властных полномочий и руководящих функций в государственном управлении.

Общество как объект государственной политики и управленческого воз­действия тоже обладает особой иерархией. К его структурированию есть разные подходы. Во-первых, имеется принцип, согласно которому в каче­стве объектов регулирования выделяются некоторые сферы общественной жизни, отдельные части существующих ресурсов и соответствующие им направления государственной политики (экономическая, социальная, куль­турная, экологическая, образовательная, информационная и др.). Во-вто­рых, базой для классификации объектов госуправления может служить де­ление на различные социально-демографические, профессионально-квали­фикационные, этнические группы людей. Изменению их социального положения служит какое-то управленческое воздействие, в соответствии с которым осуществляется особая тендерная (по признаку пола), молодеж­ная, этнонациональная и другая политика, или же, например, политика до­ходов и занятости дифференцированно по отдельным социально-профес­сиональным слоям населения.

Обратите внимание   В развитых странах государство почти всегда берет на себя особые социальные мероприятия, обусловленные, в частности, тем, что пост­индустриальная перестройка экономики требует государственных субсидий для переквалификации и поддержки работников устарев­ших, а значит, сворачивающихся отраслей, а также представителей выходящих из оборота профессий. Дело здесь не только в гуманном отношении к человеку, сколько в рассчитанном намерении предуп­редить вполне вероятную общественную напряженность, нараста­ние кризисных политических субпроцессов.

Центральным блоком в общем механизме государственной политики принято считать принятие стратегических и оперативно-тактических решений.