Органы местного самоуправления, их компетенция

В мировой практике различают унифицированные и неунифицированные модели местного управления. При первой (Италия, Бельгия, Франция) действует единая система управления на местах, однопорядковые муниципальные органы обладают равным статусом. Как правило, сама система таких органов регулируется конституционными нормами.

При неунифицированной модели (Великобритания, США, Канада, ФРГ, Греция, Испания) однопорядковые муниципальные органы обладают разным правовым статусом (это зависит главным образом от того, расположены они в городской или сельской местности). В этой модели местного управления каждая система содержит крупные подсистемы с собственными центрами регулирования и контроля муниципальной деятельности, занимающими промежуточное положение между общегосударственными органами и местностями. Существуют прямые административные отношения этих органов (независимо от вида и ступени) с соответствующими правительственными учреждениями. Заметим также, что элементы соподчинения между муниципалитетами различных ступеней наличествуют в ряде зарубежных стран.

Большинство европейских стран придерживается законодательного закрепления компетенции органов местного самоуправления. Доказано практикой, что компетенцию органов местного самоуправления необходимо определять по мере возможности в конституции и законодательстве, а не предоставлять на временной основе. В государствах-членах Европейского Союза существует возможность делегирования полномочий от вышестоящих к нижестоящим органам власти. Органы местного самоуправления в принципе не подчиняются вышестоящим уровням власти, за исключением тех сфер или вопросов, ответственность за которые определена законом за вышестоящими органами.

Тем не менее существует несколько исключений из этого общеевропейского правила. В основном все они имеют отношение к так называемому предварительному контролю за законностью. В таких странах, как Италия и Бельгия, некоторые решения муниципальных или провинциальных советов являются объектом предварительного контроля на предмет их законности. Такой контроль осуществляется специальным правительственным комитетом.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления разрешен только надзор по делегированным полномочиям; по собственным полномочиям допускается только последующий надзор за законностью.

Федеративные государства (США, Канада, Швейцария) отличаются особой сложностью в организации местного самоуправления. Каждый субъект федерации имеет здесь свое административно-территориальное деление, которое складывалось в процессе многовекового исторического развития. В Конституции Канады статус местных органов вообще четко не регламентирован. В п.8 ст.92 Конституционного акта 1867 г.(Конституции) говорится, лишь о том, что законодательные органы провинций имеют право принимать законы, касающиеся своих муниципальных учреждений. В силу этого, а также особенностей каждого субъекта федерации административно-территориальное деление в канадских провинциях не одинаково. Даже в пределах одной провинции муниципальные органы часто имеют разные формы (в зависимости от целей, которые перед ними ставятся, от численности населения).

Для системы муниципальных органов США характерны: отсутствие четкого разграничения правового статуса муниципалитетов различных видов, несовпадение классификации этих органов с делением на городские и сельские территории, наконец, особая форма деконцентрации функций, при которой на территории муниципальных органов для управления выделенными из их ведения службами создаются специальные округа, часто не совпадающие с другими административно-территориальными единицами.

В унитарных государствах общий контроль за местными органами осуществляется центральным правительством (в лице одного или нескольких министерств). Во Франции и Италии, например, этим ведает министерство внутренних дел, в Японии - министерство по делам местного самоуправления. В федеративных государствах деятельность местных органов контролируется, как правило, субъектами федерации.

Органы местного самоуправления наделяются правом решения дел местного значения. Это управление коммунальной (муниципальной) собственностью, местным общественным транспортом, дорожным строительством, обеспечением водой и газом, электричеством, строительством жилья, пожарной охраной, медициной, школьным образованием, решением других социальных вопросов, охраной общественного порядка, составление и исполнение местного бюджета, формирование собственного аппарата и др.

Для осуществления своих полномочий органы местного самоуправления должны располагать соответствующими материально-финансовыми средствами в объеме, позволяющем осуществлять свои полномочия, т.е. быть им соразмерными.

В этой связи важно, чтобы существенную долю доходов составляли собственные источники (например, местные налоги, доходы от оказания услуг и др.). Способность органов местного самоуправления взимать собственные налоги является и необходимым условием их самостоятельности и автономии.

Местные налоги являются наиболее доходной частью местного бюджета. Они в некоторых странах покрывают до половины расходов. Кроме них к источникам доходов следует относить доходы от платы за услуги (электроэнергию, отопление, водоснабжение, канализацию и др.), доходы от коммерческой деятельности, кредиты, дотации из центрального бюджета.

Средства, выделяемые из центра, как правило, имеют целевой характер и в этой связи за их расходованием осуществляется контроль государства.

Органы местного самоуправления вынуждены получать дотации, так как нередко сами осуществляют такие услуги, плата за которые является минимальной, например содержание дошкольных учреждений, уход за престарелыми и больными и др.

Например, в Швеции права и обязанности органов местного самоуправления предусмотрены в отдельном законе. Они занимаются вопросами школьного образования, социальной опеки, здравоохранения, землеустройства, жилищного строительства. При этом часть вопросов может решаться лишь после согласования с вышестоящими инстанциями.

Компетенцию органов самоуправления можно условно разделить на первичную и вторичную. Первичная компетенция - это то, что является местными делами: чистота улиц, правильность застройки, система школьного образования, органы здравоохранения и т.д. Вторичная компетенция - круг вопросов, которые прямо не относятся к местным делам и в которых более заинтересована центральная власть: учет избирателей, призывников, мероприятий оборонного характера и т.д.

Государственный контроль в отношении местного самоуправления. При любом развитии демократии местное самоуправление как власть коллектива части территории государства находится под контролем государственной власти, представляющей общество в целом.

Этот контроль осуществляется со стороны центральных органов и уполномоченных государственной власти на местах. Он имеет различные формы: инспекции и советы со стороны министерств, издание соответствующих министерских циркуляров, приостановление и отмена актов органов местного самоуправления, наложение взысканий на муниципальных служащих, смещение мэра. Принято различать собственно контроль (проверку представителями государства, судами законности актов местного самоуправления) и административное вмешательство (агенты центра утверждают или не утверждают муниципальных служащих на ключевые посты, например, на мост начальника муниципальной полиции, приостанавливают деятельность совета, отстраняют мэра от должности).

Существует жесткий финансовый контроль, особенно по дотациям центра, применяется судебная ответственность муниципальных органов по искам министерств. На местах создаются местные отделения министерств, часть из которых может быть даже подчинена в некоторых отношениях муниципальным органам, но на деле давление министерств гораздо сильнее.

Часто центральные органы создают на местах так называемые публичные корпорации, которым передается обслуживание определенных сфер (транспорт, энергия), что ограничивает роль местного самоуправления. Этот же результат имеет создание специальных округов - школьных, по здравоохранению. Тем не менее, местные органы самоуправления обладают в демократических странах значительными полномочиями, и ограничение их полномочий в одном отношении обычно компенсируется расширением в другом.