Принятие государственных решений: модели, способы и основные этапы

Значение субпроцесса принятия государственных решений и для по­литической теории, и для практики столь велико, что саму власть и адми­нистративное управление политологи часто сводят к реальному контролю над решениями, тогда как лиц, принимающих решения (ЛПР), особенно стратегического характера, относят к властвующей элите (Джон Хигли). Одним из первых, кто включил эту проблематику в политологию, был Гер­берт Саймон, работа которого «Административное поведение» (1947) за­ложила основы соответствующей специальной теории.

САЙМОН (Simon), Герберт (1916, Милуоки — 2001, Питтсбург) — выдающийся американский уче­ный в области социальных наук, оказавший значитель­ное влияние на развитие методологии политологии и на понимание управленческих процессов. С 1949 г. за­нимался исследованиями и преподаванием в универ­ситете Карнеги-Меллон (Питтсбург); будучи профес­сором психологии и компьютерной науки, преподавал на кафедрах философии и социальных наук, в Выс­шей школе индустриального управления. Краткое вре­мя находился на государственной службе. Саймон был удостоен престижных премий в сферах экономики, психологии, компьютеризации и искусственного интеллекта; в 1978 г. — Нобелевский лауреат по экономике. Автор таких работ, как: «Измерение муниципальной деятельности» (1938, соавт.); «Техника муниципального управления» (3-е изд. — 1947); «Админист­ративное поведение: исследование процессов принятия решений в админист­ративных организациях» (1947; неоднократно переизд.); «Государственное уп­равление» (1950, соавт.; неоднократно переизд.); «Организации» (1958, соавт.); «Новая наука управленческих решений» (1960); «Эссе о структуре моделей социальных наук» (1963, соавт.); «Форма автоматизации» (1965); «Науки ис­кусственного» (1969); «Решение проблем человеком» (1972, соавт.); «Модели научного открытия» (1977); «Модели мысли» (т. 1 — 1979, т. 2 — 1989); «Мо­дели ограниченной рациональности» (т. 1, 2 — 1982, т. 3 — 1997); «Научное открытие» (1987, соавт); «Модели моей жизни» (1991) и др. Вклад в развитие политической мысли. В круг научных интересов Сай­мона входили экономика, управление, компьютерные исследования, психоло­гия и философия. Его работы в этих областях объединяют общие вопросы при­нятия решений людьми (англ. human decision-making) и сами процессы реше­ния проблем (англ. problem-solving), а результаты были использованы при анализе социальных и политических институтов. Одним из первых гуманита­риев в мире Саймон применил компьютеры для моделирования процессов мыш­ления и познания, а затем занялся искусственным интеллектом. Последние ра­боты в основном были посвящены когнитивной психологии и компьютерному моделированию познания, философии науки. Саймон и его коллеги создали несколько компьютерных программ — BACON, DALTON и др., моделирую­щих некоторые исторические научные открытия.

В научной литературе есть немало дефиниций категории политико-управленческого решения*; и самые типичные среди них следующие. Во-первых, в соответствии с положениями теории рационального выбора (англ. rational choice) государственное решение — это определение единственной модели поведения из ряда альтернативных вариантов, т.е. выбор одного из минимум двух возможных действий. Во-вторых, в рамках так называемого деятельностного подхода государственное решение мыслится как стремя­щийся к идеальному результат деятельности, имеющий обязательное зна­чение в пределах конкретной компетенции, для чего органам публичной власти нужны оптимальные средства его проведения в жизнь.

В политологии обычно пользуются узким и расширительным вариан­тами определения границ (зоны) субпроцесса принятия политических ре­шений. Согласно первому из них он лимитирован лишь теоретико-анали­тическими процедурами и мыслительными операциями, завершающимися выбором оптимальной модели решения и ее достаточно жесткой формали­зацией, а также официальным утверждением. Вторая версия как бы раз двигает границы данного субпроцесса, включая в него практические, тех­нологические мероприятия по реализации решений. Тем самым все поли­тическое управление и механизм государственной политики отождествля­ются с осознанным принятием и осуществлением государственных реше­ний. Вместе с тем при такой постановке вопроса из управленческого субпроцесса фактически исключаются спонтанные факторы и стихийные регуляторы политической жизни.

Кроме того, специальные концепции принятия решений тоже делят на два класса: 1) описательные (дескриптивные); 2) нормативные (прескриптивные). Разработки первого вида опираются прежде всего на эмпиричес­кие и, понятно, описательные исследования поведения лиц, принимающих решение, и взаимодействий политических акторов в конкретной ситуации. В рамках дескриптивного подхода может быть рассмотрена и деятельность отдельного политического лидера, мотивы и причины принятия того или иного индивидуального решения.

Обратите внимание В политологии широкую известность получили разные варианты анализа психологических факторов принятия решений президентом США в условиях стрессовых ситуаций (вроде Карибского кризиса в октябре 1962 г.), когда он берет на себя персональную инициативу и всю ответственность за реальные и вероятные последствия. Тщатель­но изучаются также установки и мотивы группового поведения при принятии коллегиальных решений, когда, например, группа полити­ков выдает политическое решение, касающееся судеб миллионов граждан, как это было в случае с бомбардировками территории Юго­славии самолетами НАТО (конец 1990-х гг.).

Особенность нормативных концепций принятия решений — их скон­центрированность на разработке оптимальных правил и процедур, алго­ритмов (т.е. системы строго определенных и последовательных операций) и формализованных моделей, в соответствии с которыми должен строиться субпроцесс принятия государственных решений. Эта модель ориентирова­на на рационализацию политических решений, поскольку рассчитанные по ее принципам стандартные алгоритмы призваны повысить эффективность выбора целей и средств их достижения, а тем самым — выбор оптимально­го для заданной ситуации решения. В то же время слабость нормативного подхода состоит в преувеличении роли идеальных типов, рациональных моделей решения, в некоторой мере отстраненных от самих субъектов уп­равления (их интересов, ценностей и установок), а также от оценок реаль­ных иерархических отношений между ними.

Обратите внимание Едва ли не первым известным историческим прецедентом возник­новения иерархии субъектов государственного управления (или лиц, принимающих решения) был Египет эпохи фараонов. Уже тог­да была сформирована так называемая египетская пирамида «по­слушных призыву», т.е. тех, кто обязан был выслушать и беспре­кословно выполнить приказ вышестоящего начальника или свое­го господина. Один и тот же человек мог обладать двойным статусом: иметь своих «послушных призыву» и состоять одновре­менно в группе «послушных призыву» властителя более высоко­го ранга; таким образом создавалась иерархия управленческих страт. В одну из подобных групп входили лишь крупные сановни­ки, придворные фараона, в другую, вместе со свободными, — рабы, в третью — только рабы.

Государственное управление невозможно без определения принци­пов взаимоотношений между его субъектами и объектами. К таковым от­носятся: соответствие субъекта объекту; обратная связь между ними; со­относительность и «взаимооборот» субъектов и объектов в субпроцессе принятия политических решений. Первое правило объясняется тем, что зона легитимных полномочий и властной компетенции, к примеру у пар­ламентского комитета по социальной политике, должна распространять­ся на подготовку и проведение законопроектов по социальной сфере, но не затрагивать (кроме специальных случаев) функциональное поле коми­тета по оборонной политике или оперативное управление региональны­ми биржами труда. То есть объем властных полномочий и ответственнос­ти государственного субъекта, принимающего решения, в идеале должен соответствовать характеру интересов и приоритетов управляемого соци­ального объекта. Принцип обратной связи и самокоррекции решений оп­ределяет порядок, при котором управленцы или коллегиальные органы постоянно взаимодействуют со своим объектом руководства (молодежь, безработные, представители малого бизнеса и т.д.), периодически вносят поправки в отдельные решения, а при необходимости — и во всю государ­ственную стратегию, в зависимости от успеха или неудачи в осуществле­нии правительством задач по какому-либо направлению его политики (со­циальная, экономическая и пр.). Вышеназванный «взаимооборот» напря­мую связан с уже рассмотренной иерархией субъект-объектных уровней в государственной политике, с классификацией решений, критерии кото­рой обусловлены ролями субъекта их принятия и объекта руководства, по поводу которого данное решение появляется, наконец, с самим характе­ром их взаимодействия. Одна из интересных попыток типологизации по литических решений была предпринята польским политологом Тадеушем Клементевичем. Он подразделяет решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню ин­теграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения (см. ниже).

Интерпретация   Клементевич в своей главе «Процесс принятия политических ре­шений» из коллективной монографии польских политологов «Эле­менты теории политики» (1989, рус, перевод 1991) представил следующую таблицу по типологизации политических решений.

Типология политических решений

Обратите внимание Очевидно, что в механизме принятия политического решения выде­ляются формальные и неформальные звенья, официальные и неофи­циальные каналы его подготовки. В качестве иллюстрации — схема принятия политических решений на общенациональном уровне в современной Японии, имеющая несколько официальных институци­ональных уровней и теневых (в смысле — внеинституциональных) звеньев. Для подготовки и принятия какого-то законодательного акта парламентом страны заинтересованной в нем корпоративной орга­низации нужно пройти довольно длинный путь. Вначале предпри­нимательская структура выходит на административно-исполнитель­ный аппарат, государственных бюрократов, общаясь при этом с сек­торами, департаментами и руководителями соответствующего отраслевого министерства. Затем проект решения в условиях прав­ления Либерально-демократической партии (ЛДП) Японии согласо­вывается с партийными функционерами в специальных советах по общим и политическим вопросам, в комитете парламентской поли­тики и с высшим руководством ЛДП, ее парламентской фракцией и внутрипарламентскими кланами «дзоку». Лишь после этого проект законодательного решения выносится на дискуссию в парламент, попадая под критический анализ оппозиционных партий и СМИ. После соблюдения определенной процедуры обсуждения и голосо­вания в парламенте, где преобладает ЛДП, данный документ прини­мается в качестве нормативного акта.

Для принятия оптимального решения в государственной политике су­ществуют два основных приема его выбора из альтернативных вариантов и вынесения вердикта: консенсус и голосование. Первый из них, способ кон­сенсуса (лат. consensus omnium — согласие всех), весьма эффективен в тех случаях, когда интересы участвующих в принятии решения лишь незначи­тельно расходятся, потому оно выглядит компромиссом между различными альтернативами, поддержанным всеми сторонами. Именно принцип «согла­сия всех» используется для принятия ключевых решений в Совете Безопас­ности ООН. Однако более распространена практика голосования для выне­сения стратегических решений. Этот способ не ограничен только формаль­ной процедурой подачи голоса, ибо включает в себя выяснение сильных и слабых сторон разных вариантов постановления, уточнение позиций лиц, при­нимающих решения, а также определение пропорций между большинством, меньшинством и промежуточными силами, участвующими в голосовании.

В целом субпроцесс принятия управленческих решений распадается на отдельные функциональные фазы (см. схему 3). Обобщенно можно вы­делить следующие из них: литических решений была предпринята польским политологом Тадеушем Клементевичем. Он подразделяет решения по двум основаниям: кругу субъектов, участвующих в выборе политического действия, и уровню ин­теграции сферы социальных интересов объекта руководства или адресата решения (см.ниже).

1. Определение приоритетных проблем и формирование политичес­кой повестки дня. Вначале собирается, селектируется и анализируется пред­варительная информация, нужная для политического решения. Изучаются интересы и требования отдельных индивидов, социальных групп и обще­ственных объединений, что позволяет наметить приоритеты для ожидае­мых от правительства или других государственных органов действий.

2. Разработка и рассмотрение альтернативных вариантов полити­ческого решения общественных проблем обусловлены как объективной потребностью в выборе наилучшего из нескольких возможных, так и субъек­тивными устремлениями, давлением различных групп интересов, нередко конкурирующих между собой и пытающихся провести свои проекты.

3. Окончательный выбор, формулирование и легитимизация государ­ственного решения — основной этап рассматриваемого субпроцесса, тех­нологически осуществляемый субъектами государственного управления путем голосования или консенсуса. Здесь решение приобретает общеобя­зательную форму для всех граждан, попадающих в сферу его компетенции.

4. Для реализации (или внедрения в политическую практику) приня­тых управленческих решений государственная администрация в зависимо­сти от режима данной страны использует комбинацию способов (принуж­дение и убеждение) и отдельных социотехнических средств (манипулиро­вание, маневрирование и т.д.).

1. Контроль за ходом осуществления решения и «обратная связь» с его результатами — фаза, завершающая весь цикл. Отсутствие подобных действий ведет к тому, что государственное решение либо искажается, либо просто перестает выполняться, либо даже приносит обратные его замыслу результаты. Сам же смысл контроля за реализацией решения заключается в постоянном сопоставлении практических мероприятий, технологических операций с исходной моделью политического решения, планами и програм­мами. Контролю подлежит как выполнение законодательных вердиктов, оп­ределяющих различные нормы и процедуры поддержания институциональ­ного порядка в обществе (борьба с коррупцией, другими криминальными формами), так и постановления органов исполнительной власти, занятых оперативным распределением финансовых и материальных ресурсов со­гласно общим пропорциям, заложенным в госбюджете.

Практика осуществления государственных решений тесно связана с двумя уже обозначенными аспектами публичной политики: регулировани­ем общественных ресурсов и институциональными способами, инструмен­тальными средствами руководства людьми, а значит — с самим функцио­нированием политического режима страны.

Схема 3. Фазы субпоцесса принятия политических решений

Вопросы для семинарского занятия

1. Каковы основные концептуальные подходы, в рамках которых интер­претируется политический процесс?

2. В чем проявляется специфика политического процесса в России нача­ла XXI в.?

3. В чем состоят функции субъектов государственного управления и граж­данского участия в структуре политического процесса?

4. Что понимается под соотношением социальных сил на политической сцене?

5. Что такое государственное управление и государственная политика?

6. В чем состоят особенности российской государственной политики в современных условиях?

7. Каковы основные фазы принятия политических решений?

8. Какой характер принимал политический процесс в России в 1990-е гг.?

9. Можете ли вы дать оценку расстановки политических сил в последнем составе Государственной Думы?

10. Опишите процесс принятия законодательных решений в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Тексты

Бурдьё П. Социология политики. — М., 1993.

Вейнгаст Б. Политические институты с позиций концепции рационального выбора. — Политическая наука: новые направления. — М., 1999.

Гай Питере Б., Райт В. Социальная политика и управление: вчера и сегод­ня. — Политическая наука: новые направления. — М, 1999.

Дойч М. Разрешение конфликта (Конструктивные и деструктивные процес­сы). — Политология: Хрестоматия (сост. М.А. Василик). — М., 2000.

Законодательный процесс в России: граждане и власть (ред. А.А. Заха­ров). — М., 1996.

Gross В. Political Process. — International Encyclopedia of Social Sciences, vol.12 (Greenstein E, Polsby N., eds.)/ — N.Y. - London, 1968.

Simon H. Administrative Behavior: The Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. — N.Y., 1997.

Дополнительная литература

Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. — М., 2000.

Государственное управление: основы теории и организации (ред. В.А. Коз-баненко). — М., 2000.

Законодательный процесс в США (ред. С.А. Кочерян). — М., 1990.

Косолапое Н.А. Политико-психологическая типология конфликта. — По­литическая наука в России: интеллектуальный поиск и реальность (ред. А.Д. Воскресенский). — М., 2000.

Купряшин Г.Л., Соловьев А.И. Государственное управление. — М., 1996.

Лоббизм в России: этапы большого пути. — Социс. — 1996. — № 3.

Макаренко Б.И. Указы и законы: процесс принятия законодательных реше­ний. — Полития. — 1997. — № 3.

Нагель С. Соединяя капитализм, социализм и демократию. — Соединяя капитализм, социализм и демократию: практическая политика в Рос­сии и США (ред. В. Рукавишников, С. Нагель). — М., 1999.

Салмин A.M. Политический процесс и демократия. — Социально-полити­ческие науки, 1991. — № 6.

Скидмор М. Дж., Трипп М. К. Американская система государственного управления. —М., 1993.

Соловьев А.И. Противоречия согласительных процессов в России. — Полис — 1996. — № 5.

Глава 8