Основные конституционные модели управления и самоуправления в зарубежных странах

Территория государства делится на определенные части: области, провинции, губернии, департаменты и т.п., в соответствии с которым строится и функционирует система местных органов государства. Такое деление является административно-территориальным устройством.

Структурные части административно-территориального устройства называются административно-территориальными единицами. Административно-территориальные единицы не обладают политической самостоятельностью и находятся в определенном соподчинении между собой. Деления на административно-территориальные единицы нет только в очень мелких островных государствах (Аруба, Бахрейн, Мальта).

Административно-территориальное деление бывает двухзвенным - области, общины; трехзвенным - области, районы, общины; четырехзвенным - регионы, области, районы, общины.

Согласно принятой во многих странах доктринальной концепции, различаются естественные и искусственные административно-территориальные единицы. Первые - это разного рода поселения, села, города, где люди исторически группировались для совместной жизни, обычно возле источников воды. Они выбирали для управления вождей, создавали свои коллегиальные органы управления - собрания, советы. Эта форма получила в современном праве название общинного (коммунального) самоуправления.

Районирование территории страны актами государственных органов вызвало к жизни искусственные административно-территориальные единицы - воеводства, губернии, области, районы. В этих единицах, если они признаются территориальными коллективами, могут быть созданы выборные органы самоуправления или действуют только назначенные сверху чиновники (в Польше - воеводы, в Болгарии - управители областей, в Таиланде - губернаторы). Это региональные самоуправления, если есть выборные органы, и региональное государственное управление, если есть назначаемые чиновники. Региональные выборные органы самоуправления создают свою администрацию местного самоуправления.

Вместе с тем во многих странах существуют промежуточные административно-территориальные единицы - районы, округа, где в отличие от других единиц страны представительные органы не избираются. Ими управляют назначенные чиновники или делегатуры вышестоящих советов.

Особыми территориальными единицами являются крупные города с прилегающими окрестностями (городские агломерации), союзы общин, экологические округа и т.д. Они не считаются административно-территориальными единицами, не имеют органов самоуправления, и управления, хотя для решения своих вопросов создают комитеты и советы (иногда выборные). На особом положении находятся столичные округа, но в них также избираются свои коллегиальные органы. Территории в федерациях рассматриваются как особые административно-территориальные единицы и имеют особый порядок управления.

В научной литературе встречаются различные подходы в определении моделей осуществления публичной власти на местах. Б.А. Страшун выделяет «две системы демократической организации власти на местах - англо-американскую и европейскую», при этом отмечая, что «моделей такой организации довольно много. По мнению В.Е. Чиркина, «существует четыре системы местных органов самоуправления: англосаксонская, романо-германская, иберийская и система советов». А.И. Черкасов полагает, что следует различать три основные модели (системы), в целом соответствующие основным правовым системам (семьям) современности: англосаксонскую (английскую), континентальную (французскую) и «советскую».

Указанные модели основываются, прежде всего, на принципах, которые заложены в основе отношений местных органов, как между собой, так и с вышестоящими властями, базирующихся на национальных особенностях и традициях различных государств.

Англосаксонская система присуща Великобритании, США, Канаде, Австралии и ряду других стран. Характеризуется весьма значительной самостоятельностью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения и определением функций местного самоуправления и государственного управления на местах. В соответствии с англосаксонской системой для решения местных вопросов в административно-территориальных единицах (графствах в Англии и Уэльсе, графствах, округах, тауншипах в США, Австралии, Канаде) жителями избирается совет обычно на 2-4 года. Наряду с советом население непосредственно избирает некоторых должностных лиц - шерифа, атторнея, являющегося представителем данной единицы в суде (он избирается только в крупных единицах - графствах), казначея.

В городах действуют хартии самоуправления, в соответствии с которыми избираются советы и мэры. Мэры избираются либо непосредственно гражданами, либо советами. В первом случае - это сильный мэр, получивший свою должность непосредственно от избирателей и нередко обладающий правом вето по отношению к решениям совета, во втором - слабый, во многом зависящий от совета.

Данная система не предусматривает назначения из центра чиновников на места для контроля за действиями выборных советов. Местные советы в пределах закона, обычая, сложившейся практики самостоятельно решают вопросы, не входящие в компетенцию центральных, государственных органов. Контроль центра за их деятельностью осуществляется путем финансовых ревизий, министерских инспекций, судебного контроля.

Романо-германская (континентальная) система местного самоуправления присуща Франции, Италии, Польше, Болгарии, заимствована Турцией, Сенегалом. Романо-германская система характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти. Она строится на основе сочетания выборности и назначаемости местных органов. Основанием для применения определенного способа служат 2 момента: различие общинного и регионального звена административно-территориального деления и признание или непризнание данной единицы территориальным коллективом. В общинах существуют только выборные органы местного самоуправления - совет и мэр. Совет и мэр могут избираться населением, но раздельно. Иногда совет избирает коллегиальный орган: в Польше - правление во главе с избранным войтом. Никаких назначенных сверху администраторов - представителей государственной власти в общине нет.

Существует несколько способов управления искусственными единицами:

1) в некоторых административно-территориальных единицах, которые не рассматриваются как территориальные коллективы, действуют только назначенные центром чиновники - органы государственной власти (губернаторы в Финляндии и Турции);

2) в административно-территориальных единицах, рассматриваемых как территориальные коллективы, одновременно действуют выборные советы и назначенные из центра чиновники (в областях Италии, в регионах и департаментах Франции).

Так, во Франции органами местного самоуправления в коммунах являются коммунальные советы, избираемые населением, мэр и его заместители, образующие муниципалитет. Исполнительная власть на уровне коммун осуществляется мэром и его помощниками, которые избираются на 6 лет муниципальным советом из числа своих членов. Мэр сочетает функций главы муниципального образования и государственного чиновника.

С проведением во Франции в 1982 г. реформы административно-территориального устройства функций местного самоуправления и прямого государственного управления на местах были отделены друг от друга на уровне департаментов и регионов.

На уровне департаментов представительным органом является генеральный совет, избираемый на 6 лет с ротацией состава на 1/2 каждые три года. Исполнительная власть осуществляется постоянной комиссией, состоящей из председателя генерального совета, четырех заместителей и других членов. На уровне департаментов правительством назначаются должностные лица - префекты, которые контролируют деятельность территориальных подразделений министерств и ведомств в рамках департамента.

На уровне регионов действуют региональные советы представительные органы. Префект наиболее значительного департамента региона становится одновременно префектом этого региона.

Необходимо отметить, что исследования последних лет в области местного самоуправления показывают, что различия между англосаксонской и континентальной моделями местного самоуправления непринципиальны, а сами модели имеют тенденцию к сближению. Обе модели базируются на сходных принципах, и основой местного управления здесь являются представительные органы, формируемые населением в результате свободных и состязательных выборов.

Иберийская система управления на местах существует в Бразилии, во многих испаноговорящих государствах Латинской Америки, хотя в самой Испании ее теперь нет. В некоторых странах эта система близка к охарактеризованной выше романо-германской системе, хотя в странах.

Латинской Америки роль представителей центра всегда значительнее в силу широких полномочий президента. Кроме того, во многих странах Латинской Америки имеются крупные земельные латифундии и господство местных землевладельцев налагает существенный отпечаток на систему управления.

При этой системе местной население избирает совет и главное должностное лицо данной административной единицы (алькальда, регидора, префекта), иногда избирается коллегия должностных лиц. Алькальд одновременно является председателем совета, его исполнительным органом и утверждается правительством как его представитель в данной административно-территориальной единице. Он сосредотачивает в своих руках основные рычаги местного управления.

Система советов принципиально отличается от предыдущих. Она применяется в странах социализма (Китай, КНДР, Куба, Вьетнам). Совет рассматривается как орган государственной власти и в свою очередь избирает другой государственный орган - исполнительный комитет - коллегиальный орган государственной управления в данной административно-территориальной единице. Исполнительный комитет действует согласно принципу двойного подчинения: вышестоящему органу управления и соответствующему местному совету. Члены исполкома являются руководителями отделов и управлений и при помощи подчиненных им государственных служащих управляют отдельными сферами местной жизни. Нельзя не учитывать, что в социалистических странах реальная власть принадлежит партийным организациям коммунистической партии, функционирующим на различных уровнях административно-территориального деления и принимающим все важнейшие решения.

Особые формы местного управления существуют в условиях военных режимов. В административно - территориальные единицы, особенно крупные, назначаются военные губернаторы и коменданты, которые в свою очередь назначают офицеров в нижестоящие административно - территориальные единицы. Назначенные должностные лица осуществляют управление на основе единоначалия с применением методов военного регулирования.

Органы общинного самоуправления и управления. Существует несколько видов органов общинного самоуправления. На низовом уровне это может быть староста (солтыс в Польше), староста деревни и городского квартала. В селе, группе деревень, в мелкой общине (например, в Англии с числом менее 150 жителей) по мере надобности созывается сельский сход. В более крупных общинах гражданами избирается совет. Органом общины является также глава муниципального образования, обычно называемый мэром.

Важнейшая форма осуществления местного самоуправления - местные референдумы. Формами самоуправления являются также народная правотворческая инициатива и территориальные органы общественного самоуправления, создаваемые в некоторых странах (уличные, квартальные комитеты). Они не имеют властных полномочий.