Государственное управление и его социальная природа 48 глава

Говоря о методах государственно-управленческой деятельности, мы имеем в виду те способы и приемы властно-управляющего воздействия на социум и его отдельные сегменты, которые используются в процессе реализации государственных полномочий по упорядочению общественных отношений в установленных границах и нормативно предусмотренных формах.

Выбор того или иного метода управления находится в прямой зависимости как от особенностей правового статуса субъекта управления, так и от специфики управляемого объекта. Существенное влияние оказывают социально-политические, экономические и иные условия, характерные для государства и общества на разных этапах их развития. Речь, в том числе, идет о целях и функциях государства, о режиме властвования. Так, становление рыночных отношений, процессы демократизации, расширение рамок самостоятельности хозяйствующих субъектов предопределяют приоритетную значимость экономических методов управления, повышение роли компромисса, установления договорных отношений и т.д.

Однако какой-то абсолютной детерминированности (предопределенности) выбора методов управления нет и быть не может. Для успешной реализации одних и тех же полномочий в разной обстановке приходится использовать разные методы, искать наиболее подходящие в данном месте и в данный момент средства. В одних случаях достаточно критического замечания и рекомендации, а в других даже наказания мало. Все решает целесообразность и объективная обоснованность того или иного действия, правовые и материально-финансовые возможности, профессионализм управленцев и мотивированность исполнителей.

Главной отличительной чертой используемых в государственном управлении методов является то, что все они используются от имени государства, носят властный официальный характер, применяются в строго установленном процессуальном порядке, могут оказывать как прямое, так и косвенное управляющее воздействие. В зависимости от того, на кого направлено и кому адресовано управленческое действие, различаются две основные группы методов:

1) методы, обеспечивающие организованность и должное качество функционирования самого аппарата управления — методы функционирования;

2) методы, обеспечивающие управляющее воздействие (управляющие импульсы субъекта управления) на внешний объект управления и в расчете на своевременное получение обратных контр-импульсов — методы организации, контроля и мотивации.

Методы первой группы в основном сводятся к приемам и способам подготовки и принятия управленческих решений (способы изучения конкретной управленческой ситуации; сбор и анализ статистических, социологических и иных данных; приемы научного исследования обстановки; подбор исполнителей и т.п.).

Содержание методов второй группы определяется правовым статусом объекта управляющего воздействия. Соответственно этому, управление осуществляется путем:

1) непосредственного императивного воздействия на подчиненный (подведомственный) объект;

2) координации деятельности различных участников управленческих отношений;

3) взаимодействия различных субъектов в процессе реализации договоров или соглашений на основе установленного общего порядка деятельности;

4) согласования, консультирования;

5) проведения контрольно-проверочных мероприятий. К этой же группе могут быть отнесены методы материального и морального стимулирования, воспитательные мероприятия, методы контроля и применения санкций.

В зависимости от способа управляющего воздействия, методы подразделяются на обязывающие, уполномочивающие и запрещающие. По силе предписания методы делятся на императивные, поручительные и рекомендательные. Различают также методы централизованного, децентрализованного и субсидиарного управляющего воздействия.

Метод централизованного (субординационного) воздействия используется органами государственной власти на властно-императивных началах по кругу объектов их юрисдикции и в объемах соответствующей компетенции. К этому классу методов следует отнести методы дозволения, запрета, принуждения, возложения ответственности. При этом возможны разные варианты централизованного регулирования управленческих отношений:

1) дозволение совершать известные действия правового характера;

2) наделение участников управленческих отношений правами и обязанностями;

3) предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего действия по своему усмотрению и под свою ответственность.

Метод децентрализованного взаимодействия (координации и согласованных действий) позволяет осуществлять управление посредством согласования (в форме, например, заключения договоров, принятия совместных актов и т.п.), поддержки органами государственной власти инициативы снизу.

Метод субсидиарного воздействия (вспомогательного, косвенного действия) применяется как дополняющий к традиционно принятым формам управления. Например, государственная служба Российской Федерации регулируется в основном императивными методами публичного права — конституционного и административного. Однако по целому ряду позиций она субсидиарно регламентируется методами диспозитивного характера, например, нормами трудового и гражданского права. Для достижения необходимых результатов в экономической сфере государство прибегает как к методам прямого императивно-административного воздействия (например, квотирования и лицензирования), так и методам косвенного (субсидиарного) воздействия. Чаще всего они носят экономический, бюджетно-налоговый, финансово-валютный характер.

В качестве субсидиарных методов можно рассматривать также моральное и материальное стимулирование, убеждение и воспитание, разъяснение, консультирование, рекомендации. Но нельзя не учитывать то, что убеждение (воспитание, одобрение и т.д.) далеко не всегда оказывается достаточно действенным средст­вом в отношении лиц, нарушающих правила поведения. Поэтому параллельно используется метод принуждения. Принуждение применяется разными способами: в виде, например, предписания, установления жестких сроков исполнения, введения новых процедур оценки качества исполнения, прекращения кредитования, отзыва лицензии, ужесточения штрафных санкций, лишения права, дисквалификации, кадровых перемещений. В принудительном порядке сносят самовольно возведенные сооружения; запрещают эксплуатировать социально опасный объект; ограничивают свободу передвижения; вводят карантин или особый режим правления; организуют принудительное выселение и эвакуацию; уничтожают источник опасности; предупреждают о надвигающейся ураганной непогоде.

Основанием для применения санкций является наступление особых, чаще всего чрезвычайных обстоятельств, требующих принятия немедленных мер государственного реагирования. Цель же общая: преду­преждение правонарушения, прекращение преступных действий либо профилактика с тем, чтобы предупредить те или иные тяжкие последствия. Виновные несут соответствующую юридическую ответственность, диапазон которой огромен: от предупреждения, замечания и административного штрафа до пожизненного заключения.

Существуют и другие подходы к классификации методов государственного управления. Нередко говорят о политических, административных, экономических, морально-этических и социально-психологических методах.

Политические методы — это методы вовлечения в государственно-управленческую деятельность населения путем всеобщих или региональных выборов, референдумов, досрочного прекращения полномочий органов государственного управления, отдельных политиков и должностных лиц, обращений к народу, поддержки гражданских инициатив, проведения пропагандистских мероприятий. С помощью этих методов, реагируя на потребности и интересы общества, государство формирует соответствующие социально-политические установки и ценностные ориентации людей. Правда, следует иметь в виду, что управление в результате его политизации, приобретает своеобразный ценностно-ориентированный характер, персонифицируется, становится особо восприимчивым к популизму, интригам, «грязным политическим технологиям».

Административные методы используются в процессе практической реализации силы и авторитета исполнительной власти. Это воздействие на поведение управляемых объектов путем прямых односторонних юридически-властного регулирующего воздействия на соответствующие объекты независимо от конкретной области общественной жизни. К этой группе относятся методы властной мотивации, принуждения, запрета, разрешения, контроля, а также:

1) нормирования, регистрации, лицензирования, регламентации, стандартизации и сертификации;

2) выдачи предписаний, введения запретов, проведения процеду­­ры банкротства;

3) применения штрафных санкций, наложения административного ареста, принятия решения о выдворении за пределы страны;

4) осуществления финансового, кадрового, экологического, санитарно-эпидемиологического контроля.

Особо ценен в управлении грамотно организованный контроль. Контроль организуется в самых различных формах, в том числе посредством запроса различного рода отчетов и информаций, проведения фронтальных и выборочных ревизий, документальных и фактических проверок. Чуть подробнее остановимся на такой форме управленческого контроля, как государственный аудит, сущность, особенности и технологии которого в системе государственного управления предметно проанализированы в работах С. В. Степашина.

СТЕПАШИН Сергей Вадимович (р. 1952)

Известный российский ученый, видный государственный деятель, доктор юридических наук, про­фессор Московского государственного университета им. М. В. Ломоносова. Замещал многие государственные посты, экс-председатель Правительства РФ, а в настоящее время председатель Счетной палаты РФ. Специалист в области теории государства и права, финансового менеджмента, экономики и социологии познания. Автор многих научных трудов, в том числе семи монографий, среди которых: «Безопасность человека и общества (политико-правовые вопросы)» (1994); «Человек и правоохранительная деятельность» (2000); «Власть. Демократия. Контроль» (2005); «Конституционный аудит» (2006); «Государственный аудит и экономика будущего» (2008). Предмет научных исследований: роль государства в условиях рыночных преобразований, барьеры на пути к инновационной экономике и легитимные способы их разрушения, показатели и критерии социальной эффективности государственного управления, особенности использования индикативных подходов к реализации проектов социально-экономического развития.

Крупным вкладом С. В. Степашина в управленческую науку является разработка нового научного направления — конституционного аудита как совокупности тео­рий и концепций, обосновывающих сущность и необходи­мость независимого контроля от имени общества за деятельностью органов власти по управлению бюджетом, собственностью и интеллектуальными ресурсами страны. Предмет особого внимания — изучение и обобщение исторического отечественного и зарубежного опыта государственного контроля, поиск путей совершенствования методов аудита как важнейшего инструмента «ограничения бюрократии» и повышения эффективности управления общественными ресурсами, играющего также направляющую и социально стабилизирующую роль.

Государственный аудит — это система внешнего, независимого пуб­личного контроля деятельности государственных структур по уп­равлению общественными ресурсами (финансовыми, материальными, интеллектуальными), т.е. всем тем, что произведено за счет государственного бюджета или с привлечением средств государственного бюджета. По своей социальной сущности он носит не только и не столько финансово-экономический, сколько политический характер.

Необходимо различать государственный аудит как институт, т.е. как систему норм, правил и механизмов принуждения к их исполнению, регули­рующих специализированные общественные отношения; как вид и форму специальной управленческой деятельности, профессионально осуществляе­мую работниками особых конституционных органов, в том числе Счетной палаты и Государственного казначейства; как процесс осуществления независимой оценки стандартизованной ин­формации государственных органов и организаций об использовании ими общественных ресурсов и вынесения объективного заключения о достоверности представ­ленной информации, а также о соответствии деятельности в сфере управления общественными ресурсами критериям законности, эффективности и результативности.

Во всех цивилизованных странах государственный аудит является обязательной формой государственного контроля и рассматривается в качестве неотъемлемой составной части управления финансами. Основная его задача — выявить на ранней стадии имеющиеся отклонения от принятых стандартов законности, эффе­ктивности и результативности использования общественных материально-финансовых ресурсов с тем, чтобы получить возможность своевременно исправить ситуацию, восстановить нарушенное право, компенсировать нанесенный ущерб. Государственный аудит должен предложить и реализовать меры для предотвра­щения аналогичных нарушений в последующем. По состоянию системы государственного аудита можно су­дить о степени демократичности, открытости и эффективности действующей в стране системы государственного управления.

Осуществляется государственный аудит уполномоченными на то государственными органами. Это может быть орган в форме судебной коллегии (Бельгия, Греция, Франция), коллегиальный орган без права выносить судебные решения (Германия, Нидерланды), независимый орган во главе с генеральным аудитором (Великобритания, США, Швеция). Может существовать и официальная структура, возглавляемая главой государства (Австрия, Беларусь, Словения). В нашей стране высшим органом конституционного аудита является Счетная палата РФ — постоянно действующий орган государственного финансового контроля, формируемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. Счетная палата РФ самым тесным образом взаимодействует с высшими правоохранительными структурами.

Счетная палата РФ проводит разовые и комплексные ревизии, тематические проверки исполнения доходной и расходной частей федерального бюджета, проводит финансовую экспертизу федеральных законопроектов, осуществляет контроль за состоянием внутреннего и внешнего долга России и использования кредитных ресурсов; проверяет правомерность и эффективность использования средств федеральных внебюджетных фондов и валютных средств, находящихся в ведении Правительства РФ. В поле зрения Счетной палаты РФ находятся: поступление в федеральный бюджет средств от использования государственного имущества; законность расходования ассигнований, выделенных и использованных на соответствующие инвестиционные программы; деятельность Банка России и финансово-кредитных учреждений, обслуживающих федеральный бюджет и государственный долг. Плюс к этому — экспертиза финансово-правовых актов, координационная, экспертно-аналитическая и информационная работа. По результатам проведения контрольных мероприятий Счетная палата РФ направляет соответствующие информационные материалы в палаты парламента, президенту страны, Правительству РФ, в Генеральную прокуратуру и другие правоохранительные органы.

Безусловно, ни один орган государственного аудита не имеет права вме­шиваться в процесс целеполагания, осуществляемого политическим руковод­ством страны. Не могут такие органы (даже сов­местно с органами исполнительной власти) заниматься прогнозированием бюджетных доходов или экономических трендов, а тем более нести ответственность за обоснованность и сбалансированность бюджетов. Органы контроля, анализируя результаты рабо­ты исполнительной власти, имеют право и обязаны высказывать свою позицию относительно законности и целесообразности расходования бюджетных средств, сравнивать заявленные це­ли с полученными результатами. Они функционируют скорее как система «обратной связи» в сфере формирования экономических и социаль­ных приоритетов. В этом и заключается их главный социально-политический смысл.

Экономические методы. Их арсенал также достаточно обширен, это методы финансового и денежно-кредитного регулирования, приватизации, налоговых и бюджетно-финансовых реформ, материального стимулирования, предоставления субвенций и дотаций, поддержки депрессивных территорий, применения материальных санкций и стимулирования исполнителей к более качественному и своевременному решению поставленных перед ним задач путем материального поощрения, предоставления налоговых и имущественных льгот, снижения пошлин, оптимизации тарифных ставок. Результат: управление избавляется от инертности, действия подчиненных становятся более гибкими, энергичными и инициативными, исчезает потребность в жестком административном контроле.

В основе указанных методов лежат не страх и угроза, а три основных фактора — экономический интерес, ответственность и предпринимательская инициатива. Исполнителю должно быть выгодно эффективно и качественно работать, всегда «действовать так, как этого желает общество и государство». Государство же в свою очередь должно проводить экономическую и финансово-бюджетную политику, стимулирующую хорошую работу. При этом, необходимо постоянно совершенствовать межбюджетные отношения, снижать объемы неэффективных расходов, реструктуризировать государственные обязательства и увеличивать государственные инвестиции в наиболее перспективные проекты. Мощными управленческими рычагами являются методы государственного заказа, щадящего налогового обложения, предоставления имущественных льгот, гибкого экспортно-импортного регулирования, финансовой поддержки малого и среднего предпринимательства, «ограничения аппетитов» естественных монополий.

При грамотном использовании перечисленных методов управление становится адаптивным и эффективным. Исчезает необходимость в тотальном, часто мелочном административном контроле, в принуждении и постоянном преодолении инертности исполнителей, потребность в принуждении под угрозой всевозможных экономических санкций и, наоборот, развивается экономическая заинтересованность объекта в качественном исполнении принятых решений. Примером может служить переход к плоской шкале налогообложения, который позволил многие хозяйствующие субъекты вывести «из тени», резко увеличив при этом налоговые поступления. Усиление государственного контроля ипотечного кредитования, расширение инвестиций в ЖКХ также нацелены на успешную реализацию крайне актуальной для нашей страны жилищной проблемы.

Идеологические методы — это методы воздействия на сознание и поведение людей с помощью различных форм пропаганды и агитации, в том числе публичных выступлений на митингах, съездах, собраниях и по телевидению, в Интернете и печатных средствах информирования населения, проведения пресс-конференций, предвыборных кампаний, организации массовых публичных мероприятий, рекламы и т.д.

Немаловажное значение принадлежит социально-психологическим методам, прежде всего таким, как разъяснение, внушение, убеждение, личный пример, моральное стимулирование. Их суть состоит в активном воздействии не только на сознание, но и чувства людей на подсознательном уровне, в использовании специальных методов коммуникации образов, лозунгов и метафор. Речь идет о методах убеждения, внушения, личного примера, состязательности, использования моральных стимулов.

В последние годы в государственном управлении все более широкое применение находят социологические методы. Это совокупность способов не только изучения общественного мнения, получения нужной экспертно-научной управленческой информации об обществе и происходящих в нем процессах, но и эффективное средство воздействия на сознание и поведение людей, формирования общественного мнения по поводу принятых управленческих решений и их практической реализации. Методы социологического анализа в политике, управлении и сфере труда не случайно стали предметом научного осмысления практически всеми известными социологами мира. Среди российских разработчиков социологической методов воздействия на управленческие отношения ведущее позиции занимают Г. С. Батыгин, Б. А. Грушин, П. Г. Здравомыслов, В. Г. Осипов, М. П. Руткевич, Ж. Т. Тощенко, О. И. Шкаратан, В. А. Ядов.

РУТКЕВИЧ Михаил Николаевич (1917—2009)

Член-корреспондент АН СССР, один из самых крупных советских социологов. Организатор и первый декан философского факультета Уральского университета, директор Института социологических исследований АН СССР, заведующий кафедрой в Академии народного хозяйства.

Опубликовал свыше 500 научных трудов, в том числе 14 монографий и два учебника, среди которых: «Практика — основа познания и критерий истины» (1952); «Движение и развитие в природе и обществе» (1954); «Диалектический материализм» (1973); «Диалектика и социология» (1980); «Совершенствование социально-классовых отношений социа­лизма в СССР на современном этапе» (1986); «Общественные потребности, система образования, молодежь» (1988); «Макросоциология» (1995); «Социологические противоречия современного российского общества» (2001) и др.

Среди основных направлений его научной деятельности — исследование процесса познания в его связи с научной и политико-управленческой практикой, диалектика объективных и субъективных факторов в развитии современных процессов общественной жизни, макросоциология и теория социологических исследований, анализ государственной структуры управления, социальной мобильности, социология молодежи, бизнес-бюрократии, профессионального образования. Особый интерес представляют его исследование диалектики государства и этносов, концепции устойчивого развития.

ТОЩЕНКО Жан Терентьевич (р. 1935)

Член-корреспондент РАН, профессор, директор социологического центра Государственной академии управления, заведующий кафедрой теории и истории социологии, декан социологического факультета РГГУ, член-корреспондент РАН, член Нью-Йоркской академии наук. Главный редактор журнала «Социологические исследования».

Автор более 400 работ. Заметное место в управленческой науке занимают его исследования: «Социальная инфраструктура: сущность и пути развития» (1980); Социальные резервы труда: актуальные вопросы социологии труда» (1989); «Социальное настроение» (1996); «Парадоксальный человек» (2001); «Три особенных лика власти: социологические заметки» (2002). Под редакцией Ж. Т. Тощенко в нескольких изданиях вышел учебник «Политическая социология» (2011).

В трудах Ж. Т. Тощенко представлена особая трактовка объекта социо­логии как гражданского общества и предмета, как взаимосвязанного единства общественного сознания, поведения и условий, в которых реализуются сознание и поведение людей. Исследуются методологические и организационно-методические основы социального управления, его принципы, основные функции и формы их реализации. Одним из первых исследовал такие компоненты управления, как социальное планирование, социальное проектирование и социальное прогнозирование, социальная инфраструктура. В работах ученого анализируется специфика целенаправленного регулирования и его возможностей в различных сферах общественной жизни.

Социологический анализ — достаточно сложный, трудоемкий и многоступенчатый процесс познания, номенклатура его методов достаточно обширна: методы включенного наблюдения, экспертных оценок, социологического анкетного опроса, контент-анализа, ситуационного анализа, социального моделирования, метод Делфи. Нередко используются методы, заимствованные из сферы точных наук — математического программирования; системного, функцио­нального и сравнительного анализа; экономико-статистического моделирования. Остановимся на некоторых из них подробнее.

Метод включенного наблюдения — это метод сбора первичных эмпирических данных, связанный с целенаправленным и непосредственным восприятием изучаемого социального объекта. Главная его особенность состоит в том, что наблюдатель находится как бы внутри объекта исследования (социальной группы, трудового коллектива, схода граждан, предвыборного собрания и др.) и по заранее заданной методике ведет наблюдение за ним. Метод включенного наблюдения позволяет фиксировать состояние объекта, определить его отличительные свойства и особенности поведения в разных ситуациях, получить максимально достоверные сведения о социальных фактах и процессах.

Метод экспертных оценок — способ получения информации об объекте управления с помощью признанных специалистов-экспертов в данной области. Экспертные оценки широко используют в прогнозировании, при определении целей социально-экономического развития и принятии управленческих решений. Высокая объективность результатов и выводов достигается грамотным подбором специалистов-экспертов, умелой организации их деятельности, внимательной обработкой полученных результатов экспертизы.

Анкетирование — метод сбора первичной политической, социально-экономической, социально-психологической и другой информации посредством массового (по специальной выборке) анкетного опроса населения. Это самый распространенный способ получения первичной социологической информации путем постановки в письменной форме вопросов, обращенных к отдельному человеку (или более или менее широкой группе людей) и получения ответов на них. Анкетирование проводится в целях выявления мнений, оценок, предпочтений и ценностных ориентаций, мотивационной направленности респондентов. Надежность информации и эффективность опросов находятся в прямой зависимости от качества подготовки опроса, техники его проведения и последующей обработки полученной социо­логической статистики.

Документальный метод — способ изучения документов и получения соответствующей социологической информации. Речь идет о документах органов государственной власти и местного самоуправления, управленческих структур хозяйствующих и других субъектов, публикациях СМИ, фото- или кино документах, аудио- и видеозаписях и др. Этот метод особенно важен тогда, когда единственным или главным источником информации является документ. Он предполагает выяснение достоверности и надежности содержащейся в документе информации, обстоятельств его появления, отношения общества к содержащейся в нем информации. Этот метод связан с использованием двух приемов анализа:

− традиционного, в рамках которого достигается качественное определение, понимание и адекватное толкование документа;

− формализованного, связанного с переводом документальной информации на язык количественных показателей (он получил название «контент-анализ»).

Широко используется при изучении больших массивов документов, прессы, записей радио- и телепередач и др.

Социологический опрос (интервьюирование) — наиболее распространенный метод сбора информации на основе вербальной коммуникации. Интервьюирование может быть прямым и опосредованным (по телефону); стандартизированным, проводимым по заранее разработанному плану, и неформализованным в виде непринужденной беседы. Опросы проводятся с целью получения максимально полной информации об объективных или субъективных фактах со слов профессионалов, достаточно долго занимающихся данной проблематикой.

Метод фокус-групп — совокупность способов проведения дискуссии и рассмотрения ряда вопросов в рамках неформализованных групп, состоящих из типичных представителей определенной социальной прослойки. Ведущий дискуссию социолог в ходе обсуждений проблемы строго придерживается заранее подготовленного сценария и перечня вопросов, требующих изучения. Основное достоинство указанного метода — свободное обсуждение проблемы в режиме свободного столкновения взглядов, возникновения интеллектуальных конфликтов и пр.

Метод Делфи — метод многократных индивидуальных анкетных опросов одной и той же группы экспертов с применением шкалированных оценок. Характеризуется анонимностью экспертов; тесной, регулярной и регулируемой обратной связью, которая осуществляется за счет проведения нескольких туров опроса; групповым ответом, который получают с помощью статистической обработки полученной информации.

Социологический эксперимент — метод получения научно-обоснованной информации, при котором искусственно создается ситуация воздействия какого-либо фактора на исследуемый объект и осуществляется наблюдение за его поведением в новых условиях. Примером может служить эксперимент, связанный с изучением воздействия морального поощрения на эффективность и качество труда. Задача социолога состоит в том, чтобы зафиксировать изменения зависимых переменных, проанализировать их и сделать соответствующие выводы. С помощью эксперимента нередко добываются специфические сведения, которые трудно получить другими методами.

Действенность государственного управляющего воздействия во многом, как известно, определяется умелым подбором форм, методов и средств государственно-управленческой деятельности, т.е. теми мероприятиями, предметами и инструментами, которые используются в качестве технологического инструментария управленческой деятельности и гарантированно обеспечивают ее успех.

Формы управленческой деятельности и их комбинации достаточно разнообразны. Это политические решения и процесс их реализации в направлении обеспечения запрограммированных целей; различные государственные кампании в рамках и во исполнение отдельных программ, проектов и решений; отдельные акции — частичные действия по урегулированию проблем, возникших на уровне объекта управления; антикризисные действия как ответ на непредвиденные события.

Набор универсальных приемов управляющего воздействия может быть представлен следующим образом:

• дозволение — возможность на определенные действия без каких-либо дополнительных разрешений, например проводить собрание без специального уведомления полиции;

• влияние — частичное воз­действие на объект, зачастую даже не нацеленное на получение конеч­ного результата;

• убеждение — воздействие на сознание и чувства в направлении активизации коммуникативного потенциала контрагента;